II SA/Łd 421/04

II SA/Łd 421/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-04-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Wiktor Jarzębowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 762/05 - Wyrok NSA z 2006-04-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 12 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. R., A. R., S. R., K. R. i K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [..] Wojewoda [...], działając "na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu odwołania adwokat M. K." od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [..] o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z dnia [....] Nr [...] z tytułu wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 7, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż orzeczeniem z dnia [...] Nr[...], Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12.marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz.70) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, za odszkodowaniem pieniężnym, nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 7 o pow. 659m².
W dacie wywłaszczenia nieruchomość powyższa stanowiła współwłasność A. i R. małżonków R.
Wnioskiem z dnia l sierpnia 1997r., A. R. wystąpiła o przyznanie rekompensaty, w formie działki zamiennej lub wypłatę odszkodowania pieniężnego za nieruchomość położoną w Ł., przy ul. A 7 o pow. 659 m². Wniosek ten został pierwotnie potraktowany jako żądanie wznowienia postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego, zakończonego wskazanym wyżej, ostatecznym orzeczeniem.
Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. odmówił wznowienia postępowania.
Na skutek odwołania od ww. decyzji złożonego przez A. R. i A. R., Wojewoda [..] , uwzględniając zmianę stanu prawnego, jaki zaistniał z dniem l stycznia 1998r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Ł.
Decyzją Nr [..] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w oparciu o treść art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ("Dz.U. Nr 46/2000., poz. 543) w związku z art. 177, art. 120 § 1, art. 125 ustawy z dnia 23.kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, oz. 93 ze zm.), orzekł o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania, ustalonego w orzeczeniu z dnia [...] Nr USW.II. 1/28/59 z tytułu wywłaszczenia na rzecz Państwa za odszkodowaniem pieniężnym nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 7.
Odwołanie od tejże decyzji złożyła adwokat M. K. -pełnomocnik A. R. i A. R.
W następstwie jego rozpoznania, decyzją z dnia [..] Nr [..] Wojewoda [..] , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071"), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. O takim rozstrzygnięciu sprawy zadecydowały błędy proceduralne popełnione przed organem I instancji, w szczególności nieustalenie wszystkich stron przedmiotowego postępowania.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w oparciu o treść przepisów art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ("Dz.U. Nr 46/2000., poz. 543) w związku z art. 177, art. 120 § 1, art. 125 ustawy z dnia 23.kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, oz. 93 ze zm.) ponownie orzekł o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania ustalonego w orzeczeniu z dnia [...] Nr [...] z tytułu wywłaszczenia na rzecz Państwa, za odszkodowaniem pieniężnym, nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 7. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż odszkodowanie, ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stanowi zwykłe zobowiązanie pieniężne, a do wykonania takiego zobowiązania i skutków jego niewykonania znajdują zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Biorąc zatem pod uwagę terminy przedawnienia, wynikające z przepisów kodeksu cywilnego, organ I instancji odmówił wypłaty odszkodowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: M. K., pełnomocnik A. R., A. R., K. R., S. R. i K. R., podnosząc bezzasadność, uwzględnionego przez organ zarzutu przedawnienia.
Organ odwoławczy, nie odnosząc się do wywodów odwołania podniósł natomiast, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie czy jest to roszczenie o charakterze administracyjno-prawnym czy cywilno-prawnym. O tym, czy dana sprawa ma charakter administracyjny, przesądzają zaś przepisy prawa materialnego. Jedynie prawo materialne wskazuje, w ocenie organu odwoławczego, czy dana sprawa może być załatwiona w formie decyzji lub też innego aktu administracyjnego.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] wskazał na tezę wyroku tegoż Sądu z dnia 24.stycznia 2001r., (sygn.akt I SA 1913/99), stojącego na stanowisku, iż organ administracji nie ma podstaw prawnych do działania, skoro przedmiotem postępowania była wypłata odszkodowania, a nie jego ustalenie. Kompetencji organu administracji do działań władczych nie można zaś domniemywać.
Stanowisko to, potwierdza również, zdaniem organu odwoławczego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.lipca 2000r. (sygn.akt SK 12/99) , w którym przesądzona została niezgodność z konstytucją art. 1 ustawy z dnia 17.listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego, rozumianego w ten sposób, iż w zakresie sprawy cywilnej nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna.
Znalazło ono następnie swój wyraz w postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8.marca 2001r. (sygn.akt III KKO 5/00).
Biorąc zaś pod uwagę powyższe rozważania, Wojewoda [..] uznał, iż do rozpoznania wniosku o waloryzację i wypłatę odszkodowania ustalonego w orzeczeniu z dnia [..] Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł., z tytułu wywłaszczenia na rzecz Państwa za odszkodowaniem pieniężnym nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 7, właściwy jest sąd powszechny, zaś brak właściwości organu administracji publicznej skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego.
Skargę na opisaną decyzję organu odwoławczego złożyli A. R., A. R., S. R., K. R. i K. R., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. błędną interpretację art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz "art.121 p.1 Kpa przez błędne ustalenie, ze sprawa niniejsza nie należy do właściwości organów administracji".
W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) .
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie.
Na wstępie wskazać należy, iż ustawą z dnia 28.października 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 141 1492 ze zm.), która weszła w życie w dniu 22.września 2004r., zmianie uległa treść przepisu art. 132 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.). Sąd administracyjny, dokonując oceny legalności podanego kontroli aktu administracyjnego, czyni to wszakże, co do zasady, na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie jego wydania.
Zgodnie zatem z treścią art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, wysokość odszkodowania, ustalona w decyzji o wywłaszczeniu, podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Zasada to ma zastosowanie również do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12.marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. Nr 10 z 1974r., poz. 64 ze zm.) (por. zachowujący aktualność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.marca 1993r. w sprawie o sygn.akt IV SA 1667/92, ONSA 1993/4/115, wydany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – tekst jednolity Dz.U. Nr 30 z 1991r., poz. 127 ze zm.)
Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami) Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych, należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Co zaś za tym idzie rozstrzygnięcie o waloryzacji, jak również o wysokości odsetek za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (podobnie Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z dnia 7.kwietnia 1993r., sygn.akt III AZP 3/93, OSNCP 1993/10/174 oraz Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.czerwca 1999r., sygn.akt IV SA 1118/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 47350; por. też Gospodarka Nieruchomościami, Komentarz pod red. Jana Szachułowicza, str. 360-3361)
Powyższa wykładania, przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w wyroku z dnia 10.lipca 2000r., sygn.akt SK 12/99 (OTK 2000/5/143) ani też z jego uzasadnieniem. Przede wszystkim, podkreślić należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wydany został na skutek rozpoznania skargi konstytucyjnej, której przedmiotem była m.in. ocena zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 17.listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Po wtóre za niekonstytucyjny, uznany został przepis art. 1 tejże ustawy rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia, dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna. Natomiast nie stwierdzono niezgodności z przepisami Konstytucji, art. 2 k.p.c., zwłaszcza zaś § 3 tegoż przepisu, pozwalającego na przekazanie spraw cywilnych do rozpoznania innym organom. Zagwarantowane bowiem w art. 45 Konstytucji "prawo do sądu", nie wyłącza swobody ustawodawcy, w ramach statuowania kompetencji innych niż powszechne, sądów i trybunałów (art. 177 Konstytucji). Gwarancja prawa do sądu oznacza, że ustawodawcy zwykłemu pozostaje swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem powszechnym lub administracyjnym. W braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd - sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania, ustanowionego w art. 177 Ustawy Zasadniczej.
Natomiast postanowienie Kolegium Kompetencyjnego Sądu Najwyższego z dnia 8.marca 2001r., sygn.akt III KKO 5/00 (OSNP 2002/5/128), dotyczyło właściwości sądów powszechnych do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.), zatem nie miało zastosowania w przedmiotowym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie nie było więc podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Organy administracji pozostawały bowiem właściwe do jej rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Za przedwczesne uznano natomiast rozstrzyganie kwestii, podniesionych w skardze, a dotyczących prawidłowości orzeczenia organu I instancji. Honorując bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania, konieczne jest uprzednie merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżących przez organ odwoławczy. Zwrócić należy jedynie uwagę na fakt, iż odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł., zostało złożone przez adw. M.K. reprezentująca m.in. A. R. Pełnomocnictwo, udzielone przezeń, znajdujące się w załączonych aktach administracyjnych, upoważnia pełnomocnika do reprezentowania mandantki przed sądami rejonowym, okręgowym i apelacyjnym, nie zaś przed organami administracji.
Niezrozumiały, a przeto trudny do merytorycznej oceny, jest natomiast zarzut skarżących, naruszenia "art.121 p 1 Kpa", ponieważ przepis art. 121 k.p.a., dotyczący skutków prawnych ugody administracyjnej, nie miał w badanej sprawie zastosowania.
Po myśli art. 152 p.s.a. rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Wobec braku wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, nie było zaś podstaw do orzekania w tej materii art. 210 § 1 p.s.a.)