II SA/OP 387/05

II SA/Op 387/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Sygn. powiązane
I OSK 1442/06 - Wyrok NSA z 2007-06-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...], przyznającą T. R. w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. usługi opiekuńcze w ilości 46 godzin miesięcznie. W szczegółowych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy przypomniał, że wniosek T. R. z dnia 7 grudnia 2004 r., którym zwrócił się o przyznanie bezpłatnych usług opiekuńczych w liczbie co najmniej 92 godzin miesięcznie, tak aby miał zapewnioną pomoc w ramach usług opiekuńczych w dni wolne od pracy i w godzinach wieczornych, był przedmiotem kilku rozstrzygnięć.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2004 r., Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając na podstawie art. 50 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przyznał T. R. w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. bezpłatne usługi opiekuńcze w ilości 46 godzin miesięcznie w zakresie: zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, opieki higieniczno - sanitarnej, pielęgnacji zleconej przez lekarza, pomocy w podtrzymaniu psychofizycznej kondycji osoby.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. zarzucił, że przyznanie usług opiekuńczych w ilości 46 godzin miesięcznie, tj. po 2 godziny dziennie, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, jest w jego przypadku niewystarczające, gdyż jest osobą samotną i cierpi na wiele poważnych schorzeń. Jego zdaniem, powinna mu być przyznana pomoc również w dni wolne od pracy, łącznie w wymiarze 92 godzin, a taką pomoc może zapewnić jedynie "pomoc sąsiedzka". Tymczasem Gmina nie wydzieliła środków finansowych na opłacenie osób, które - poza Ośrodkiem Pomocy Społecznej - mogłyby świadczyć usługi opiekuńcze w tej formie. Ponadto T. R. wskazał, iż organ zignorował dotychczas wydane w jego sprawie opinie lekarskie, podważając tym samym autorytet lekarzy specjalistów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia materiału dowodowego o aktualne zaświadczenie lekarskie zawierające zleconą przez lekarza pielęgnację. Ponadto organ odwoławczy przypomniał, że rozstrzygnięcie winno być uzasadnione, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 21 marca 2005 r., p.o. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., przyznał T. R. w okresie od 01 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. usługi opiekuńcze w ilości 46 godzin miesięcznie w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, opieki higieniczno-sanitarnej, pielęgnacji zleconej przez lekarza, pomocy w podtrzymaniu psychofizycznej kondycji osoby. W uzasadnieniu decyzji podano, że wszystkie czynności zlecone przez dwóch lekarzy są wykonywane przez opiekunkę w ramach przyznanych godzin.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. powtórzył argumenty dotyczące przyznania zbyt małej ilości godzin usług opiekuńczych oraz zarzucił, iż organ nie uwzględnił wszystkich wskazań lekarskich odnośnie zakresu koniecznej pielęgnacji.
Decyzją z dnia 16 maja 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło po raz drugi decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, iż nadal nie zgromadzono kompletnej dokumentacji, z której jasno wynikałoby, w jakim zakresie T. R. wymaga pielęgnacji. Nie odniesiono się ponadto do ilości wnioskowanej przez stronę opieki w liczbie 92 godzin oraz ewentualnej opieki w dni wolne od pracy. Ponadto organ nie podał w uzasadnieniu decyzji, jakie były możliwości finansowe Ośrodka w chwili rozpatrywania wniosku. Ponadto, z treści wydanej decyzji nie wynika jednoznacznie, jakie usługi - w ramach przyznanych 46 godzin - przydzielono T. R., gdyż graficzna forma oznaczenia przyznanych usług nie została wyraźnie określona.
Kolejną decyzją, wydaną w dniu [...], nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...] Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w N., przyznał T. R. w okresie od 01 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. usługi opiekuńcze w ilości 46 godzin miesięcznie w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, opieki higieniczno- sanitarnej, pielęgnacji zleconej przez lekarza, pomocy w podtrzymaniu psychofizycznej kondycji osoby. Organ wyjaśnił, że dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zatem przyznane usługi są świadczeniami bezpłatnymi. Podał także, że z dodatkowo dołączonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia 11 lipca 2005 r., wystawionego T. R. przez lekarza pierwszego kontaktu – H. D. wynika, iż wszystkie czynności wskazane i zalecone przez lekarza są przez opiekunkę wykonywane. Lekarz ten nie zlecił jednak typowej opieki pielęgnacyjnej, takiej jak pomoc przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, zapobieganie powstawaniu odparzeń i odleżyn, przesłanie łóżka, układanie chorego w łóżku, kąpiel, karmienie itp. W zaświadczeniu lekarskim zaznaczono również wyraźnie, że podopieczny nie wymaga całodobowej opieki, natomiast opieka w dni wolne od pracy jest udzielana podopiecznym samotnym i obłożnie chorym. Ponadto organ podał, że Ośrodek Pomocy Społecznej zatrudnia 13 opiekunek, które obsługują miesięcznie, przeciętnie 72 chorych, przepracowując około 2000 godzin. Na dzień wydania decyzji Ośrodek nie ma możliwości finansowych na zatrudnienie nowych opiekunek w jakiejkolwiek formie zatrudnienia.
I od tej decyzji odwołał się T. R., kolejny raz domagając się przyznania usług opiekuńczych w ilości 92 godzin miesięcznie, w ramach których - w razie konieczności spowodowanej pogorszeniem się stanu zdrowia, czy powstałego zdarzenia losowego, jak np. zalanie mieszkania czy jego remont - będzie miał zapewnioną pomoc o każdej porze dnia czy nocy przez siedem dni w tygodniu. Jego zdaniem, taką pomoc jest w stanie zapewnić tzw. "pomoc sąsiedzka", świadczona na zasadzie umowy cywilnoprawnej. Odwołujący się wskazał, że nie domaga się całodobowej opieki w liczbie 24 godzin na dobę i 168 godzin na tydzień, lecz jedynie w wymiarze 92 godzin. Powołał się ponadto na opinie biegłych sądowych, stanowiące podstawę rozstrzygnięć sądowych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Dokonując oceny przedmiotowej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia rodzaju świadczonych stronie usług oraz wykazał, że przyznana ilość usług opiekuńczych w wymiarze 46 godzin miesięcznie, jest adekwatna do wskazanych przez lekarza zaleceń w zakresie opieki i pomocy przy wykonaniu czynności w życiu codziennym. Organ odwoławczy potwierdził, iż T. R. spełnia warunki do objęcia go pomocą w formie bezpłatnych usług opiekuńczych. Powołując się na wywiad środowiskowy uznał, że skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ma uszkodzony kręgosłup i kończyny dolne, chodzi przy pomocy kul, nie radzi sobie z problemami życia codziennego. Jest jednakże osobą zdolną do przygotowania sobie posiłków. Może samodzielnie się ubrać, załatwić potrzeby fizjologiczne, porusza się sam po mieszkaniu i poza mieszkaniem. Jego źródłem dochodu jest renta inwalidzka w kwocie 425,54 zł. i zasiłek okresowy w kwocie 35,46 zł., a zatem łączny dochód strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o usługi opiekuńcze wynosi 461 zł. i nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 8 i art. 50 ustawy o pomocy społecznej). Z przedłożonych do akt sprawy zaświadczeń lekarskich wystawionych przez K. B. i R. G. nie wynika, by podopieczny wymagał całodobowej opieki, natomiast lekarz pierwszego kontaktu H. D. wskazała na konieczność zapewnienia T. R. pomocy osób drugich w zakresie: wykonywania prac domowych, robienia zakupów, przygotowywania posiłków, utrzymywania higieny osobistej, realizowania recept, dotarcia do lekarza, na rehabilitację, do urzędów i innych placówek (np. kulturalno-oświatowych). Opisana pomoc mieści się w zakresie 2-3 godzin dziennie.
W dalszych wywodach Kolegium podkreśliło, że jakkolwiek przyznanie usług opiekuńczych jest obligatoryjne, to jednak rozmiar i forma pomocy wynika nie tylko z potrzeb osoby uprawnionej, lecz także z możliwości finansowych Ośrodka.
W jego ocenie, przyznana stronie ilość godzin usług opiekuńczych odpowiada zarówno potrzebom strony, jak i posiadanym środkom finansowym Ośrodka.
Ponadto zauważono, że organ I instancji wyjaśnił stronie, iż usługi opiekuńcze organizuje się poprzez zatrudnienie opiekunek w Ośrodku, a nie w formie umów o dzieło o świadczenie usług w ramach pomocy sąsiedzkiej.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. R. wniósł o jej uchylenie, zgłaszając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący przypomniał, że wcześniej organ odwoławczy miał inne stanowisko w sprawie. Obecnie błędnie przyjęto, że przyznana ilość godzin usług opiekuńczych jest zgodna z zaleceniami lekarskimi, skoro nie obejmuje siedmiu dni w tygodniu, a ponadto stanowisko organów podważa autorytet lekarzy specjalizujących się w leczeniu jego schorzenia. T. R. zarzucił, że w zaskarżonej decyzji pominięto kwestię kosztów tzw. "pomocy sąsiedzkiej", świadczonej na podstawie umowy o dzieło, podczas gdy ta forma pomocy jest wyraźnie korzystniejsza finansowo dla Ośrodka, a dodatkowo zapewniłaby mu pomoc przez siedem dni w tygodniu, o każdej porze dnia i nocy, w zależności od potrzeb. W końcu, pozwoliłaby realizować leczenie rehabilitacyjne, którego zmuszony był zaprzestać, co niekorzystnie wpłynęło na jego zdrowie.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym skierowanym do Sądu T. R. poinformował, że nie jest w stanie uczestniczyć w rozprawie, podtrzymał swoją skargę oraz wniósł o określenie, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w całości. Tytułem uzupełnienia skargi wskazał, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo materialne i procesowe. Jego zdaniem, w sprawie ma zastosowanie art. 50 ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności § 1 i § 3 tej regulacji. Podkreślił także, że w wydanych decyzjach nie wskazano w sposób precyzyjny ustaleń faktycznych oraz zaniechano oceny całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pominięto także okoliczność, że wcześniej przyznano skarżącemu usługi opiekuńcze w ilości 98 godzin miesięcznie, przy niezmienionym zakresie usług. Ponadto skarżący zarzucił brak dokonania przez Kolegium oceny decyzji organu pierwszej instancji pod kątem realnych możliwości jej realizacji. Na koniec wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji i o określenie, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola nie wykazała, by zaskarżona decyzja oraz objęta kontrolą Sądu decyzja organu pierwszej instancji, podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego, czy procesowego.
Zgodnie z przepisem art. 50 obowiązującej w dacie orzekania przez organy administracji ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc społeczna w formie usług opiekuńczych, obejmujących pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zalecaną przez lekarza pielęgnację oraz - w miarę możliwości - zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 1 i 3). Z brzmienia cytowanej regulacji wynika, iż spełnienie określonych ustawą przesłanek obliguje organ do przyznania tego rodzaju świadczenia pomocowego. Stosownie zaś do treści ust. 5 art. 50 ustawy, zakres, okres oraz miejsce świadczenia usług opiekuńczych ustala właściwy organ, co oznacza, iż kwestie te prawodawca pozostawił uznaniu organu, zatem decyzja w tej części ma charakter uznaniowy. Konsekwencją tego ostatniego stwierdzenia jest ograniczenie zakresu kontroli sądowej, która w takich przypadkach sprowadza się do zbadania, czy prawidłowo został zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, czy wyciągnięte przez organ wnioski są logiczne i merytorycznie poprawne, a także, czy podjęte rozstrzygnięcie zostało przekonująco uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Badając w ten sposób kwestionowane przez skarżącego decyzje, Sąd nie stwierdził, ażeby przy określeniu rodzaju i wymiaru usług opiekuńczych doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane spełnienie przez T. R. przesłanek koniecznych do uzyskania pomocy społecznej w formie bezpłatnych usług opiekuńczych. Jest bowiem osobą samotną, cierpiącą na poważne schorzenia i wymaga pomocy osób trzecich. Jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, obliczony zgodnie z wymogami art. 8 ustawy, wynosił 461 zł. i nie przekroczył kwoty ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Spór dotyczy natomiast wymiaru przyznanych usług opiekuńczych, gdyż skarżący domaga się zwiększenia ich ilości do 92 godzin miesięcznie. Ponadto podniósł, że przyznana pomoc powinna być świadczona również w dni ustawowo wolne od pracy.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od przypomnienia, że przedmiotowa sprawa była trzykrotnie rozpoznawana, m.in. w kierunku prawidłowego ustalenia potrzeb skarżącego z uwagi na jego stan zdrowia, w tym uzyskania stanowiska lekarzy odnośnie koniecznej pielęgnacji chorego. Stosownie do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, materiał dowodowy sprawy został uzupełniony i obecnie dostarcza pełnej informacji o stanie zdrowia T. R. oraz pomocy, jaką należy mu zapewnić. Lekarz pierwszego kontaktu – H. D., na podstawie badania i rozmowy ze skarżącym, stwierdziła, że wymaga on pomocy innych osób w zakresie: wykonywania prac domowych, robienia zakupów, przygotowywania posiłków, utrzymywania higieny osobistej, realizowania recept, dotarcia do lekarza, na rehabilitację, do urzędów i innych placówek (np. kulturalno-oświatowych). Ponadto wskazała, że pomoc ta mieści się w 2-3 godzinach dziennie. W ocenie Sądu, organy prawidłowo oparły się głównie na tym dokumencie, bowiem jako jedyny określa w sposób dokładny zakres pomocy, jakiej - w ocenie lekarza - wymaga skarżący, a ponadto jest jak najbardziej aktualny, gdyż został wystawiony 11 lipca 2005 r., czyli na dwa dni przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Wbrew sugestiom skarżącego, o ile odnosiły się one do zaświadczeń zamieszczonych w aktach administracyjnych, nie jest możliwe stwierdzenie, iż stanowisko wyrażone w zaświadczeniach lekarskich przez K. B. i R. G. pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem lekarza pierwszego kontaktu. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w zaświadczeniach tych posłużono się nieprecyzyjnymi sformułowaniami, jak: "opieka w pełnym zakresie czynności" (zaświadczenie z 8 marca 2005 r.) oraz "zaspokajanie innych potrzeb" zaświadczenie z dnia 17 marca 2005 r.). Opierając się na tych sformułowaniach, nie byłoby możliwe skonkretyzowanie w decyzji pełnego katalogu usług wskazanych przez lekarza, a dodatkowo zaznaczyć też trzeba, że w zaświadczeniu z dnia 17 marca 2005r. podane zostały przykładowe czynności zalecane do wykonywania w ramach świadczonej skarżącemu pomocy, i pokrywają się one z czynnościami wymienionymi w zaświadczeniu z dnia 11 lipca 2005 r. Trudno obecnie spekulować, jakie - zdaniem autorów zaświadczeń z 8 i 17 marca 2005 r. - konkretnie czynności zostały zalecone, lecz z całą pewnością nie mówi się w nich o usługach świadczonych przez 4 godziny dziennie, czy przez wszystkie dni tygodnia, tak jak próbuje tego dowodzić skarżący. Z oświadczenia opiekunki T. R. wynika, że wszystkie czynności, o których mowa w decyzji (także w zaświadczeniu lekarskim z dnia 11 lipca 2005 r.), są wykonywane, tak więc w zaistniałej sytuacji bezpodstawny jest zarzut skarżącego o pomięciu czy lekceważeniu opinii lekarskich. Dodatkowo wskazać też trzeba, że organ pierwszej instancji w sposób dostateczny wykazał, że zwiększenie ilości godzin usług opiekuńczych i świadczenie pomocy w dni wolne od pracy, zgodnie z oczekiwaniami podopiecznego, jest niemożliwe z uwagi na sytuację finansową Ośrodka. Ograniczone fundusze, jakie Ośrodek posiada na realizację celów pomocy społecznej determinują zakres udzielanej pomocy, i z tego powodu opieka w dni wolne od pracy jest przyznawana jedynie osobom samotnym i jednocześnie obłożnie chorym, do których z całą pewnością nie zalicza się skarżący, skoro z wywiadu środowiskowego wynika, że przy pomocy kul porusza się po mieszkaniu, jak i poza nim. Ponadto skarżący nie wymaga też opieki w zakresie pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, karmieniu, układaniu w łóżku, kąpieli. Opinie lekarskie poświadczają, że stan jego zdrowia nie wymaga pielęgnacji całodobowej, w tym zapobiegania powstawaniu odparzeń i odleżyn, czy przesłania lóżka. Organ wyjaśnił także, iż obecnie zatrudnia 13 opiekunek, które obsługują miesięcznie przeciętnie 72 chorych, przepracowując 2000 godzin, i nie posiada środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników. W trakcie całego postępowania toczonego w przedmiotowej sprawie T. R. był informowany, że świadczenie usług opiekuńczych nie następuje na podstawie umów o dzieło, o co zabiega skarżący, a ponadto takiej formy nie przewiduje ustawa.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje podjęto po zgromadzeniu dostatecznego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. Materiał ten został oceniony w sposób prawidłowy, przy dochowaniu zasady jego swobodnej oceny. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie naruszono zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.). Ponadto, jak wykazano wcześniej, organy - w sposób pełny i zrozumiały - wyjaśniły motywy rozstrzygnięcia, natomiast rzeczą Sądu nie jest badanie prawidłowości prowadzonej przez gminę polityki w zakresie form świadczonej pomocy, czy też wielkości środków przeznaczanych na realizację celów wyznaczonych ustawą o pomocy społecznej, które w konsekwencji przekładają się na realne możliwości świadczenia pomocy. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że argumentacja T. R. przedstawiona w piśmie procesowym, stanowiącym uzupełnienie skargi, to wierne powielenie fragmentu wywodów wyroku tut. Sądu, jaki zapadł w innej sprawie, dotyczącej przyznania skarżącemu usług opiekuńczych za inny okres. Zarzutów stawianych przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/ Op 51/05, nie można postawić organom administracji w obecnie rozpoznawanej sprawie, chociażby z uwagi na odmienny zakres przyznanych usług opiekuńczych, a także odmienne ustalenia stanu faktycznego w obu sprawach.
Mając powyższe na względzie, po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.