II SA/Łd 415/22

II SA/Łd 415/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Michał Zbrojewski
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Dnia 28 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 roku nr 101/2022, znak: WOP.7721.23.2022.ATK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budowy budynku garażowego z udzielonym pozwoleniem na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 7 grudnia 2021 r. nr 179/2021, znak: PINB/7355/Bg/12/2021/RP. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 kwietnia 2022 r. nr 101/2022, znak: WOP.7721.23.2022.ATK Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania K. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 7 grudnia 2021 r., nr 179/2021, znak: PINB/7355/Bg/12/2021/RP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności realizacji budowy budynku garażowego z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Jak wynika z akt sprawy pismem z 26 września 2021 r. K.B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie o wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem. Autor pisma podniósł, iż fundament wylany na działce nr [...] jest usytuowany 1 m od granicy działki nr [...], której jest właścicielem. Podkreślił, że wyraził zgodę na wylanie fundamentów blisko jego działki, ale nie na 1 m od granicy.
W odpowiedzi na wezwanie organu z 1 października 2021 r. o doprecyzowanie wniosku z 26 września 2021 r., K.B. w piśmie z 9 października 2021 r. wskazał, iż fundament garażu usytuowany jest w granicy przy działce nr [...] co jest uwidocznione na mapie projektowej w Starostwie. Podkreślił, że wyraził zgodę na usytuowanie budynku w odległości co najmniej 3 m od granicy.
W trakcie oględzin działki nr ew. [...] przeprowadzonych 9 listopada 2021 r., ustalono, iż rozpoczęta została budowa budynku garażowego. Budynek konstrukcji murowanej z bloczków ceramicznych, na fundamencie. Stan budynku na dzień kontroli: ściany zewnętrzne do poziomu wieńca. Budynek zlokalizowany w granicy z działką nr ew. [...] obręb [...]. Inwestor przedłożył prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2021 r. Rozpoczęcie budowy zostało zgłoszone w organie nadzoru budowlanego 27 sierpnia 2021 r. Budowa budynku mieszkalnego objętego powyższą decyzją nie została rozpoczęta. Budynek o wym. zewn. 6,50 m x 6,50 m zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor – M.Z. przedłożył decyzję o warunkach zabudowy z 17 września 2020 r., z której wykonano dokumentację fotograficzną. K.B. oświadczył do protokołu, że nie wyraża zgody na usytuowanie budynku w granicy nieruchomości.
Pismem z 17 listopada 2021 r. K.B. zwrócił się do PINB w Bełchatowie o wstrzymanie budowy garażu, argumentując, że wylano fundamenty oraz postawiono ściany w granicy niezgodnie z prawem budowlanym.
Zgodnie z adnotacją urzędową z 18 listopada 2021 r. sporządzoną przez pracownika organu I instancji, w PINB w Bełchatowie stawił się W.P. pełniący funkcję kierownika budowy przy budowie budynku mieszkalnego i budynku garażowego, na budowę których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2021 r. przez Starostę Bełchatowskiego. Kierownik budowy przedłożył dziennik budowy prowadzony dla inwestycji, z którego wynika, że 9 czerwca 2021 r. wykonano wykopy pod fundamenty, a 7 lipca 2021 r. wykonano mury przyziemia.
Pismem z 24 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności realizacji budowy budynku garażowego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], gm. B. z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Pismem z 7 grudnia 2021 r. organ pierwszej instancji zmodyfikował zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 24 listopada 2021 r. w ten sposób, że przedmiotem postępowania jest zgodność realizacji budowy budynku garażowego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], gm. B. z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Wobec poczynionych ustaleń decyzją z 7 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie, na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji budowy budynku garażowego (usytuowanego przy granicy) na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gm. B. z udzielonym pozwoleniem na budowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji K.B. wniósł o jej zmianę i wstrzymanie robót budowlanych bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jego zdaniem, decyzja została wydana z naruszeniem prawa i bez uwzględnienia jego stanowiska jako strony postępowania. Podkreślił, że nie wyraża zgody na usytuowanie budynku w granicy. Dodał także, że przy wydaniu pozwolenia na budowę popełniono błędy i naruszono przepisy postępowania administracyjnego. Odwołujący zwrócił uwagę, że wykonanie wykopu fundamentów zrealizowano przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postanowieniem z 24 stycznia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie kontrolę na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gm. B. w celu dokonania pomiarów budynku garażowego zawierających wymiary: długości, szerokości oraz wysokości wraz z określeniem, czy ewentualne zmiany są istotnymi w myśl art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351).
W wyniku przeprowadzonej 23 lutego 2022 r. kontroli stanu faktycznego spornego budynku garażowego ustalono, iż trwa budowa budynku garażowego, usytuowanego w linii ogrodzenia, przy granicy z działkami nr [...] oraz [...]. Wymiary zewnętrzne w rzucie poziomym wynoszą 6,5m szerokość x 6,5m długość. Ściany zewnętrzne wymurowane są aktualnie jedynie do poziomu wieńca, a wysokość od poziomu zero wynosi ok. 2,4 m. Budynek nie został jeszcze docelowo wymurowany, wobec czego nie można stwierdzić, czy ze względu na wysokość budynku zaistniało istotne odstępstwo o zatwierdzonego projektu. Ze względu na wymiary zewnętrzne, długość i szerokość, budynek jest zgodny z zatwierdzonym projektem. Strony postępowania zostały pouczone, że mają prawo wglądu w akta w siedzibie organu w trybie art. 73 k.p.a.
Powołaną na wstępie decyzją z 24 stycznia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej w skrócie "ŁWINB", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Gdy z różnych przyczyn cel ten nie może być osiągnięty postępowanie administracyjne zostaje umorzone, co powoduje jego ostateczne zakończenie. Zawarta w art. 105 k.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego. Do tych elementów zalicza się brak podmiotu lub przedmiotu postępowania, a także zaistnienie innych okoliczności wywołujących podobny skutek, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. Ponieważ umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania winno być traktowane jako środek ostateczny stosowany tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena przesłanki określonej w art. 105 § 1 k.p.a., wymaga przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., prowadzącego do uznania, że istnieją faktyczne bądź prawne przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego.
Zdaniem organu odwoławczego z ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego wynika, że Starosta Bełchatowski decyzją z 30 lipca 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., ogrzewczą, elektryczną i wentylacji mechanicznej z rekuperacją, budowę zewnętrznej instalacji elektrycznej do budynku mieszkalnego, budowę budynku garażowego z wewnętrzną instalacja elektryczna, budowę zewnętrznej instalacji elektrycznej do budynku garażowego, na terenie dz. nr ew. [...], obręb [...], gm.B..
Wskazując następnie na art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. organ drugiej instancji zauważył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy Bełchatów z 17 września 2020 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego, na działce nr ew. [...], obręb [...] [...]. W analizowanej sprawie, Starosta Bełchatowski decyzją z 30 lipca 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Projekt obejmuje m.in. projekt budynku garażowego dwustanowiskowego, wolnostojącego, parterowego posiadającego o wymiarach 6,50m x 6,50m (pow. zabudowy - 42,25m2), max. wysokość budynku (bez murka ogniowego): 2,99m. Projekt budynku garażowego stanowi element składowy projektu budowlanego z 06.2021 r. pod tytułem: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i elektryczną. Budowa budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną. Zewnętrzna instalacja elektryczna zasilająca budynek garażowy. Projektowany budynek garażowy został naniesiony na mapę do celów projektowych w skali 1:500, sporządzoną według stanu na dzień 7 stycznia 2021 r., znajdującą się na stronie 18 tegoż opracowania. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, znajduje się w narożniku działki nr [...], w granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz działką nr [...].
ŁWINB odnosząc się do zarzutu odwołania co do braku zgody na usytuowanie budynku w granicy wyjaśnił, iż usytuowanie projektowanego garażu jest zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 1065 – dalej w skrócie "rozporządzenie"). Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 3 w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13,19,23,36,40,60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.
Jak stwierdził organ drugiej instancji z przeprowadzonych przez pracowników PINB 9 listopada 2021 r. i 23 lutego 2022 r. oględzin wynika, że na działce nr ew. [...] trwa budowa budynku garażowego, który usytuowany jest w linii ogrodzenia przy granicy z działkami nr ew. [...] oraz [...]. Ściany zewnętrzne wymurowane są aktualnie jedynie do poziomu wieńca, na wysokość od poziomu zero ok. 2,4 m. Budynek nie został jeszcze docelowo wymurowany, w związku z tym nie można stwierdzić, czy ze względu na wysokość zaistniało istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu.
ŁWINB ustosunkowując się do zarzutów K. B. co do hipotetycznych, innych wymiarów budowanego garażu niż te, zawarte w piśmie z 1 grudnia 2021 r., które K.B. otrzymał ze Starostwa Powiatowego w Bełchatowie, a które zostało załączone przez niego do odwołania, stwierdził, że w związku z faktem, iż budowa budynku nie została jeszcze zakończona, a aktualny stan zaawansowania budowy został wykonany w sposób zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę, zarzucanie mu innych wymiarów niż w projekcie jest całkowicie bezzasadne.
Jeśli zaś chodzi o kwestie braku zgody na usytuowanie rzeczonego garażu w granicy, ŁWINB wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie uzależnia usytuowania budynku w ostrej granicy z działką sąsiednią od zgody właścicieli tej działki. Twierdzenie, że K.B. takiej zgody nie udzielił, czy udzielając, został wprowadzony w błąd, pozostaje bez znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ zauważył, że K.B. był stroną toczącego się postępowania w sprawie realizacji inwestycji na działce nr [...] i nie skorzystał z prawa jej zaskarżenia. Przytoczone wcześniej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają za zadanie służyć bezpieczeństwu obiektów budowlanych i zapobiegać zagrożeniom dla życia, zdrowia i mienia.
Reasumując ŁWINB, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że roboty budowlane przy budowie spornego budynku nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska, a także, iż przedmiotowy budynek garażowy będący w budowie jest realizowany zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonym prawomocną decyzją z 30 lipca 2021 r. przez Starostę Bełchatowskiego. Uprawniony geodeta dokonał wytyczenia jego granic, co potwierdza wpis na kopii drugiej strony dziennika budowy znajdującego się w aktach sprawy. Z protokołów oględzin wynika, że wznoszony budynek posiada wymiary zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, a także jest zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy, i wreszcie, przed rozpoczęciem jego budowy zostało do PINB w Bełchatowie złożone zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych.
Wobec powyższego, skoro sporny budynek garażowy został zrealizowany na podstawie wymaganych prawem dokumentów i realizowany jest zgodnie z udzielonym pozwoleniem, to na tym etapie brak jest podstaw dla organów nadzoru budowlanego do wstrzymania budowy i prowadzenia postępowania naprawczego w zakresie niezgodności realizacji budowy budynku garażowego zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Badanie zgodności z prawem wykonania robót objętych pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, w oderwaniu od tego pozwolenia, prowadziłoby w istocie do niedopuszczalnego weryfikowania ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Tymczasem K.B. formułuje w zasadzie zarzuty pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę, od której nie wniósł odwołania. W ramach prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 50 Pr. bud., organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania kontroli samej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowana jest inwestycja będąca przedmiotem czynności kontrolnych. Okoliczności powyższe mogą stanowić jedynie podstawę do ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnym, nie mogą zaś być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 50 Pr. bud. Tak długo, jak inwestor legitymuje się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę jest on uprawniony do prowadzenia robót na warunkach określonych w posiadanej decyzji. Za niedopuszczalne uznać należy ingerowanie przez organy nadzoru budowlanego w prawidłowość samego projektu budowlanego, a w szczególności rozważanie, na etapie prowadzonego postępowania kontrolnego w zakresie prowadzonych, a nie zakończonych jeszcze robót budowlanych, kwestii związanych z prawidłowym zakreśleniem w decyzji o pozwoleniu na budowę odległości od nieruchomości sąsiednich, czy też zgodności inwestycji z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie, na którym prowadzona jest inwestycja. Skoro więc decyzja organu pierwszej instancji umarzająca w całości przedmiotowe postępowanie administracyjne, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. jest więc prawidłowa, zasadne jest utrzymanie jej w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu co do prawidłowości usytuowania budynku garażowego w granicy działki nr [...]. Autor skargi podkreślił, że nie wyraził zgody na usytuowanie budynku w granicy jego działki. Zwrócił również uwagę, że 9 czerwca 2021 r. wykonano wykop pod fundamenty a 7 lipca 2021 r. wykonano mury fundamentowe, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana później. Skarżący wniósł również o wyznaczenie biegłego w tej sprawie. Ponadto ponownie zakwestionował wymiary realizowanego budynku w tym jego aktualną wysokość. Podsumowując skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.
Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 10 czerwca 2022 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.
W dniu 24 października 2022 r. do akt sądowych wpłynęło pismo skarżącego, w którym podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie oraz wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie jawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 28 września 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 25 sierpnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej oraz uczestnika postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 28 września 2022 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 25 sierpnia 2022 r.). Z możliwości tej, co wynika z akt sprawy skorzystał skarżący.
Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd oceniając legalność decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu, który mógł istotnie rzutować na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie czy organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności realizacji budowy budynku garażowego z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Bezprzedmiotowość powstaje, gdy nie występuje stan prawny czy stan faktyczny, który wymagałby uzasadnionej przepisami prawa reakcji organu w przepisanej formie np. decyzji administracyjnej. Umorzenie postępowania administracyjnego jest obligatoryjne, gdy postępowanie to zostało wszczęte, a z jakiejkolwiek przyczyny okazało się ono od początku bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość pierwotną), lub też stało się bezprzedmiotowe w jego trakcie (bezprzedmiotowość następcza). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia zawsze wtedy gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o istocie sprawy, jest decyzją o znaczeniu procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji na podstawie przeprowadzonych dwukrotnie oględzin nieruchomości (9 listopada 2021 r. i 23 lutego 2022 r.) ustaliły, że na działce nr [...] rozpoczęta została budowa budynku garażowego, który usytuowany jest w linii ogrodzenia przy granicy z działkami nr [...] [...]. Ściany zewnętrzne wymurowane są aktualnie do poziomu wieńca, na wysokość od poziomu zero do ok. 2,4m. Budynek nie został docelowo wybudowany, wobec czego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy ze względu na wysokość budynku ma miejsce istotne odstępstwo do zatwierdzonego projektu. Inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty Bełchatowskiego z 30 lipca 2021 r., mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M.Z. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, ogrzewczą, elektryczną i wentylacji mechanicznej z rekuperacją, budowę zewnętrznej instalacji elektrycznej do budynku mieszkalnego, budowę budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę zewnętrznej instalacji elektrycznej do budynku garażowego, na działce nr ew. [...], obręb [...], gm.B.. Projekt obejmuje m.in. projekt budynku garażowego dwustanowiskowego, wolnostojącego, parterowego posiadającego o wymiarach 6,50m x 6,50m (pow. zabudowy - 42,25m2), max. wysokość budynku (bez murka ogniowego): 2,99m. Projekt budynku garażowego stanowi element składowy projektu budowlanego z 06.2021 r. pod tytułem: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i elektryczną. Budowa budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną. Zewnętrzna instalacja elektryczna zasilająca budynek garażowy. Projektowany budynek garażowy został naniesiony na mapę do celów projektowych w skali 1:500, sporządzoną według stanu na dzień 7 stycznia 2021 r., znajdującą się na stronie 18 tegoż opracowania. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, znajduje się w narożniku działki nr [...], w granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz działką nr [...].
Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego o wadliwym usytuowaniu budynku garażowego przy granicy z działkami nr [...] i [...] organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że żaden przepis prawa nie wymaga w tym zakresie udzielenia zgody przez sąsiada. Kwestie związane z usytuowaniem budynku unormowane zostały przez ustawodawcę w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. W świetle powyższego unormowania, zgoda lub brak zgody skarżącego na usytuowanie budynku przy granicy jego działki, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec tego, że sporny budynek zarówno co do jego usytuowania jak i wymiarów realizowany jest zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonym prawomocną decyzją Starosty Bełchatowskiego z 30 lipca 2021 r. oraz decyzją o warunkach zabudowy z dnia 17 września 2020 r., zmienioną decyzją z 16 czerwca 2021 r., a przed rozpoczęciem robót zostało złożone zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, organy obu instancji stwierdziły, że brak jest podstaw do władczej ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 Pr. bud., co czyni prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie zgodności realizacji budowy budynku garażowego z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Z powyższą oceną organów obu instancji, wyrażoną w motywach kontrolowanych decyzji należałoby się co do zasady zgodzić, gdyby nie fakt, że pominęły one dość istotną dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej kwestię samowolnego rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przy budowie budynku garażowego, na co skarżący zwracał uwagę konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze do tutejszego Sądu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W rozpatrywanej sprawie, o czym była wyżej mowa inwestor niewątpliwie uzyskał taką decyzję. Została ona wydana 30 lipca 2021 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika jednak, że 18 listopada 2021 r. w siedzibie organu pierwszej instancji stawił się W.P. pełniący funkcję kierownika budowy, który przedłożył dziennik budowy prowadzony dla spornej inwestycji, z którego wykonano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię. Wynika z niego, że 9 czerwca 2021 r. wykonano wykopy pod fundamenty, a 7 lipca 2021 r. wykonano mury przyziemia. Z kolei zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych pochodzi z 27 sierpnia 2021 r. Powyższe kwestie zostały pominięte w toku postępowania wyjaśniającego i nie zostały poddane przez organy obu instancji jakiejkolwiek weryfikacji i ocenie, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwadze organów orzekających umknęło, że to nie fakt złożenia wniosku o pozwolenie na budowę upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz uzyskanie przez niego decyzji, która zatwierdza projekt. Późniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie legalizuje wcześniej rozpoczętej budowy obiektu. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń budowlanych. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że w przypadku przystąpienia do robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma sprawy administracyjnej podlegającej na określeniu warunków, jakie należy zachować budując ten obiekt. Prowadzi to do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem sprawa administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 879/19 z 20 stycznia 2022 r. - Lex nr 33159[...], 1 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2356/22 - Lex nr 3364236).
W toku postępowania administracyjnego organ zobligowany jest stać na straży praworządności, a więc działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa, podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona może zostać dokonana przez organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wyniki tych ustaleń powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W kontrolowanej sprawie zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie jak i Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wymogom tym nie sprostały. Co prawda organy w uzasadnieniach wydanych decyzji dostrzegły stawienie się kierownika budowy w siedzibie organu pierwszej instancji i przedłożenie przezeń dziennika budowy, którego zapisy potwierdzają rozpoczęcie robót budowalnych zanim inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, to jednak nie wyciągnęły z nich właściwych wniosków i nie ustosunkowały się do tych kwestii w motywach podjętych rozstrzygnięć. Zarzut samowoli budowlanej został wprost podniesiony przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jednak co potwierdza lektura zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy w ogóle się do niego nie odniósł, dochodząc do błędnej konkluzji, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Ustawodawca w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" w przepisach art. 48 – 53a unormował odpowiednie tryby postępowania organów nadzoru budowlanego w sytuacji prowadzenia przez inwestora robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Obowiązkiem organów obu instancji, wobec powzięcia informacji o samowoli budowlanej, było wyjaśnienie tej kwestii i rozważanie, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zachodzą, względnie nie zachodzą podstawy prawne do uruchomienia, jednego z trybów, o których mowa w tym rozdziale.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Kontynuując, w ponownym postępowaniu administracyjnym organ podejmie czynności wyjaśniające celem zweryfikowania zarzutu samowoli budowlanej w świetle przepisów obowiązującego prawa.