II SA/Łd 420/20

II SA/Łd 420/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Ewa Cisowska-Sakrajda
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 381/22 - Wyrok NSA z 2023-04-06
I OSK 381/21 - Wyrok NSA z 2021-06-17
IV SA/Wa 853/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 2 pkt. 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...], znak [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł., ul. [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należy podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł.
Uzasadnienie
II SA/Łd 420/20
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, działając na podstawie art. 2 pkt. 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
L. K. 3 lutego 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką D. K., ur. [...] lipca 1998 r.
Do akt sprawy strona załączyła:
- orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lipca 2014 r. (nr [...]), w treści którego wskazano, iż córka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe i wymaga stałej, okresowej pomocy i opieki innych osób w celu pełnienia ról społecznych i samodzielnej egzystencji. Z powyższego orzeczenia wynika zarazem, iż wskazany stopnień niepełnosprawności datuje się od 13 czerwca 2014 r., z tym że niepełnoprawność istnieje od urodzenia;
- oświadczenie skarżącej z 3 lutego 2020 r., iż pobiera emeryturę z ZUS, nie prowadzi działalności gospodarczej i nie korzysta ze świadczeń KRUS, a córka pobiera rentę socjalną z ZUS;
- decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z [...] marca 2019 r. o wysokości przyznanej emerytury wraz z decyzją ZUS z [...] października 2019 r. o przyznaniu córce skarżącej świadczenia uzupełniającego w kwocie 500 zł miesięcznie;
- zaświadczenie z Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] r., [...] stwierdzające, iż skarżąca została ustanowiona opiekunem dla ubezwłasnowolnionej całkowicie D.K.;
- wyrok Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Cywilny Rodzinny z [...] r., [...] orzekający separację małżonków wraz z ugodą zawartą [...] kwietnia 2000 r. przed Sądem Rejonowym dla Ł. Ś. w Ł. sygn. akt [...] o wysokości alimentów.
Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. odmówił L. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką z uwagi na ustalone uprawnienie skarżącej do emerytury.
W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji wskazując, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych prawo do emerytury nie pozbawia opiekuna prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem wyboru jednego ze świadczeń. Co więcej wnioskujący nie ma obowiązku rezygnować ze świadczenia już wcześniej przyznanego (świadczenia emerytalnego) do czasu zapewnienia (w drodze pozytywnej decyzji) co do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie istnieje również przekonanie, że świadczenie to być powinno przyznawane pomimo braku rezygnacji z wcześniej przyznanego świadczenia, jednakże z ograniczeniem do wysokości tego świadczenia.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie kwestionuje spełnienia przez L.K. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, lecz kwestionuje wypełnienie pozostałych przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikających z treści normy zawartej w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przepisie tym wskazano bowiem, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Mając zatem na uwadze literalne brzmienie art. 17 ust. 5 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium uznało, że przepis ten wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy, w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Następnie organ podniósł, iż rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasny i nie budzi wątpliwości, jednak wymaga on kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej. Kolegium wyjaśniło następnie, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Organ stanął na stanowisko, iż istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
W podobnym tonie w odniesieniu do istoty świadczenia pielęgnacyjnego wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07; z 22 lipca 2008 r., P 41/07; cz. III pkt 5.2 uzasadnienia wyroku z 18 listopada 2014 r., SK 7/11).
Dalej Kolegium zwróciło uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wyłącza prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mają już przyznane prawo do emerytury. Niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny także wskazywał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają, przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych, dokonywania miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, zakładając, że nie jest możliwy zbieg świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podnosił również, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy ustawy oświadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Osoba której przyznano prawo do wcześniejszej emerytury, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r., niewątpliwie posiada już dochód (por. wyrok NSA z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15).
Zdaniem Kolegium przepisy ww. ustawy nie dopuszczają ani łączenia dwóch świadczeń, tj. emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, ani wypłat wyrównujących czy uzupełniających. Rolą organu administracji nie jest zaś ocena zasadności, celowości i konstytucyjności rozwiązań ustawowych. Nawet więc wniosek o zawieszenie czy wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego nie zmieni statusu skarżącej jako osoby posiadającej ustalone prawo do emerytury. W konsekwencji, L. K. legitymująca się ustalonym prawem do emerytury, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie spełnia bowiem warunku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 pkt 5 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.K. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne ze względu na ustalone prawo do emerytury podczas gdy w świetle orzecznictwa nie uniemożliwia to przyznania kwoty stanowiącej wyrównanie do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.
Następnie pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu złożył stanowisko w sprawie. Powołując się na orzecznictwo NSA, wskazał, iż organ powinien był kierować się wykładnią systemową, celowością oraz funkcjonalną w rezultacie uznać, że rozważany przepis wyłącza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do wysokości emerytury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).
Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], a istota sporu koncentrowała się na prawidłowości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wskazanej ustawy.
Otóż, stosownie do ww. przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie organy obu instancji, posługując się literalnym brzmieniem tego przepisu przyjęły, że z uwagi na przysługujące skarżącej prawo do emerytury, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczeniach konsekwentnie stoi na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się tylko do nich ograniczać (wyr. tut. Sądu z 11 grudnia 2019 r., II SA/Łd 653/19; z 3 września 2020 r., II SA/Łd 313/20). Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009 nr 6, s. 6 i nast.; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast.; M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 275 i nast. oraz powołane w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65).
W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19), spowodowała zdaniem składu orzekającego, konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.
Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, s. 256 i nast. oraz powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne.
Należy przede wszystkim zauważyć, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.
Reasumując skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7). Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów.
Przekładając to na realia rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym podzielił w pełni pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, a także w rozważanym zakresie w wyroku WSA w Łodzi z 12 grudnia 2019 r., II SA/Łd 524/19, dając temu wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Analogiczny pogląd w rozważanej materii wyraził wcześniej także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19).
Zaznaczyć przy tym należy, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy, prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 oraz z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad. Ich zachowanie nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z podobnych założeń wyszedł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
dc