II SA/Łd 415/21

II SA/Łd 415/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za i pkt 4, art. 552 ust. 2 pkt 2 i ust. 2a pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 7a par. 1, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2502
par. 5 ust. 1 pkt 40 i pkt 27 lit. a
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
Dz.U. 2018 poz 265
par. 2 pkt 1, par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego – Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S., na podstawie art. 14 ust. 6 pkt 2), art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 1 i 2, art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. poz. 310 ze zm.), zwanej pr.w., oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a), pkt 40 lit. c) i § 5 ust. 2 pkt 5 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017r., poz. 2502), zwanego rozporządzeniem, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., w zw. z art. 14 ust. 2 pr.w. oraz art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 1325 ze zm.), zwanej o.p., w zw. z art. 300 ust. 1 pr.w, określił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółce Akcyjnej w C. za okres 1 października 2019r. – 31 grudnia 2019r., tj. IV kwartał 2019r., opłatę zmienną w wysokości 1.765,00 zł za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędnych, ze studni S-2, ujęcie pomocnicze "A" zlokalizowanej na działkach o nr ew. 174/1, 175/1, 175/2 w miejscowości A, gmina B., powiat [...].
W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor wskazał, że w dniu 15 lutego 2021r. na podstawie art. 272 ust. 17 pr.w. ustalił, w formie informacji, Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółce Akcyjnej w [...] za okres 1 października 2019r. – 31 grudnia 2019r., tj. IV kwartał 2019r., opłatę zmienną w wysokości 1.765,00 zł za pobór wód podziemnych, którą należało uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
W reklamacji skarżąca spółka zakwestionowała informację w zakresie części opłaty i wskazała, że całość wody pobieranej z przedmiotowego ujęcia jest wykorzystywana do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a co za tym idzie co do całości powinna być zastosowana stawka jednostkowa dla tego celu, tj. 0,068 zł za 1 m3. Zdaniem zatem spółki, całość opłaty zmiennej za objęty nią okres powinna wynosić odpowiednio 1.445,00 zł, nie 1.765,00 zł, tak jak w informacji. Spółka dodała przy tym, że ogół wody pobieranej przez przedsiębiorstwo jest uzdatniany, tak aby spełniał wymagania dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Spółka wskazała również, że nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla swoich odbiorców, albowiem nie jest w stanie tego zrobić ze względów technicznych, skoro całość wody dostarczana jest przy pomocy jednej sieci wodociągowej pozostającej w zarządzie spółki.
Dyrektor wskazał, że informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2019r. za usługi wodne z dnia 15 lutego 2021r. została wystawiona w oparciu o dane przedstawione w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (art. 552 ust. 2d, 2e i 2f pr.w.) z ujęcia "A", przesłanym przez spółkę wraz z pismem z dnia 29 stycznia 2020r.
Nie uwzględniając reklamacji Dyrektor wskazał, że przeprowadzone kontrole gospodarowania wodami ujawniły dodatkowo inny cel, na jaki wykorzystywane są przedmiotowe wody, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, za którą obowiązuje inna stawka opłaty, tj. 0,115 zł za 1 m3 pobranej wody podziemnej. Spółka – jak wskazał Dyrektor - miała możliwość przedłożenia korekt oświadczeń z podaniem, jaka jest rzeczywista ilość pobranej wody, która wykorzystywana jest do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a jaka do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak – zdaniem Dyrektora - wobec braku możliwości uzyskania powyższych danych od spółki (pismo organu z dnia 21 sierpnia 2019r. odpowiedź spółki z dnia 10 września 2019r., pismo organu z dnia 29 października 2020r., odpowiedź spółki z dnia 17 listopada 2020r.), organ przystąpił do szacunkowego określenia ilości pobranej wody w podziale na grupy odbiorców na podstawie danych przedstawionych przez spółkę w protokole z kontroli z dnia 13 - 14 lutego 2020r., gdzie wskazano ilość pobranej wody ogółem oraz wskazano ilość sprzedanej wody dla potrzeb gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców, procesy technologiczne, potrzeby własne przedsiębiorstwa (m.in. utrzymanie sieci), straty wody w procesie dystrybucji wody, przyjmując, że do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi spółka pobrała 68 % ogółu wody, zaś do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody 32% w IV kwartale 2019r. oraz ustalił opłatę zmienną z dnia 15 lutego 2021r.
W ocenie Dyrektora, fakt realizowania przez spółkę zadań polegających na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków oraz ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody zgodnie z art. 2 pkt 20) i 21) ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz.U. z 2020r., poz. 2028 ze zm.), zwanej u.z.z.w.i.z.o.ś. nie stanowi podstaw do stwierdzenia, że podmiot pobiera wodę wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W przypadku, gdy pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę to celem poboru wód jest określony w art. 274 pkt 4 pr.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia, pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, co wskazuje – zdaniem Dyrektora - na realizowanie poboru wód wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorców usług, tj. gospodarstw domowych, z wykluczeniem zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów, a więc podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą lub podmiotów publicznych. W przypadku poboru wód w celu zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów, mieści się on w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za) pr.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia. Jednocześnie Dyrektor zwrócił uwagę, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego spółka ma możliwość korzystania z usług wodnych w zakresie poboru wód podziemnych nie ogranicza celu poboru do dostarczania wody wyłącznie gospodarstwom domowym z wyłączeniem przemysłu, usług i pozostałych odbiorców, właściwe jest przyjęcie stanowiska, iż podmiot w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Ponadto, rozporządzenie wymaga przedstawienia pobranej wody według celu jej przeznaczenia, a więc według odbiorcy finalnego, stąd zróżnicowanie stawek opłat.
Dyrektor wskazał, że w dniu 15 marca 2021r., w związku ze złożoną reklamacją, wezwał spółkę do złożenia korekty oświadczenia w zakresie podania rzeczywistej ilości pobranej wody do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, z podziałem na poszczególne ujęcia, jeżeli nie zgadza się z jednakowym dla wszystkich ujęć szacunkowym podziałem, zastosowanym w informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2019r. W dniu 22 marca 2021r., spółka pismem z dnia 17 marca 2021r. poinformowała, że nie widzi podstaw do korekty oświadczenia, zgodnie z którym całość wód podziemnych z ujęcia objętego zakwestionowaną informacją jest wykorzystywana do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Ustalając opłatę zmienną Dyrektor kierował się dyspozycją art. 272 ust. 1 i 2 pr.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i pkt 40 lit. c) rozporządzenia. Opłata zatem została określona jako suma iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1) i ilości pobranych wód podziemnych (6.800 m3), co stanowi 782,00 zł oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1) i ilości pobranych wód podziemnych (14.450 m3), co stanowi 982,60 zł. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący (§ 5 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 4 rozporządzenia).
Skargę na tę decyzję złożyło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając decyzję w części, co do kwoty 320,00 zł.
Zaskarżonej decyzji pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 274 pkt 1 lit. za) oraz pkt 4 pr.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;
2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 pr.w. poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;
3) przepisu art. 2a o.p., zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika;
4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony w sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku;
5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie objętym skargą oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że całość wody pobieranej z przedmiotowego ujęcia jest wykorzystywana do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a co za tym idzie do całości powinna być zastosowana stawka jednostkowa dla tego celu, tj. 0,068 zł za 1 m3.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działające w oparciu o przepisy u.z.z.w.i.z.o.ś., na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, nie może dostarczać innej wody niż ta przeznaczona do spożycia przez ludzi, niezależnie od tego kto jest jej finalnym odbiorcą i do jakich celów ta woda jest wykorzystywana. Analizując stanowisko Wód Polskich zawarte w zaskarżonej decyzji pełnomocnik uznał, że organ próbuje utożsamiać cel poboru z dalszymi losami pobranej wody. W ocenie skarżącego, w przypadku przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego, działającego w oparciu o przepisy u.z.z.w.i.z.o.ś. cel taki jest zdeterminowany już w momencie poboru wody z ujęcia/studni głębinowej. Przedsiębiorstwo nie ma wpływu na jej dalsze losy, tj. do jakich celów będzie wykorzystywana, pomimo to ma obowiązek zapewnienia parametrów przewidzianych dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dla całości dostarczanej przez siebie wody, co wiąże się także z dodatkowymi nakładami (które byłyby zbędne, gdyby faktycznie dostarczano część wody do innych celów).
Odnośnie oświadczeń, o których stanowi art. 552 ust. 2a pkt 2 pr.w, pełnomocnik podniósł, że skarżący konsekwentnie składał takie oświadczenia i w żadnym z nich nie przekazywał informacji co do ilości wody pobieranej z ujęcia, którego dotyczy zaskarżona decyzja, która miałaby być wykorzystywana na inne cele niż zbiorowe zaopatrzenie w wodę. We wszystkich oświadczeniach oraz w pismach stanowiących odpowiedź na wezwania organu do uzupełniania informacji spółka konsekwentnie podtrzymywała stanowisko, iż woda pobierana z ujęcia "A" jest wykorzystywana wyłącznie do celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że jeżeli przyjąć, że istnieją wątpliwości w zakresie zastosowania odpowiedniej stawki opłaty zmiennej powinny one być rozstrzygane na korzyść skarżącego, co wynika nie tylko z zapisów zawartych w art. 7a § 1 k.p.a., ale także odpowiednio stosowanych przepisów o.p., bowiem zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą w stosunku do opłat wynikających z pr.w. należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych.
W odpowiedzi na tę skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w przypadku, gdy pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę to celem poboru wód jest określony w art. 274 pkt 4 pr.w oraz w § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Użycie przez ustawodawcę we wskazanych przepisach pojęcia "ludność" – zdaniem Dyrektora - oznacza, że wymieniony cel poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorców usług, tj. ludności (gospodarstw domowych), z wyłączeniem wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia innych niż ludność podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, działalność rolniczą, czy podmiotów publicznych. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za) pr.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. W ocenie Dyrektora, cel poboru wód jest zdeterminowany celem poboru wód przez podmiot korzystający z usługi wodnej, a nie sposobem wykorzystania wód przez odbiorców usług w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.z.z.w.i.z.o.ś. Spółka w wypełnionych i przesłanych wykazach zawierających informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej z ujęcia podstawowego "A", wskazała, aż 32 cele poboru w I kwartale 2018r., 33 cele poboru w II kwartale 2018r., 34 cele poboru w III kwartale 2018r., 33 cele poboru w IV kwartale 2018r., wód podziemnych ze wskazanego ujęcia. Zdaniem Dyrektora, bezpodstawne jest stwierdzenie, że skoro całość wody dostarczana jest przy pomocy jednej sieci wodociągowej pozostającej w zarządzie spółki, to wody nie można podzielić na odpowiednie cele. Dyrektor podniósł, że to nie jakość wody, a przede wszystkim cel pobranej wody jest przeważający przy ustalaniu opłaty zmiennej za usługi wodne. Jakość dostarczanej wody odzwierciedla współczynnik różnicujący przy pomocy którego, stawka opłat jest odpowiednio zmniejszana w zależności o sposobu jej uzdatniania. Dyrektor podkreślił, że to właśnie cel, na jaki woda zostanie wykorzystana różnicuje opłatę, ponieważ stawki opłat zmieniają się w zależności od celu jej poboru.
Powołując art. 552 ust. 2 pkt 2 pr.w. - Dyrektor wskazał, że niezbędnych pomiarów powinien dokonać organ administracji i wykluczone jest zatem poprzestanie wyłącznie na bezkrytycznym przyjęciu danych przedstawionych przez jednostkę kontrolowaną. W myśl art. 336 ust. 1 pkt 2 pr.w. wykonujący kontrolę, o której mowa w art. 335 ust. 1 pr.w. są uprawnieni do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań, lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych.
Pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 7 września 2021r. podkreślił, że spółka, pobiera wodę wyłącznie do celów zbiorowego zaopatrzenia i nie ma wpływu na to do jakich celów woda jest wykorzystywana przez końcowych odbiorców. W jego ocenie, nie można utożsamiać celów poboru z celami zużycia i podkreślił przy tym, że ze względów technologicznych i prawnych (tj. przepisów narzucających osiągnięcie określonych parametrów dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi) całość wody jest pobierana zgodnie z wymaganiami u.z.z.w.i.z.o.ś. oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 września 2021r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 27 sierpnia 2021r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 29 września 2021r.
Wymagany tą uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 27 sierpnia 2021r.). Z możliwości tej skorzystał skarżący w drodze pisma z dnia 7 września 2021r., w którym jego pełnomocnik ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę (k-32-38).
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżaną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, organy dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7a § 1, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., oraz prawa materialnego, tj. art. 274 pkt 2 lit. za) oraz pkt 4 oraz art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 pr.w., w zw. z § 5 ust. 1 pkt 40 i pkt 27 lit. a) rozporządzenia.
Istota sporu w tej sprawie na gruncie tych przepisów sprowadza się do dwu zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych pobieranych przez skarżącą spółkę, będącą przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i prowadzącą działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, należy określić – jak podnosi skarżąca spółka - wedle stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia (tj. stawki przyjmowanej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – stawki 0,068 zł za 1 m3 w odniesieniu do 21.250 m3 wody pobranej przez skarżącego); czy też może – jak uznał organ w zaskarżonej decyzji – wedle stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia (tj. stawki przyjmowanej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody stawki 0,115 zł za 1 m3 w odniesieniu do 6.800 m3 pobranej przez skarżącego wody). W tym zakresie źródło sporu tkwi w odmiennej ocenie celu poboru wody przez skarżącą spółkę, która twierdzi, że ogół wody pobieranej przez nią jest uzdatniany, tak aby spełniał wymagania dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a spółka nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla swoich odbiorców, gdyż nie jest w stanie tego zrobić ze względów technicznych, skoro całość wody dostarczana jest przy pomocy jednej sieci wodociągowej pozostającej w zarządzie przedsiębiorstwa PWiK Okręgu [...] S.A., oraz przez organ, który podnosi, że wymieniony przez skarżącą cel poboru wód realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorcy usług, tj. gospodarstw domowych, zaś do wód podziemnych pobranych w celu zaopatrzenia innych podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą, czy też podmiotów publicznych, wypełnia cel poboru wód "do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody". Po drugie, natomiast źródło sporu dotyczy tego, czy organ prowadząc postępowanie dowodowe i wyjaśniające w zakresie ustalenia celu poboru obowiązany jest oprzeć się na treści pozwolenia wodnoprawnego, jak przyjmuje spółka, czy też ma – jak przyjmuje organ - uprawnienie do ustalenia tego celu w oparciu o ustalenie odbiorców finalnych wody pobieranej przez skarżącą spółkę, a nadto czy ilość pobranej wody może ustalić – jak tego oczekuje spółka - w oparciu o faktyczne pomiary poboru tej wody, czy też – jak przyjął organ – w drodze szacunku na podstawie danych przedstawionych przez skarżącą spółkę.
Rozpoznając tak zarysowany spór konieczna w punkcie wyjścia jest wykładnia przepisów prawa materialnego, jako że dopiero ustalenie prawidłowego jej znaczenia pozwala na ustalenie tak relewantnych prawnie okoliczności, jak i zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Wykładni tej zaś nie sposób dokonywać w oderwaniu od oceny charakteru spornej opłaty – opłaty za pobór wody, ta bowiem determinuje sposób interpretacji przepisów i standard (podwyższony) dla postępowania wyjaśniającego i dowodowego.
Wobec tego Sąd stwierdza, że na mocy art. 35 ust. 3 pkt 1 pr.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W myśl zaś art. 267 pkt 1 pr.w., instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 pr.w.). Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 1 pr.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego artykułu). Na podstawie art. 272 ust. 1 pr.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w rozporządzeniu.
Wynikający z tych przepisów system gospodarowania zasobami wodnymi i poboru opłat, katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości jest wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej Dyrektywą wodną. Z postanowień art. 9 tej Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".
Analizując charakter unormowanej w przytoczonej regulacji prawnej opłaty za pobór wód judykatura przyjmuje, że są one daninami publicznymi, rozumianymi w nauce prawa podatkowego i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa (tak np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021r., III OSK 843/21, wyrok WSA w Szczecinie w z dnia 21 lipca 2021r., II SA/Sz 423/21). Rangę tych opłat potwierdza dyspozycja art. 300 pr.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III o.p. zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" (z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach).
W stosunku do opłat wynikających z pr.w. należy zatem stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego (tak np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2018r., sygn. II SA/Gl 582/18, LEX nr 2600558, wyrok WSA w Szczecinie w z dnia 21 lipca 2021r., II SA/Sz 423, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021r., IV SA/Po 1230/20). Przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie, muszą być zaś – jak podkreśla judykatura - zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych (por. wyrok TK z 18.07.2013 r., SK 18/09, OTK-A 2013/6/80). Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, by opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego, wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga wobec tego od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W konsekwencji nie można przyjąć interpretacji najmniej korzystnej przepisów dla podmiotu obowiązanego i dążyć do ustalenia zaistnienia obowiązku wniesienia opłaty w najwyższej wysokości (tak wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021r., III OSK 843/21). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 413/19, CBOSA).
Zważywszy na te reguły interpretacyjne – Sąd stwierdza, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 pr.w.) oraz zasadzie "zanieczyszczający płaci". Pierwsza z zasad oznacza, że opłata ma zapewnić państwu dochody umożliwiające pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają różne podmioty. Druga z tych zasad oznacza natomiast w znaczeniu szerszym, że sprawca zanieczyszczenia ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność niezależnie od tego, czy działalność ta jest zgodna z prawem, czy nie; w węższym znaczeniu, że zanieczyszczający ponosi finansową odpowiedzialność za przestrzeganie pełnego zakresu standardów wprowadzonych określoną regulacją prawną (zob. J. Jendrośka (red.), Ustawa – Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001r.). Na gruncie pr.w. "zanieczyszczającym jest podmiot, który dokonuje poboru wód z zasobów wodnych i swoim działaniem prowadzi do pogorszenia środowiska, a nie odbiorca usług, któremu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostarcza wodę z sieci wodociągowej. W konsekwencji obowiązek ponoszenia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska ciąży na podmiocie korzystającym z usług wodnych, którego sposób, zakres i cel korzystania z wód ma wpływ na wysokość tych kosztów" (por. np. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021r., III OSK 4152/21). Odmiennie więc niż to przyjął organ w poddanej kontroli decyzji nie ma znaczenia sposób wykorzystania wody przez finalnego odbiorcę, tj. podmiot, któremu skarżąca dostarcza wodę. Ani bowiem przyjęty jako podstawa zaskarżonej decyzji przepis art. 274 pkt 2 lit. za) pr.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia, ani powoływany przez spółkę przepis art. 274 pkt 4 i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia nie wskazują odbiorców finalnych, lecz posługują się wyłącznie konkretnymi celami poboru wód, którymi w tym przypadku są odpowiednio: "pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody" oraz "do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi". Skoro zatem "prawodawca nie posłużył się wprost kryterium podmiotowym, to zachodzi brak podstaw do tego, aby kierując się wyłącznie tym, komu strona skarżąca dostarczała wodę, opłatę zmienną ustalać w oparciu o stawki jednostkowe z tego przepisu. W związku z powyższym to cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu powinien wybrać organ przy wyliczaniu wysokości opłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 stycznia 2020r., II SA/Gl 318/20). Kluczowe znaczenie dla określenia podstawy materialnoprawnej spornej opłaty ma cel poboru wody przez skarżącą spółkę, będącej przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, prowadzącym działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności. Istotny jest przy tym – jak przyjmuje judykatura – "wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, nie zaś cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. To treść decyzji, którą udzielono tego pozwolenia, będzie mieć zawsze rozstrzygające znaczenie" (tak wyrok NSA z dnia 13 października 2020r., II OSK 1789/20, LEX nr 3083838, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2020r., II OSK 1949/20, LEX nr 3094226). Judykatura przyjmuje nadto, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi" (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021r., III OSK 4152/21). Ponadto – wbrew temu co sugeruje organ – zakres pojęcia "zbiorowe zaopatrzenie w wodę" obejmuje stosownie do art. 2 pkt 21 u.z.z.w.i.z.o.ś. "działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", co wyklucza przyjęcie odrębnego celu w postaci uzdatniania wody. Użyte przez ustawodawcę słowo "spożycie" ma też szersze znaczenie niż tylko użycie wody do przygotowania posiłków, choć najczęściej w tym kontekście jest używane (zob. B. Dunaj, Popularny słownik języka polskiego, warszawa 2000, s. 658, czy E. Sobol, Słownik języka polskiego, Warszawa 1999, s. 945). Woda dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach zbiorowego zaopatrzenia ludności – a więc woda o podwyższonej jakości niż w przypadku wody użytej co celów przemysłowych - nie służy zatem tylko do sporządzania posiłków przez ludzi, gdyż jest ona wykorzystywana również w innych celach przez gospodarstwa domowe.
Uznać zatem należało w konsekwencji, że dokonana w zaskarżonej decyzji odmienna od zaprezentowanej wyżej interpretacja spornych przepisów narusza wynikający ze standardów interpretacyjnych dla tego rodzaju przepisów i opłat wymóg stosowania wąskiej interpretacji oraz rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść zobowiązanego do poniesienia opłaty (daniny publicznej), wynikających jednak nie z niemającego – wobec treści art. 300 pr.w. – zastosowania art. 2a o.p., lecz analogicznego w sensie samej zasady przepisu art. 7a k.p.a., i nie może zostać zaaprobowana. W konsekwencji skutkuje ona również wadliwie określonym przez organ zakresem postępowania dowodowego i wyjaśniającego oraz wadliwie poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Postępowanie dowodowe organ ograniczył bowiem jedynie do analizy danych podanych przez spółkę. Całkowicie pominął przy tym w analizie sprawy kluczowy dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia dokument - pozwolenie wodnoprawne i wskazany w nim cel poboru wody w poszczególnych ujęciach wody, a określony w tym konkretnym przypadku poprzez zobowiązanie skarżącej spółki do zapewnienia jakości wody do spożycia przez ludzi, co wskazuje na cel zbiorowego zaopatrzenia ludzi w wodę do spożycia. Organ w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się nadto do ważkich argumentów podnoszonych przez skarżącą spółkę, takich jak chociażby to, że spółka prowadzi wyłącznie działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, korzysta z jednego zamkniętego sytemu transportu wody, nie różnicuje jakości wody w zależności od kategorii odbiorców tej wody, uzyskała pozwolenie wodnoprawne w celu poboru wody dla realizacji zadań gminy w zakresie zbiorowego zapotrzebowania ludzi w wodę, nie świadczy usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Spółka wszak podnosiła, że wszystkie ujęcia wód do niej należące są włączone w jeden zbiorczy system wodociągowy, tym samym podczas transferu wody do odbiorców – w obiektach infrastruktury wodociągowej – sieci dystrybucyjnej i zbiornikach magazynowych woda ulega wymieszaniu, stąd kontrolujący nie jest w stanie określić ilości wody pobranej i sprzedanej w rozbiciu na cele poboru do konkretnego ujęcia. Organ wreszcie nie uzasadnił przyjętej metody szacowania ilości pobranej wody dla poszczególnych celów. O ile bowiem samo zastosowanie metody szacowania – z uwagi na odpowiednie stosowanie art. 23 o.p. na podstawie art. 300 pr.w., odsyłającego do działu III o.p., normującego zobowiązania podatkowe, w tym metody ustalania podstawy opodatkowania – nie budzi zastrzeżeń, to w tej sprawie organ nie wykazał w dostateczny i przekonujący sposób ziszczenia się przesłanek zastosowania metody szacowania do ustalenia podstawy obliczenia spornej opłaty, jak i nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich argumentów, które wskazywałyby na zasadność takiego podejścia w sprawie. Tym bardziej, że możliwe było poprzez faktyczny pomiar poboru wody dokonać pewnych ustaleń (obliczeń). Gdyby zaś organ ustalił, że spółka część wody pobiera dla innych celów niż wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym, to konieczne byłoby przeprowadzenie drobiazgowego i skrupulatnego postępowania dowodowego nie tylko na pobór wody do innych celów, ale również precyzyjnej ilości wody pobieranej dla tych celów. Nie sposób natomiast oprzeć się wrażeniu, że organ swoje stanowisko w tej sprawie o ujawnieniu dodatkowego celu poboru wody zasadniczo wiąże z przyjętą błędną wykładnią art. 274 pkt 2 lit. za) i pkt 4 pr.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, które to wrażenie następnie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę próbował złagodzić, akcentując poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. W istocie bowiem z odpowiedzi tej wynika, iż zasadniczo organ odwoławczy przyznaje, że sporna regulacja ma zastosowanie do przedsiębiorstwa pobierającego wodę, nie zaś do odbiorców usług tego przedsiębiorstwa, podtrzymuje jednak swoją ocenę, że spółka pobierała wody dla dwu różnych celów, co uzasadniało dla części z niej zastosowanie wyższej stawki opłaty. Zastrzeżenia Sądu budzi też przyjęty przez organ – bez względu na okres i ujęcie wodne – tożsamy udział procentowy poboru wody dla celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę i dla celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody, podczas gdy powszechnie wiadomym jest, że ilość pobranej wody jest wartością zmienną, zależną od wielu czynników, takich jak pora roku, warunki atmosferyczne w różnych okresach, większe zużycie wody w pewnych częściach roku.
Powyższe wady proceduralne i interpretacyjne musiały skutkować błędnym ustaleniem podstawy ustalenia wysokości opłaty, a w efekcie i nieuzasadnionym zastosowaniem wyższej stawki przy obliczaniu spornej opłaty i jej określeniem z naruszeniem art. 274 pkt 2 lit. za) oraz pkt 4 pr.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia - polegającym na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Uchybienie to jest o tyle istotne, że gdyby nie doszło do wskazywanych naruszeń procesowych istnieje duże prawdopodobieństwo podjęcia w tej sprawie decyzji innej treści niż zaskarżona.
Nie ma natomiast najmniejszego wpływu na treść podjętego wyroku zarzut naruszenia art. 2a o.p., zbliżonego co do normowanej w nim instytucji do art. 7a k.p.a., albowiem art. 300 pr.w., odsyłając do odpowiedniego stosowania do opłat jako danin publicznych o.p., wyraźnie wskazuje jedynie na dział III o.p., wyłączając tym samym z zakresu zastosowania art. 2a o.p., zawarty w dziale I (przepisy ogólne). Postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobór wody podlega regulacji k.p.a., z tym, że same opłaty - regułom dotyczącym zobowiązań podatkowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uwzględnił skargę. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 90 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł), orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 265).
dc