II SA/Łd 407/22

II SA/Łd 407/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2355/22 - Wyrok NSA z 2023-12-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 60, art. 128, art. 129, art. 130, art. 132
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15, art. 6, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Dnia 22 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 7 kwietnia 2022 roku, znak: SKO.4141.135.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Lututowa z 25 lutego 2022 r. znak: MGOPS.5131.ŚP.15.02.2022. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 7 kwietnia 2022 r. znak: SKO.4141.135.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania M. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Lututowa z 25 lutego 2022 r., znak: MGOPS.5131.ŚP.15.02.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy M. B. wnioskiem z 3 lutego 2022 r. wystąpił do Burmistrza Lututowa o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką M. B.1.
Decyzją z 25 lutego 2022 r. Burmistrz Lututowa odmówił przyznania M. B. wnioskowanego świadczenia, argumentując że osoba wymagająca opieki ma męża, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem w sprawie to mąż jest w pierwszym rzędzie zobowiązany do sprawowania opieki nad żoną, a nie syn. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła więc przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111), uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniósł o jej uchylenie. Podkreślił, że jego ojciec posiada II grupę inwalidzką, jest schorowany i nie jest w stanie opiekować się żoną. Po wypadku leczył się w Poradni Zdrowia Psychicznego z powodu wstrząśnienia mózgu, doznał bowiem urazu głowy. Ojciec ma 83 lata, cierpi na silne bóle głowy, zaniki pamięci, otępienie. Do czasu wypadku, to mama odwołującego opiekowała się jego ojcem. Odwołujący dodał, że nie posiada rodzeństwa i opieka nad rodzicami spoczywa wyłącznie na nim. Wskazał także, że stan zdrowia ojca pogarsza się. Odwołujący musi przypominać ojcu o podstawowych czynnościach takich jak higiena osobista, branie leków, spożywanie posiłków.
Powołaną na wstępie decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 - dalej w skrócie "u.ś.r."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1a u.ś.r., art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r., a następnie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że wnioskodawca jest synem niepełnosprawnej, która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sieradzu z [...], wydanym na stałe, została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W w/w orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty, od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. Z przeprowadzonego 8 lutego 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że M. B.1 pozostaje w związku małżeńskim z M. B.2. Małżeństwo pobiera świadczenia emerytalne. Podopieczna jest osobą niepełnosprawną, leżącą. Syn M. B. zapewnia opiekę i wykonuje wszystkie czynności dnia codziennego, zapewniając jej stałą i całodobową opiekę. Mąż podopiecznej też jest schorowany i opiekuje się nim syn M. B. Do odwołania wnioskodawca załączył orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z [...], z którego wynika, że M. B.2 został zaliczony do drugiej grupy inwalidów.
Zdaniem organu pierwszej instancji w tej sprawie nie jest możliwe ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego M. B. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, ponieważ M. B.1 pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W rozpatrywanej sprawie występuje negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego przez M. B. świadczenia. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 u.ś.r. rozumianego w ten sposób, że osobom, o których mowa w ww. przepisie, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, należy mieć na względzie aktualną linię orzeczniczą, z której wynika, że wspomniany przepis winien być rozumiany w ten sposób, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby zobowiązanej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w dalszym stopniu, stanowi kryterium zobiektywizowane.
Organ drugiej instancji podkreślił również, że na gruncie art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 - dalej w skrócie "k.r.o."), jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Sztywne przyjęcie, że tylko osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zwolniona ze sprawowania opieki, jest jasne, nie sprawia trudności interpretacyjnych, a przez to nie doprowadzi do sytuacji, że w dwóch różnych sprawach administracyjnych, podobne stany faktyczne, będą inaczej oceniane. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że niepełnosprawna M. B.1 ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy.
Kolegium stwierdziło, że nie neguje okoliczności, iż M. B.2 nie może opiekować się niepełnosprawną żoną, gdyż ma problemy zdrowotne, sam posiada orzeczenie zaliczające go do drugiego stopnia niepełnosprawności. Jednak decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, której warunki przyznania zostały ustalone w ustawie. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie zostało uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie zdefiniował warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. W rozpatrywanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na "przesunięcie" uprawnienia do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro skarżący nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej matki, bowiem osobą tą jest mąż M. B.1 – M. B.2, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wnioskodawca nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką.
Brak jest zatem podstaw, aby uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przyznać synowi podopiecznej z tego powodu, że sprawuje nad nią opiekę lecz żyje małżonek podopiecznej i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy. Dopiero w przypadku, gdyby wobec syna podopiecznej ziściły się przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. posiadanie przez męża podopiecznej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - uprawnioną osobą do wnioskowania o przyznanie świadczenia opiekuńczego w przypadku niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad matką, byłby skarżący.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. B. nie zgodził się z wydaną decyzją, powtarzając w całości argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wskazał, że 15 kwietnia 2022 r. został złożony wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sieradzu o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności ojcu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że dopiero w przypadku, gdyby ziściły się przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. osobą uprawnioną do wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad matką, były skarżący.
W dniu 5 lipca 2022 r. skarżący przedłożył do akt sądowych kopię orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z [...], mocą którego uchylono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sieradzu z [...] i zaliczono M. B.2 do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 czerwca 2025 r. Zgodnie z w/w orzeczeniem ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 czerwca 2022 r., jednak nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 12 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 12 lipca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia strony skarżącej o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 12 sierpnia 2022 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 12 lipca 2022 r.), choć z możliwości tej nie skorzystały.
Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd oceniając legalność kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Lututowa stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego.
Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, argumentując że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna, a mianowicie - osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winien stanowić przepis art. 17 u.ś.r., definiujący przesłanki pozytywne ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które winny zostać spełnione łącznie zarówno przez osobę ubiegającą się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jak i przez osobę wymagającą opieki oraz przesłanki negatywne, których wystąpienie stanowi prawną przeszkodę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozumieniu ust. 1 rozważanego unormowania świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: pkt 1 - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 2 - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 3 - nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały wobec osób sprawujących opiekę w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., natomiast wobec osób wymagających opieki w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wyjaśnić wobec tego przyjdzie, że na tle przywołanego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa kierunki wykładni, pierwszy dopuszczający wykładnię rozszerzającą sensu largo i drugi opierający się na wykładni sensu stricte.
W świetle pierwszego z nich sądy opierają się na założeniu, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie (czyli z przyczyn niezależnych od niego i jego woli) nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09, 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12, 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12, 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 46/13, 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 251/14, 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14, 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20, 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 744/21, 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 817/21, 24 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1139/21 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast według drugiego kierunku wykładni sądy administracyjne przyjmują, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to "przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków" (ibidem, art. 17) (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1015/21, 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 627/21, 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2422/20, 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20).
Jak wskazano na wstępie rozważań w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w ślad za organem pierwszej instancji uznało, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jako że wymagająca opieki matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek matki (ojciec skarżącego) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia konsekwentnie stał na stanowisku, iż w sprawie wystąpiła wspomniana wyżej przesłanka negatywna do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, niemniej jednak nie powiązał jej wprost z regulacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak uczynił to w swoim rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji, skupiając się swoje rozważania wyłącznie na wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 u.ś.r., w świetle których osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w stopniu pierwszym, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołując się do aktualnej linii orzeczniczej organ stwierdził, że w/w przepis winien być rozumiany w ten sposób, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby zobowiązanej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w dalszym stopniu, stanowi kryterium zobiektywizowane. Dopiero w treści odpowiedzi na skargę organ odwoławczy oprócz wspomnianych wyżej norm prawnych powołał, jako przeszkodę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Podkreślić wobec tego należy, że jedną z podstawowych reguł procedury administracyjnej jest zasada dwuinstancyjności postępowania unormowana przez ustawodawcę w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza więc ustalenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. Organ jest zobowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, zwłaszcza jeśli, tak jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy orzeka, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
W istocie więc osią sporu w sprawie niniejszej jest wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niespornym jest, że skarżący jest synem niepełnosprawnej M. B.1. Mieści się zatem w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jest więc co do zasady podmiotem, na którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej w skrócie "k.r.o."), może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art. 128, art. 129 i art. 132 k.r.o. ustalają treść obowiązku alimentacyjnego i kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Dodać w tym miejscu trzeba, że okoliczność sprawowania przez skarżącego opieki nad mamą w sposób stały i długotrwały, w tym zakres czynności opiekuńczych, nie był kwestionowany w toku postępowania administracyjnego. Faktem jest również, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek w dacie orzekania przez organy obu instancji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji jest wadliwe. Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko judykatury, wedle którego przy odkodowaniu znaczenia normatywnego przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można ograniczać się, jak uczyniły to organy obu instancji, jedynie do wykładni literalnej, a konieczne jest w tym zakresie posiłkowanie się ich wykładnią celowościową i systemową. Niewątpliwie w świetle art. 23 i art. 27 k.r.o. małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Według art. 60 k.r.o. małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego (§ 1). Jeżeli jeden z małżonków został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia, a rozwód pociąga za sobą istotne pogorszenie sytuacji materialnej małżonka niewinnego, sąd na żądanie małżonka niewinnego może orzec, że małżonek wyłącznie winny obowiązany jest przyczyniać się w odpowiednim zakresie do zaspokajania usprawiedliwionych potrzeb małżonka niewinnego, chociażby ten nie znajdował się w niedostatku (§ 2). Obowiązek dostarczania środków utrzymania małżonkowi rozwiedzionemu wygasa w razie zawarcia przez tego małżonka nowego małżeństwa. Jednakże gdy zobowiązanym jest małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za winnego rozkładu pożycia, obowiązek ten wygasa także z upływem pięciu lat od orzeczenia rozwodu, chyba że ze względu na wyjątkowe okoliczności sąd, na żądanie uprawnionego, przedłuży wymieniony termin pięcioletni (§ 3). Obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). W rozumieniu art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W świetle przywołanych wyżej unormowań Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego niespornym jest, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani więzami krwi (vide: wyrok WSA w Łodzi z 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 524/21 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając wobec tego rolę małżeństwa i rodziny, którą tworzą małżonkowie Sąd stoi na stanowisku, że przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyjmowanie wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2831/19. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16 – www.orzecznia.nsa.gov.pl).
Podsumowując Sąd uważa, że nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, w tym przede wszystkim zstępnemu osoby wymagającej opieki, sprawującemu faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli, z uwagi na swój stan zdrowia lub wiek, skutecznie taką pomoc świadczyć osobie wymagającej opieki.
Z tego też względu Sąd stwierdził, że odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką miała charakter przedwczesny. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podobnie jak i organ pierwszej instancji pominęły, że mąż niepełnosprawnej M. B.1 – M. B.2 jest osobą w podeszłym wieku liczącą 83 lata, która ma poważne problemy zdrowotne. Cierpi na zaniki pamięci, otępienie, bóle głowy, leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego z powodu wstrząśnienia mózgu, spowodowanego urazem głowy w kopalni pod ziemią i zespołu psychoorganicznego pourazowego z narastającymi cechami typu otępiennego, co dokumentuje załączone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie. W dacie orzekania przez organy obu instancji małżonek M. B.1, nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiadał wówczas orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia zaliczające go do drugiej grupy inwalidów, niemniej jednak jak ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego, nie jest on w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną, bowiem sam wymaga opieki, którą obecnie zapewnia mu syn M. W toku postępowania ustalono także, że po wypadku ojcem skarżącego opiekowała się M. B.1, która obecnie sama tej opieki potrzebuje. Mąż osoby niepełnosprawnej nie brał czynnego udziału w wywiadzie środowiskowym, leżał bowiem na łóżku, patrząc się w jeden punkt. Podkreślić należy, że na mocy załączonego do akt sądowych orzeczenia z [...] Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności M. B.2 został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano do 30 czerwca 2025 r. W tych okolicznościach organy obu instancji mając na uwadze przesłanki z art. 132 k.r.o. powinny ocenić, czy M. B. z uwagi na wiek i rodzaj schorzeń jest w stanie zapewnić żonie skuteczną opiekę, mając przy tym na względzie zakres i częstotliwość czynności opiekuńczych świadczonych w sposób niebudzący wątpliwości przez syna wobec matki, czy też może właśnie z uwagi na jego wiek i stan zdrowia zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego, który co nie jest kwestionowane przez organy orzekające w sprawie, opiekuje się ciężko chorą mamą. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że szeroki zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego przy mamie, wymagających wysiłku fizycznego, obejmujących między innymi codzienne czynności higieniczne, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, przewracanie na inny bok, działanie przeciw odleżynom, wykonywanie ćwiczeń fizycznych, układanie do snu, kilka razy dziennie masowanie i oklepywanie, podawanie leków, przygotowanie i podanie posiłków, nie zostały podważone przez organy orzekające w sprawie. W kontrolowanej sprawie organy opierając się wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., skupiły swoją uwagę wyłącznie na wystąpieniu przesłanki negatywnej, czyli kwestii braku po stronie męża osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie natomiast należało ocenić i poprzeć ustalenia w tym zakresie stosownymi dowodami, czy M. B.2 jest w stanie skutecznie zaopiekować się niepełnosprawną żoną. Brak niezbędnych ustaleń w omówionym wyżej zakresie, mających istotne znaczenie dla oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego zdefiniowanych w art. 6, art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego rolą organów jest działanie na podstawie przepisów prawa, stanie na straż praworządności, podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązkiem organów jest również dopuszczenie jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, przedstawienie w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia.
Wobec stwierdzonych wyżej uchybień, rzutujących w istotnym zakresie na rozstrzygnięcie sprawy, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji jako sprzeczne z prawem musiały zostać uchylone.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.
Kontynuując postępowanie organ powinien uwzględnić zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego i ustalić, czy mąż niepełnosprawnej M. B.1 jest i czy był w stanie obiektywnie sprawować niezbędną i skuteczną opiekę nad żoną już w dacie złożenia wniosku, a w rezultacie, czy w realiach rozpatrywanej sprawy istnieją podstawy do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organ weźmie pod uwagę, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi orzeczeniem z [...] uchylił orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sieradzu z [...] i zaliczył M. B.2 do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano do 30 czerwca 2025 r.
ał