II SA/Łd 424/22

II SA/Łd 424/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 63 § 3, art. 64 § 2 , art. 127 § 1 i art. 128
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Straży Miejskiej w Łodzi z dnia 21 marca 2022 r. nr 02/2022 w przedmiocie odmowy w części udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. oddala wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 424/22
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.S. na decyzję Komendanta Straży Miejskiej w Łodzi z 21 marca 2022 r. (nr 02/2022) utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 11 lutego 2022 r. (nr 01/2022) w przedmiocie odmowy w części udzielenia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że M.S. we wniosku z 31 stycznia 2022 r. wniósł o udostępnienie mu do wglądu dokumentacji w postaci kopii oferty konkurencji oraz dokumentów formalnych składanych przez konkurenta biorącego udział w postępowaniu dotyczącym zamówienia publicznego pn. "Wykonanie pomiarów i analiza spalin z palenisk domowych przy użyciu Bezzałogowego Systemu Powietrznego (LZ/233/01/22)".
Następnie 4 lutego 2022 r. wnioskodawca, uzupełniając wniosek, wniósł o przesłanie mu w formie mailowej oferty oraz załączników, które złożył podmiot [...] w w/w zamówieniu, na adres: [...]@[...].com.
Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o: "udzielnie informacji nt. Sposobu weryfikacji spełnienia kryteriów zamieszczonych w postępowaniu, w szczególności:
- jak zweryfikowali Państwo spełnienie kryterium konieczności wykonania usługi dronem spełniającym standard IP43?
- jakim dronem firma [...] ma zamiar świadczyć usługę? Zachodzi uzasadniona obawa, iż oferent nie spełnia kryterium jakościowego w zakresie posiadania certyfikatu ip43 oraz możliwości latania przy ujemnych temperaturach, gdyż na swojej stronie internetowej publikują zdjęcia z misji smogowych wykonywanych dronem nieposiadającym certyfikatu ip43 oraz niepozwalającym na pracę w temperaturze ujemnej. Wykorzystanie takiego drona stwarza wysokie zagrożenie dla bezpieczeństwa osób postronnych oraz mienia.
- jak zweryfikowali Państwo wymóg posiadania w zespole osoby o odpowiednim wykształceniu geoinformatycznym,
- jak zweryfikowali Państwo wymóg posiadania w swoim zespole osoby o wykształceniu w zakresie ochrony środowiska."
W odpowiedzi na powyższy wniosek, po modyfikacji, organ 7 lutego 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że wniosek o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej został przekazany do realizacji, a odpowiedź zostanie udzielona w terminie ustawowym, tj. zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) [dalej: ustawa o informacji publicznej].
Następnie organ wydał decyzję z 11 lutego 2022 r. (Nr 01/2022) w przedmiocie odmowy w części udostępnienia informacji publicznej. W pozostałym zakresie, nieobjętym zaskarżoną decyzją, organ udzielił wnioskodawcy informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem.
Uzasadniając odmowę udostępnienia informacji organ wskazał, że informacje publiczne w zakresie referencji wystawionych dla firmy [...] oraz dyplomu specjalisty z zakresu geoinformatyki, których udostępnienia żąda wnioskodawca, jako dokumentacji dotyczącej oferty konkurencji oraz dokumentów formalnych składanych przez ww. konkurenta biorącego udział w postępowaniu dotyczącym zamówienia publicznego pn. "Wykonanie pomiarów i analiza spalin z palenisk domowych przy użyciu Bezzałogowego Systemu Powietrznego (LZ/233/01/22)", stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa - firmy [...].
Pismami złożonymi w organie 1 marca 2022 r. wniesiono jednocześnie: odwołanie od ww. decyzji do Prezydenta Miasta Łodzi oraz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Oba pisma jako stronę wskazywały M. S., jednak podpisane były przez P. T.
Organ, traktując ww. odwołanie od decyzji jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdecydował o wydaniu ponownie decyzji w przedmiocie częściowej odmowy udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej.
Ponownie organ uznał, że sporne informacje (referencje wystawione dla firmy [...] oraz dyplom specjalisty z zakresu geoinformatyki) stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa firmy [...]. Uzasadniając powyższe organ powołał się na, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, organ powołując się na art. 18 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych wyjaśnił, że Firma [...], w ramach postępowania dotyczącego zamówienia publicznego pn. "Wykonanie pomiarów i analiza spalin z palenisk domowych przy użyciu Bezzałogowego Systemu Powietrznego (LZ/233/01/22)", dokonała zastrzeżenia informacji dotyczących: referencji mu udzielonych, a złożonych do ww. postępowania o zamówienie publiczne oraz dyplomu specjalisty z zakresu geoinformatyki. Wobec powyższego, z uwagi na charakter przedmiotowych informacji, zdaniem organu, konieczne stało się wydanie decyzji odmawiającej w części udzielenia informacji publicznej wnioskodawcy.
W skardze do sądu M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi :
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji, stanowi udostępnienie tajemnicy przedsiębiorcy oraz naruszyłoby tę tajemnicę;
- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowie udzielania żądanych informacji, podczas gdy wnioskowana informacja winna zostać udzielona, jako że spełnia przesłanki zgodnie z którymi skarżący ma do niej dostęp;
- art. 18 ust 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy do przedmiotowego postępowania nie mają zastosowania przepisy tejże ustawy w całości ze względu na wartość przedmiotowego zamówienia;
- art. 18 ust 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych, poprzez jego wadliwe zastosowanie, a tym samym uznanie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy do przedmiotowego postępowania nie mają zastosowania przepisy tejże ustawy w całości, ze względu na wartości zamówienia, a tym samym winny one zostać udostępnione w całości;
- art. 33 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy gospodarka środkami publicznymi jest jawna, a tym samym do przedmiotowego postępowania mają zastosowania przepisy tejże ustawy w całości, co wiąże się z obowiązkiem udostępnienia wnioskowanych informacji w całości;
- art 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego zastosowanie, podczas gdy regulacja ta nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem przepis ten dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa, a nie tajemnicy przedsiębiorcy o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a tym samym tajemnica przedsiębiorcy nie jest tożsama z tajemnicą przedsiębiorstwa zdefiniowaną w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art 7 k.p.a. w zw. z art 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i dowodów, na których organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie, koncentrując się niemalże wyłącznie na dotyczących przedmiotowej sprawy i jej indywidulnego charakteru;
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zastrzeżenia co do rzetelności i bezstronności postępowania organu, prowadzenie postępowania w sposób wskazujący na potwierdzenie obranych wcześniej twierdzeń, wyłącznie pobieżne wyjaśnienie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, a ponadto przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Straży Miejskiej w Łodzi, ponadto o zobowiązanie skarżonego organu do udzielenia informacji publicznej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne. W ocenie strony tzw. przesłanka formalna, tj. działania podjęte przez przedsiębiorcę w celu zachowania poufności informacji nie jest wystarczająca do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Konieczne jest bowiem również wykazanie, że określone informacje przejawiają wartość gospodarczą. W przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, że żądane informacje przejawiają istotną wartość gospodarczą. Nie sposób wywnioskować z treści wydanej decyzji, dlaczego ujawnienie treści objętych zakresem przesłanki formalnej w istocie doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, w tym zwłaszcza nie wykazano, że informacje te mają rzeczywistą wartość gospodarczą.
Ponadto skarżący zauważył, że wspomniane postępowanie o udzielenie zamówienia o Nr ref.: LZ/233/01/22, zgodnie z treścią art. 2 ust 1 pkt 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, z racji na wartość zamówienia, nie podlega regulacjom wspomnianej ustawy. Z tego też powodu odniesienia poczynione przez organ w przedmiocie ustawy - Prawo zamówień publicznych wskazują na błędne procedowanie i błędne zastosowanie tych przepisów, a także nie mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej odnośnie przedmiotowego tego zamówienia.
Na koniec skarżący zwrócił uwagę, że w sprawie dokonano powierzchownej analizy okoliczności, czego konsekwencją jest sporządzenie równie ogólnikowego uzasadnienia, które w żadnym zakresie nie stanowi prawidłowego i należytego umotywowania podjętej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Podczas rozprawy odbytej 15 września 2022 roku w trybie zdalnym pełnomocnik skarżącego potwierdził fakt, iż pod wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy podpisany jest wspólnik Spółki [...] – P.T. Natomiast mając na uwadze fakt, iż wniosek rozpoznawany był ponownie przez ten sam organ, pełnomocnik strony wskazał na uznanie prawidłowości wniosku, który miałby sanować błąd, jakim jest podpis pod wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy przez P. T. Skarga wniesiona została natomiast przez M. S. i sygnowana jest przez pełnomocnika M.S. Pełnomocnik skarżącego oświadczył również, że M.S. nie działał w imieniu Spółki, ale w imieniu własnym.
Pełnomocnik organu podniósł, że nie doszło do późniejszej konwalidacji podpisania odwołania i nie dysponuje pełnomocnictwem do reprezentowania M.S. przez P. T.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd, biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych, organ przeoczył, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jaki wpłynął po rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji (równolegle w sprawie wpłynęło odwołanie, ale słusznie organ uznał, że właściwe jest w tym przypadku uznanie za właściwy środek zaskarżenia wniosku o ponowne rozpoznanie), nie został podpisany przez stronę postępowania, w stosunku do której wydana została decyzja pierwszoinstancyjna.
Jak bowiem wynika z analizy załączonych akt administracyjnych z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił M. S. – wniosek z 31 stycznia 2022 r., podpisane przez M.S. W związku z powyższym wnioskiem organ (Komendant Straży Miejskiej w Łodzi) wydał 11 lutego 2022 r. decyzję, mocą której "po rozpatrzeniu wniosku Pana M.S. o udostępnienie informacji publicznej" odmówił w części udostępnienia informacji publicznej. Natomiast wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podpisał P. T. Zatem podpis pod wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła w praktyce zupełnie inna osoba, na pewno nie wnioskodawca, nie osoba do której kierowana była decyzja. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy odnosi się natomiast niewątpliwie do decyzji Komendanta Straży Miejskiej w Łodzi z 11 lutego 2022 r.
Organ odwoławczy - Komendant Straży Miejskiej w Łodzi, rozpoznał niniejszy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy traktując go jako ponowny wniosek M.S. Nie wzywał do usunięcia braków wniosku o ponowne rozpoznanie, wobec jego podpisania przez inny podmiot.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera podpisu wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej, tj. M. S. Wniósł je zupełnie inny podmiot.
Wymóg podpisania odwołania (odpowiednio wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) wynika wyraźnie z art. 63 § 3 k.p.a., który stanowi, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Nie budzi wątpliwości, iż cytowany przepis odnosi się także do odwołań (wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy), co wynika wprost z art. 63 § 1 k.p.a. Pismo, nie zawierające ustawowych wymogów uznania go za odwołanie (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), nie może być traktowane jako odwołanie, i w istocie nie wszczyna postępowania odwoławczego. W analizowanym przypadku nie można było uznać go za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, albowiem faktycznie wniósł go zupełnie inny podmiot, niż ten do którego skierowana została decyzja pierwszoinstancyjna.
Obowiązkiem organu odwoławczego w takiej sytuacji było wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. osoby wskazanej w treści odwołania, jako jego autora (jako strona wniosku o ponowne rozpoznanie wskazany został M.S.), do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez jego podpisanie. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a.
W sytuacji, gdy wniesiono odwołanie bez złożenia pod nim własnoręcznego podpisu, organ winien był zatem wezwać stronę wnosząca w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. do usunięcia w terminie 7 dni tego braku formalnego poprzez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
Komendant Straży Miejskiej w Łodzi rozpoznając niepodpisane odwołanie, a więc wniesione nieskutecznie, działał bez podstawy prawnej do prowadzenia postępowania odwoławczego. Dlatego też zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż z uwagi na taki sposób rozstrzygnięcia przez Sąd i powody tego rozstrzygnięcia, Sąd nie mógł w niniejszej sprawie dokonać oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów.
Końcowo odnieść się należy do twierdzeń pełnomocnika skarżącego sformułowanych w trakcie rozprawy przed Sądem, iż mając na uwadze fakt, że wniosek rozpoznawany był ponownie przez ten sam organ, to powyższe wskazywać winno na uznanie prawidłowości tego wniosku, który miałby sanować błąd, jakim jest podpis pod wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy przez P. T.
Zdaniem Sądu, nie sposób przyznać racji takim twierdzeniom. Po pierwsze, na pytanie sędziego sprawozdawcy pełnomocnik skarżącego na rozprawie potwierdził fakt, iż pod wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy podpisany jest wspólnik Spółki [...] – P.T., a zatem na pewno nie sam wnioskodawca. Skarga natomiast na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniesiona została przez M. S. i sygnowana jest przez pełnomocnika M.S. Co przy tym istotne pełnomocnik skarżącego oświadczył również, że M.S. nie działał w imieniu Spółki, ale w imieniu własnym. Nie ma zatem jakichkolwiek przesłanek do uznania, że mieliśmy do czynienia z działaniem w imieniu spółki, której udziałowcem jest P.T. Pełnomocnik organu, obecny na rozprawie, potwierdził przy tym, że nie dysponuje pełnomocnictwem do reprezentowania M.S. przez P.T. Końcowo skonstatował zatem, że nie doszło do późniejszej konwalidacji podpisania odwołania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.
W punkcie 3 wyroku Sąd oddalił natomiast wniosek organu o zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, albowiem z godnie z art. 199 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Brak jest natomiast podstawy prawnej uprawniającej organ do zwrotu kosztów postępowania, w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Sąd pierwszej instancji, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.
dc