II SA/Łd 404/20

II SA/Łd 404/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 383/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 12 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...], nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki położonej w K. przy ul. A 18 oznaczonej nr ewidencyjnym 51 (obręb Ś.).
Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Z. W. K. wskazał, że po wielu latach postępowania wobec jego osoby powstały straty materialne w wysokości 37896,70 zł. Wniósł o pełne wyrównanie poniesionych strat. W przeciwnym wypadku zapowiedział wniesienie oskarżenia do Prokuratury Regionalnej w Ł. na postawie "ustawy DZ.U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173 ust. z dn. 20.01.2011 r. oraz art. 304 k.p.k".
Dalej organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) - zwanej dalej: "u.p.z.p.". Powyższe przepisy u.p.z.p. mają zastosowanie jedynie do przypadków zmiany zagospodarowania terenu, która wystąpiła już w czasie obowiązywania tej ustawy, tj. począwszy od dnia 11 lipca 2003 r. W niniejszej sprawie istotnymi kwestiami wymagającymi wyjaśnienia były następujące okoliczności:
- kiedy i czy dokonana została przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości jej zmiana zagospodarowania, w wyniku której doszło do wykorzystywania terenu przedmiotowej działki jako miejsca do rozładunku materiałów budowlanych z pojazdów ciężarowych na terenie przedmiotowej działki;
- czy na ustalony sposób zmiany zagospodarowania terenu wymagana była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności - należy sprawdzić, czy taka decyzja była wydana;
- sprawdzenie w terenie, w drodze oględzin nieruchomości, czy obecnie w czasie orzekania przedmiotowa działka użytkowana jest w sposób nielegalny w rozumieniu art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że w ponownym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji uzupełniająco ustalił na podstawie oględzin przedmiotowej nieruchomości dokonanych 13 grudnia 2019 r., że nie są składowane na niej materiały budowlane. Uznano zatem, że zaprzestana została na niej działalność gospodarcza i w związku z tym brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Z powyższych przyczyn organ I instancji umorzył postępowanie w wymienionej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa wart. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania obejmuje zarówno przyczyny podmiotowe jak i przyczyny przedmiotowe. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć ustalenie w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozpoznawanej sprawy. W razie gdy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego wyłączona jest dopuszczalność wyprowadzenia nakazów obciążających jednostkę. Przedmiotem umorzonego postępowania była zmiana zagospodarowania wyżej opisanego terenu. Wobec jednoznacznego ustalenia w trakcie oględzin, że nie jest prowadzona na nieruchomości działalność powodująca zmianę jej zagospodarowania należało uznać, że nie istnieje przedmiot prowadzonego postępowania. Dlatego działaniem właściwym było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania prowadzonego w opisanej sprawie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że w opisanym postępowaniu nie ustala się i nie orzeka o odszkodowaniach.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z.K., nie podnosząc jednak żadnych merytorycznych zarzutów względem zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że "zaskarżona decyzja nie zamyka sprawy, bowiem Powiatowy Inspektorat Budowlany zmusza go do zapłaty kwoty ponad 138 tyś. zł za rzekome budowanie".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji nie naruszyły przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i nie naruszyły prawa procesowego w istotny sposób, a zwłaszcza przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy na działce skarżącego doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu będącego własnością skarżącego, w rozumieniu przepisów art. 59 u.p.z.p.
Przepis ust. 1 powołanego wyżej artykułu wprowadza obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, o czym stanowi ust. 2. W ust. 3 wskazano natomiast rozstrzygnięcia, jakie może wydać wójt, burmistrz albo prezydent, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Są to skierowane do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nakazy: 1) wstrzymania użytkowania terenu, z wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Z powyższego wynika, że organ administracji, aby nałożyć jeden z nakazów określonych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powinien ustalić, że bezwzględnie doszło do zmiany zagospodarowania terenu nieruchomości należącej do skarżącego.
W tym miejscu podkreślić należy, że pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" nie zostało ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak, odwołuje się ono do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Przy czym, art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu także w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych.
Zmiana sposobu zagospodarowania terenu może mieć miejsce np. w sytuacji zarówno rozpoczęcia działalności wytwórczej lub usługowej na danej nieruchomości, jak również zwiększenia realizowanej już działalności, czy wprowadzenie nowych form tej działalności, a także zwiększenie obszaru zajętego pod nią, czy wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody.
Jak wynika z akt sprawy organ I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] 18, o nr ewid. 51. W toku postępowania ustalono, że na ww. działce (i częściowo na sąsiedniej działce nr 50) został wybudowany bez wymaganych prawem zezwoleń budynek gospodarczy, który zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i użytkowany jest za zgodą właściciela jako magazyn materiałów budowlanych.
Ustalono ponadto, że decyzją z [...] 2018 r., [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał skarżącemu przymusową rozbiórkę ww. budynku gospodarczego.
Dalej organ I instancji przystąpił do oceny, czy mimo wzniesienia nielegalnej zabudowy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która jest niemożliwa do zaakceptowania z obowiązującym porządkiem prawnym. W tym celu przeprowadzono analizę urbanistyczną, która wykazała, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Zatem funkcja mieszkaniowa jest funkcją dominującą, uzupełnioną pojedynczymi budynkami gospodarczo-garażowymi, zaspakajającymi potrzeby ich właścicieli. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy o charakterze magazynowo-składowej. Tym samym organ ustalił, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji podobnej do zlokalizowanego na działce budynku magazynowego.
W wyniku przeprowadzonych 13 grudnia 2019 r. oględzin nieruchomości ustalono jednak, że zarówno na nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] 18, jak i w istniejącym na niej budynku gospodarczym nie są już składowane żadne materiały budowlane. Stwierdzono zatem, że działalność gospodarcza na ww. nieruchomości, będąca przedmiotem niniejszego postępowania została definitywnie zaprzestana. Potwierdza to również znajdująca się w aktach administracyjnych kopia pisma A.S.-G. z 3 października 2019 r., skierowanego do Ministra Przedsiębiorczości i Technologii informującego, że w związku z nieuregulowaniem sytuacji prawnej zaprzestała korzystania z działki należącej do Z.K.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ administracji, choć początkowo ustalił, że na nieruchomości skarżącego doszło do samowolnej i bezprawnej zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., tj., że faktycznie doszło wykorzystywania tej nieruchomości pod działalność składowo-magazynową, to jednak w toku postępowania administracyjnego działalność ta została zaprzestana, a więc odpadła podstawa do nałożenia na skarżącego nakazu, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Skoro zatem postępowanie w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania stało się bezprzedmiotowe, to organ zobligowany był do jego umorzenia w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.
Na marginesie należy jednak wyjaśnić skarżącemu, że postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jest odrębne od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nielegalnego wybudowania budynku garażowego. Dlatego żadne zarzuty dotyczące postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nie mogą odnieść zamierzonego skutku w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
k.ż.