II SA/Łd 425/22

II SA/Łd 425/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2461/22 - Wyrok NSA z 2022-12-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2022 roku sprawy ze sprzeciwu V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022 roku nr SKO. 4150.143.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 59, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 15 lutego 2022 r. nr 37/2022 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 9MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz dwóch stacji transformatorowo-rozdzielczych średniego napięcia, planowanej do realizacji na działkach nr [...],[...] i [...] w miejscowości S., obręb [...], gmina Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 2 czerwca 2021 r. V. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. (obecnie V. sp. z o.o.), określana dalej także jako "Spółka V.", wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 9MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz dwóch stacji transformatorowo-rozdzielczych średniego napięcia, planowanej do realizacji na działkach nr [...],[...] i [...] w miejscowości S., obręb [...], gmina Z..
Kolegium wyjaśniło, że według art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, przez odnawialne źródło energii rozumie się odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego, nie ulega wątpliwości, że planowana do realizacji przez Spółkę V. elektrownia słoneczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 w.w. ustawy.
Powyższe, zdaniem organu II instancji, pozostaje w sprzeczności z kwalifikacją planowanego przedsięwzięcia dokonaną w postępowaniu zakończonym decyzja Wójta Gminy Z. nr 37/2022, gdzie zakwalifikowano je jako urządzenie infrastruktury technicznej.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że kwestia kwalifikacji elektrowni słonecznych (farm fotowoltaicznych) była przedmiotem niejednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, z których jedna uznawała farmy fotowoltaiczne za urządzenia infrastruktury technicznej, druga natomiast przeciwnie. Jednak w świetle nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest podstaw do tego, aby wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, że skoro w treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ustawodawca wyraźnie obok urządzeń infrastruktury technicznej wymienił instalacje odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, do których zaliczają się właśnie instalacje fotowoltaiczne, to wskazuje to, że są to instalacje inne niż urządzenia infrastruktury technicznej.
Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu zakończonym decyzją nr 37/2022 ocenie organu I instancji podlegało spełnienie w przypadku planowanej inwestycji warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. i z przeprowadzonej w tym zakresie analizy wynika, iż planowane zamierzenie spełnia warunki: w zakresie uzbrojenia terenu w aktach sprawy znajduje się oświadczenie gestora sieci elektroenergetycznej o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej z dnia 15 czerwca 2021 r. znak: [...]; teren objęty planowaną inwestycją jest terenem rolnym o gruntach klasy bonitacyjnej nie podlegającej ochronie (grunty orne klasy IV i V); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja nie znajdzie się w obszarach, o których mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Projekt decyzji dla przedmiotowej inwestycji uzyskał również uzgodnienia organów właściwych z zakresu ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarządu Zlewni w Ł. oraz Starosty [...] (milczące uzgodnienie z na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Łączna powierzchnia trenu inwestycji wynosi ponad 10 ha, co obligowało inwestora do uzyskania dla tego zamierzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzyskanie takiej decyzji, stosownie do treści art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 200 8r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 z późn.zm.) jest bowiem wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839).
W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy dodał, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi została wymieniona w treści § 3 pkt 54 cyt. wyżej rozporządzenia, przy czym kryterium obszarowe dla takiej zabudowy jest następujące: o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Wychodząc z powyższych przesłanek Kolegium stwierdziło, że skoro teren inwestycji (nie objęty formami ochrony przyrody, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody) ma powierzchnię większą niż 1 ha, w świetle powołanych wyżej przepisów, planowaną inwestycję kwalifikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego stosownie do brzmienia powołanego już wyżej art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymagana jest, przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Dla planowanego przedsięwzięcia w dniu 26 kwietnia 2021 r. została wydana przez Wójta Gminy Z. decyzja, znak: ZŚ.6220.5.2020, w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań (decyzja jest ostateczna). Decyzją tą organ orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia wnioskowanego przez Spółkę V. i określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia.
W tym stanie rzeczy – jak wskazał organ odwoławczy - Wójt Gminy Z. wydał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 9MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz dwóch stacji transformatorowo - rozdzielczych średniego napięcia, planowanej do realizacji na działkach nr [...],[...] i [...] w miejscowości S., obręb [...], gmina Z. Kolegium wskazało przy tym, że treść tej decyzji nie potwierdza zarzutów odwołania, dotyczących negatywnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko i otoczenie.
W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska, nie budzi zdaniem Kolegium wątpliwości, iż stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a).
W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nabiera to szczególnego znaczenia, bowiem inwestycja planowana przez Spółkę V., polegająca na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 9 MW, przekracza osiemnastokrotnie wartość graniczną.
W tym stanie rzeczy zdaniem Kolegium, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (a więc również przesłanek z pkt 1 i 2) przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Kolegium wskazało, że analiza taka została wprawdzie sporządzona, lecz nie uwzględnia ona wszystkich przesłanek określonych w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jednocześnie podkreśliło, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w decyzji Kolegium oraz wnikliwie wyjaśnić stan faktyczny, dokonując szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
Kolegium zwróciło też uwagę na treść art. 66a u.p.z.p., wprowadzonego ustawą z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 784). Wszedł on wżycie 13 maja 2021 r. i stosownie do jego treści, do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, poprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 72 ust. 6 i 6a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przedmiotowej sprawie – zdaniem organu odwoławczego - temu obowiązkowi organ I instancji uchybił.
Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż w myśl art. 49a k.p.a. organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 k.p.a., tj. poprzez publiczne obwieszczenie, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Zdaniem Kolegium, organ I instancji winien rozważyć zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, gdzie liczba stron postępowania wynosi 62.
Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka V. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem:
1. decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,
2. nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego czy też prowadzenia dodatkowych rozważań przez organ I instancji,
3. rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało o błędną wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Ponadto zarzuciła, że dokonując błędnej wykładni ww. normy prawnej wynikającej z art. 61 ust 3 i art. 63 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 2a k.p.a. określając wytyczne w zakresie stosowania tych przepisów, które - mając na względzie obowiązek uwzględnienia tych wytycznych przez organ niższego stopnia - prowadzą do:
przedłużenia postępowania, które będzie nieuzasadnione i naruszające interesy prawne oraz ekonomiczne wnioskodawcy,
- rozstrzygnięcia organu I instancji, które zostanie oparte wyłącznie o tę nieuprawnioną, błędną wykładnię stojącą w sprzeczności z gramatyczną oraz systemową, a także funkcjonalną wykładnią art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a także w sprzeczności z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez przyznanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przymiotu źródła prawa powszechnie obowiązującego, które zdaniem Kolegium ma być podstawą do rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że uzasadnienie decyzji Wójta Gminy Z. wskazuje co prawda, iż przyjął on, że elektrownie (farmy) fotowoltaiczne są urządzeniami infrastruktury technicznej, jednakże ocena ta przestała być prawnie znacząca w świetle uzupełnienia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii jako dodatkowy, wyraźny przypadek, dla którego lokalizacji w drodze decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się norm prawnych wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem zatem pełnomocnika, mimo nieco nieodpowiedniego uzasadnienia decyzji, samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu, ponieważ Wójt Gminy Z. oparł je o art. 61 ust. 1 u.p.z.p., pomijając ocenę przesłanek z pkt 1 i pkt 2, do czego był zobligowany wobec jednoznacznego określenia inwestycji (elektrownia słoneczna) na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, organ I instancji prawidłowo ocenił, że szczególny charakter inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej (czyli instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii) - stosownie do brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - wyłącza konieczność prowadzenia postępowania w kierunku oceny spełnienia przesłanek materialnoprawnych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.
Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że instalacja odnawialnego źródła energii lokalizowana jest obecnie (od 29 sierpnia 2019 r.) z pominięciem badania przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przyjęcie przez organ I instancji, że wnioskowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej nie ma znaczenia dla poprawności rozstrzygnięcia. Korektę w zakresie rozważań i kwalifikacji wnioskowanej inwestycji do instalacji odnawialnych źródeł energii, a nie do urządzeń infrastruktury technicznej, mogło i powinno wprowadzić Kolegium w ramach swych uprawnień reformatoryjnych. Korekta taka nie wymagała prowadzenie postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie.
Zdaniem pełnomocnika, Kolegium pominęło, iż postępowanie z wniosku, którego dotyczy niniejszy sprzeciw, dotyczy przypadku wyegzempilifikowanego w nowo brzmiącym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - instalacji odnawialnego źródła energii. Wynikający z art. 61 ust. 3 obowiązek pominięcia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 przy ustalaniu możliwości lokalizacji instalacji odnawialnego źródła energii jest zbieżny z funkcją jakiej miała przyświecać ta nowelizacja. Rolą nowelizacji było rozstrzygnięcie wątpliwości doktrynalnych oraz orzeczniczych co do kwalifikacji instalacji odnawialnych źródeł energii. Rolą ważniejszą nowelizacji była jednak stymulacja aktywności w zakresie realizacji celu podniesienia udziału energii ze źródeł odnawialnych w Polsce do 15 %, a także zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego państwa. Cele te w obecnej sytuacji geopolitycznej stały się jeszcze bardziej ważkie i organy administracji publicznej nie powinny zapominać, że ustawodawca posługuje się prawem w określony sposób, aby spełnić oczekiwania swego suwerena, a stosowanie prawa poprzez jego wykładnię tych celów nie może niweczyć.
W odpowiedzi na ten sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Na gruncie tej regulacji prawnej ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie obejmuje ona bowiem zgodności tej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., I OSK 2753/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). W postępowaniu prowadzonym w trybie wniesienia sprzeciwu wyłączono zatem możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (tak wyrok NSA z dnia 12 października 2028 r., I GSK 3027/18, CBOSA). Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18, wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 1030/18, CBOSA).
Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy zostały spełnione wymogi tego przepisu, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., II OSK 548/18, CBOSA). Jeżeli natomiast określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18, CBOSA).
Rozpatrując sprzeciw od decyzji spełnienie przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać łącznie unormowaniami wynikającymi z art. 136 k.p.a. I tak, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4).
Zważywszy na wskazaną regulację kompetencji organu odwoławczego Sąd zauważa, że art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. łącznie zakreślają granice dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy, bez narażenia się na zarzut naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., II OSK 442/20, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 496/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., IV SA/Po 784/19, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r., II SA/Wa 411/20, CBOSA). W myśl tej zasady organ odwoławczy obowiązany jest do rozpoznania sprawy co do istoty tylko wtedy, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym dyspozycji wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2019 r., III SA/Gd 115/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., III SA/Wa 1251/04, CBOSA, czy wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2466/98, niepubl.). Jeżeli ocena zebranego materiału dowodowego doprowadzi organ odwoławczy do wniosku, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie zebrano wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia, a zatem w istocie nie rozpoznano sprawy, winien on uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy (tak np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2020 r., II SA/Sz 247/20, CBOSA). Aby zapewnić realizację tej zasady ustawodawca ograniczył zatem możliwość przeprowadzania nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym jedynie do niewielkiego zakresu (uzupełniającego).
Organ odwoławczy może przeprowadzić (samodzielnie bądź zlecić to organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a.) dodatkowe postępowanie jedynie "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", a więc będzie ono stanowiło dopełnienie (w niezbyt dużym zakresie) postępowania dowodowego już przeprowadzonego przez organ I instancji. Większość faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia (wynikających z hipotezy normy prawnej, która w danym przypadku ma mieć zastosowanie) musi być zatem ustalona w postępowaniu przed organem I instancji. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ odwoławczy może być zatem tylko "dodatkowym" w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji a wymieniony organ nie może przeprowadzić tego postępowania w całym zakresie bądź w znacznej części, lecz jedynie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. O tym, czy postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy stanowiłoby uzupełnienie materiałów i dowodów w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a., czy też wykraczałoby poza granice wyznaczone tym przepisem, decyduje zestawienie zakresu przepisu oraz znaczenie badanych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, oceniane na tle zebranego już materiału dowodowego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas ma obowiązek uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2019 r., II SA/Kr 588/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., III SA/Wa 228/06, CBOSA).
Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw Spółki V. uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022 r. odpowiada prawu.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4961/21, CBOSA). Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym ze sprzeciwu Sąd może jedynie przesądzić kwestię tego, czy dokonanie zleconych przez organ odwoławczy czynności nie byłoby możliwe przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a.
W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie wskazało na braki w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji w zakresie zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania co do zakresu postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji w kontekście spełnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd był jednakowoż zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to istotne, gdyż Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii na organie I instancji ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium, stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestię lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. W ocenie Sądu, działanie Sądu w niniejszym postępowaniu polegające na odniesieniu się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw w rozumieniu art. art. 64e p.p.s.a. od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zaniechanie w niniejszej sprawie odniesienia się przez Sąd do przepisów prawa materialnego, uczyniłoby dokonywaną przez Sąd kontrolę legalności działalności administracji publicznej jedynie iluzoryczną.
Co istotne w sprawie, we wniesionym sprzeciwie zakwestionowano prawidłowość zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, wywodząc, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winien być rozpoznany stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a więc wskazane wyżej przepisy (w ocenie wnoszącego sprzeciw) nie mają zastosowania do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Zaistniały zatem w sprawie spór dotyczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest natomiast sporne, że inwestycję należy zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii.
Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o oraz innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524), zmieniającej m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza więc możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak jest podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.
Podkreślić należy, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła 29 sierpnia 2019 r., a zatem treść tego przepisu została rozszerzona o instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana u.p.z.p. w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Zauważyć należy, że brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy i tym samym nie ulega wątpliwości, że prawidłowa jest kwalifikacja planowanej inwestycji, jako instalacji odnawialnego źródła energii, zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione jest jednakże od przesądzenia, czy farma fotowoltaiczna, stanowiąca zgodnie z treścią wniosku inwestora system fotowoltaiczny o mocy 9 MW oraz powierzchni zabudowy ponad 10 ha, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej). Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego
- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Literalne brzmienie przywołanej ustawy uzasadniałoby przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii, a tym samym spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym oznaczałoby to, że stosownie do przepisów art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu taka interpretacja przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z ograniczeniem do reguł wykładni literalnej nie jest prawidłowa. W powyższym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 (CBOSA). NSA w w.w. orzeczeniu odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy - druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii), pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy o odnawialnych źródłach energii). Nie można też nie zauważyć, że część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE". Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że przedsięwzięcia, których przedmiotem jest budowa urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, są traktowane w sposób szczególny (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe zasadnym jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i przyjęcie, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
W ocenie Sądu z cytowanych wyżej przepisów, mając na uwadze także uzasadnienie w.w. projektu zmiany ustawy wynika, że ustawodawca z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego rozróżnia urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Unormowania przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazują, że celem ustawodawcy jest, aby inwestycje obejmujące rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (zob.: wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15; z 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, CBOSA).
Ponadto nie można nie zauważyć, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Cytowane wyżej rozporządzenie jest co prawda aktem wykonawczym do ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17, CBOSA).
Na marginesie należy zauważyć, że decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 26 kwietnia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach planowana inwestycja zaliczona została właśnie do takich przedsięwzięć, czyli w istocie do zabudowy przemysłowej - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b wskazywanego powyżej rozporządzenia. Wszak inwestycja ta polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 9 MW, zaś obszar podlegający przekształceniu wynosi ponad 10 ha.
Z powyższych względów Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, wyroku NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, a także w późniejszych wyrokach WSA w Białymstoku z 13 kwietnia 2021 r., II SA/Bk 146/21, WSA w Bydgoszczy z 6 maja 2021 r., II SA/Bd 994/20, WSA w Ł. z dnia 13 maja 2022 r., II SA/Łd 321/22 (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu treść przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane co do reguły przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 31.08.2017 r., II OSK 3036/15 i 7.11.2017 r., II OSK 3035/15, CBOSA). Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy na inwestycję, której przedmiotem jest budowa urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii także o mocy przekraczającej 500 kW, ale inwestycja taka musi spełniać wówczas przesłanki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 14.11.2018 r., II OSK 2758/16, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji błędnie uznał na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., że do planowanej instalacji nie ma zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodzić więc należy się ze stanowiskiem organu II instancji, że organ I instancji nie miał podstaw do odstąpienia od analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co skutkowało wadliwością decyzji organu pierwszej instancji. Zaś z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 u.p.z.p., zważywszy, że konieczny do wyjaśnienia pozostaje znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadne było uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Na marginesie należy zauważyć, że organ II instancji zasadnie wskazał na rozważenie zastosowania w sprawie art. 66a u.p.z.p.
Nie ulega wątpliwości, iż Kolegium wykazało zatem, iż zaistniały w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku Spółki V., przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.
dc