II SA/Po 759/20

II SA/Po 759/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2321/21 - Wyrok NSA z 2022-12-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze") po rozpoznaniu odwołania G. sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 26 maja 2020 r., nr [...]
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia 26 maja 2020 r. Burmistrz Gminy i Miasta N. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz "G. " sp. z o.o. polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachodzi niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor G. spółka z o.o. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, poprzez brak wykonania czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez nieuwzględnienie decyzji nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 06 marca 2020 r. ustalającej dla inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego zlokalizowanego na czwartej konsygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w S. przy ulicy [...], na działce nr [...] na lokal mieszkalny. Nadto decyzji zarzucono błędne uznanie, iż inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa". Ostatecznie zarzucono wyznaczenie analizowanego obszaru i wykonanie analizy niezgodnie z prawem.
W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż w trakcie badań obszaru analizowanego ustalono, że na obszarze analizowanym występuje ekstensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a nie intensywna zabudowa wielorodzinna, a tym samym planowana inwestycja odbiega charakterem od stanu istniejącego sąsiedniej zabudowy. Na terenie analizowanym przeważają budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi. W tabeli wskazano, iż w obszarze analizowanym występują [...] budynki jednorodzinne, [...] budynek usługowy, [...] mieszkaniowo- usługowy, [...] budynki gospodarcze i gospodarczo-garażowe.
Należy mieć na uwadze, iż w obszarze analizowanym na terenie działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną tj. nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Jednakże co do tej działki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak [...] z dnia 8 kwietnia 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości S. na działce [...] Kolegium uznało, iż w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 61 ust.1 pkt 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p..
W ocenie Kolegium skoro dla nieruchomości nr [...] została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji WZ, to wybudowany na jej podstawie budynek nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej Inwestycji. Skoro parametry tamtego budynku (działka [...]) zostały ustalone z naruszeniem przepisów prawa, to nie mogą one stanowić wzorca dla nowej zabudowy.
Do rozważenia zatem pozostało, czy wnioskowana zabudowa wielorodzinna kontynuowała zasadę dobrego sąsiedztwa pod względem innych parametrów.
Organ podniósł, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się w świetle § 5 rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).
Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika z kolei, że średni parametr wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wynosi 15 %. Natomiast planowana Inwestycja ma mieć ten wskaźnik na poziomie 21 do 31 %.
Organ wskazał, iż planowany wskaźnik jest aż dwukrotnie większy od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Kolegium podzieliło ustalenie organu I instancji, iż nie ma w niniejszej sprawie przesłanek do dopuszczenia wyznaczenia tego wskaźnika w innej wielkości niż wynika to z analizy, bowiem planowana inwestycja odróżnia się charakterem zabudowy od zastanej na tym terenie.
Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy zgodnie z § 6 rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, Jeżeli wynika to z analizy (ust. 2).
Organ podniósł, iż powyższy parametr przyjmuje w obszarze analizowanym wartości dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych od ok. 6,00 do ok. 17,5 m; dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową ok. 9,00 m, dla budynków gospodarczo-garażowych oraz wiat od ok.3,5 m do ok. 18,0 m, a budynku usługowego ok. 20,5 m. Średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi ogółem 10,5 m. Zatem parametr ten mógłby zostać ustalony w granicach od 8,4 do 12,6 m. Planowana inwestycja ma mieć szerokość elewacji frontowej na poziomie ok 17,0 metrów. Parametr ten odbiega znacznie od średniej wartości z obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania odstępstwa od średniej, co zauważył również organ I instancji.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy w świetle § 7 rozporządzenia jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Jak wynika z analizy urbanistycznej wysokość budynku na działce nr [...] wynosi 6,5 m, natomiast na działce nr [...] wynosi 8,5 m, wysokości te zatem tworzą uskok. Następnie analiza wskazuje, iż wartości ta dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od ok. 4,00 do ok. 9,5 m; dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową ok. 7,50 m, dla budynków gospodarczo-garażowych oraz wiat od ok.2,0 m do ok. 8,5 m, natomiast dla budynku usługowego ok. 5,0 m. Średnia wysokość budynków to ok 5,5 m. Planowana wysokość budynku to 12,8 m. Wysokość ta jest większa od średniej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym nie występuje żaden budynek o wysokości większej niż 10 metrów, stąd też nie ma powodów do przyjmowania odstępstwa od parametru średniej wysokości.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka G. sp. zo.o. z siedzibą w S. zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj.: naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 §1 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.) m.in. poprzez brak wykonywania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez nieuwzględnienie decyzji nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 06 marca 2020 r. ustalającej na rzecz G. Spółka z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego zlokalizowanego na czwartej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w S. przy ulicy [...], na działce nr [...] na lokal mieszkalny,
2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż nieruchomość Skarżącego nie spełnia warunków określonych tym przepisem, a to iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- § 3 oraz § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie analizowanego obszaru i wykonanie analizy niezgodnie z tym aktem prawnym.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została przygotowana na podstawie wadliwie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem nie uwzględnia ona, w ogóle, istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...].
W przypadku wszystkich elementów analizy fakt ten powoduje powstanie nieprawidłowych ustaleń, które w konsekwencji doprowadziły do przygotowania równie wadliwego projektu decyzji.
Wyżej wymienione działanie - czyli pomijanie faktycznie istniejącej zabudowy - nie ma żadnych podstaw prawnych, gdyż organ sporządzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinien brać pod uwagę wszystkie budynki występujące na obszarze nią objętym, nie rozstrzygając o ich stanie prawnym, ponieważ nie leży to w jego kompetencjach.
W tym kontekście stwierdzenie, że obiekt zlokalizowany na działce nr [...] został wybudowany z naruszeniem prawa i wobec tego nie jest brany pod uwagę w analizie jest poważnym uchybieniem, zwłaszcza, że budynek ten został zgodnie z prawem zrealizowany, oddany do użytku i funkcjonuje jako budynek mieszkalny wielorodzinny z wyodrębnionymi, samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy, na którą powołuje się organ jest decyzją zaskarżoną do Najwyższego Sądu Administracyjnego. Ponadto w tym przypadku organ stwierdzając gołosłownie, że obiekt został zrealizowany z naruszeniem prawa podaje informację, która jest niezgodna z obowiązującym stanem prawnym.
Skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji nie uwzględniło faktu, że na wniosek G. Sp. z o.o. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] udzielono Skarżącej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], zlokalizowanego na dz. nr [...], tj. części inwestycji objętej decyzją Starosty [...] nr [...] W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podkreślił (strona 3), iż pozwolenie na budowę inwestycji, do momentu wydania decyzji, nie zostało w sposób ostateczny, definitywny czy prawomocny wyeliminowane z obrotu prawnego, jak również nie została wstrzymana jego wykonalność.
Skarżący podniósł, iż w kwestii legalności budynku wypowiedział się również pośrednio Burmistrz Gminy i Miasta N. wydając decyzję z dnia 06 marca 2020 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta N. ustalającą na rzecz pozwanej warunki zabudowy dla inwestycji - zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego zlokalizowanego na czwartej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na lokal mieszkalny na terenie działki położonej na terenie obrębu S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (gmina N. ).
Skoro w/w budynek, został wybudowany legalnie, przeszedł kontrolę nadzoru budowlanego po jego wybudowaniu, a następnie ostateczną decyzją właściwego organu uzyskał pozwolenie na użytkowanie, to stwierdzenie Burmistrza Gminy i Miasta N. , jakoby budynek ten nie powinien być brany pod uwagę przy określaniu wyników analizy, jest bezzasadne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2021 r. uczestnicy postępowania A. K., D. K. oraz T. W. wnieśli o oddalenie skargi wnosząc o dopuszczenie dowody z następujących dokumentów:
- wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 547/19 z dnia 27 listopada 2020 r., na okoliczność podtrzymania wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Gminy i Miasta N. S. nr [...],2017 z dnia [...] września 2017 r.,
- wyroku WSA w W-wa w sprawie VII Sa/Wa 2582/19 z dnia 20 lutego 2020 r. na okoliczność faktu, iż wobec uchylenia postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postanowienie Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r. o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę występuje w obrocie prawnym, a pomimo tego Skarżący dokończył budowę, uzyskał pozwolenie na użytkowanie i sprzedał cześć lokali mieszkalnych,
- zawiadomienia o wszczęciu śledztwa przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. . pod sygnaturą [...] w sprawie podejrzenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w okresie od lipca 2018 r. do listopada 2019 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. . na okoliczność podjęcia czynności w celu oceny prawnokarnej wszelkich działań i zaniechań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. ., związanych z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I ([...] budynki), zlokalizowanych w m. S. , ul. [...] (dz. Nr [...], aktualnie dz. Nr [...]) w zakresie budynku nr [...].
- postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. . z w którym zażądał od Burmistrza Gminy i Miasta N. dobrowolnego przesłania dokumentacji wszystkich postępowań związanych warunków zabudowy, budową zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych oraz wskazanie osoby do której obowiązków należało wydanie w/w decyzji wraz z aktami osobowymi tej osoby.
Ponadto uczestnicy postępowania zwrócili uwagę, iż planowany budynek wielorodzinny sytuowany jest chaotycznie w odniesieniu do regularnego ciągu przy ulicznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzdłuż ulicy [...], co ewidentnie narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa". Uczestnicy postępowania wskazali, iż wskaźnik intensywności zabudowy całkowicie odbiegający od wskaźnika rzeczywistego, powierzchnia biologicznie czynna niezgodna jest z przepisami, szerokość elewacji frontowej odbiega od wartości średnich, wysokość elewacji frontowej nieadekwatna do stanu istniejącego, dach płaski całkowicie odbiegający od zabudowy istniejącej itp.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.").
W pierwszej kolejności wskazać należy, że u.p.z.p. w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p..
Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dajej jako "rozporządzenie").
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.
W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).
W niniejszej sprawie załącznik graficzny spełnia powyższe wymagania. Organ obszar analizowany wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 (na kopii mapy załączonej do wniosku). Również sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, jako 3 krotności szerokości frontu działki, nie budzi wątpliwości.
W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej będzie odbywać się poprzez drogę wewnętrzna (działka [...]). Zatem za front działki w niniejszej sprawie należy traktować tę część działki budowlanej, która przylega do działki [...].
Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji szerokość frontu działki wynosi około 42 m, a nie 30 m jak błędnie wskazał organ odwoławczy. Powyższy błąd organu nie ma jednak znaczenia w sprawie ponieważ obszar analizowany wyznaczono w odległości około 128 m, a więc jako 3 krotność szerokości frontu działki .
Z powyższych względów zarzut wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób niezgodny z rozporządzeniem nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym miejscu warto wskazać, iż Skarżący poza zarzutem naruszenia § 3 rozporządzenia w uzasadnieniu skargi nie wskazał na żadne okoliczności, które miałyby wskazywać na wadliwość wyznaczenia samego obszaru analizowanego.
Zarzuty skargi natomiast koncentrują się na kwestii nie uwzględniania w analizie urbanistycznej istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...].
W niniejszej sprawie organ wskazał, iż skoro dla nieruchomości nr [...] została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy, to wybudowany na jej podstawie budynek nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Skoro parametry tamtego budynku (działka [...]) zostały ustalone z naruszeniem przepisów prawa, to nie mogą one stanowić wzorca dla nowej zabudowy.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).
W ocenie Sądu, przewidziany wymóg istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczyć może wyłącznie zabudowy legalnej. Z tego względu przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia wymogów ładu przestrzennego rozumianego poprzez pryzmat istoty praworządności (legalizmu) organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Stanowisko powyższe jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 952/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA") oraz w literaturze (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 7, str. 513).
Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, iż przy sporządzeniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Zakaz ten wprawdzie nie wynika wprost z treści przepisu, jednakże interpretacja taka wynika z samego celu wskazanego uregulowania. Wprowadzona konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, prawidłowa realizacja obowiązku przestrzegania zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, na gruncie decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na uwzględnienie w analizie parametrów zabudowy niezgodnej z porządkiem prawnym.
W niniejszej sprawie, co prawda na chwilę orzekania przez organy, przedmiotowy budynek był legalnie wybudowany i użytkowany, to potwierdza wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia 26 listopada 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, to jednakże na gruncie niniejszej sprawy nie może uiść uwadze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak [...] z dnia 8 kwietnia 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości S. na działce [...]
Co istotne w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po 547/19 oddalił skargę G. sp. z o.o..
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że "w rozpoznawanej sprawie wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej są oczywiście sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co przemawiało za uznaniem, że decyzja za została wydana z rażącym naruszeniem prawa, obligującym organ do stwierdzenia jej nieważności.
W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że w § 7 ust. 4 R.w.n.z. Dopuszczono możliwość wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku aniżeli określona w § 7 ust. 1, o ile wynika to z analizy urbanistycznej. Zasadą jest bowiem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 R.w.n.z.). W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 R.w.n.z.).
W znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistycznej wskazano, że "wysokość ściany elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,0 m (pod stromym dachem) do około 8,0 m. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy, zaleca się podobną wysokość elewacji frontowej". W analizie nie wskazano przy tym, jaka jest średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym. Kolegium na podstawie danych naniesionych przez urbanistę na część graficzną analizy ustaliło jednak, że średnia – jak wskazano w legendzie części graficznej analizy – "wysokość ściany elewacji frontowej" dla tego obszaru wynosi ok. 3,95 m. Wartości wysokości ściany elewacji frontowej wahają się od 2,0 m do 8,0 m. Z kolei działki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją, tj. działki nr [...] i nr [...] posiadają "wysokość ściany elewacji frontowej" odpowiednio 3 m i 4,5 m. Jak wskazali wnioskodawcy, wysokość ta do górnej krawędzi kalenicy wynosi dla tych budynków 7 m - 8 m.
Tymczasem w pkt 2 ppkt 1 lit. e decyzji z dnia 14 września 2017 r. Burmistrz Gminy i Miasta N. ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na "nie więcej niż 13,5 m". Nastąpiło to więc nie tylko z odstąpieniem od ogólnych zasad wynikających z § 7 ust. 1 i 3 R.w.n.z., ale z naruszeniem § 7 ust. 4 R.w.n.z. W analizie wyraźnie bowiem wskazano, że wysokość ściany elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,0 m (pod stromym dachem) do około 8,0 m. Urbanista wskazał przy tym, że "biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy, zaleca się podobną wysokość elewacji frontowej".
Jak przy tym wskazało Kolegium, nie odnalazło w obszarze analizowanym budynku o wysokości 13,5 metrów z dachem płaskim. Maksymalna wysokość budynków (do kalenicy) jest niższa. W obszarze analizowanym Kolegium nie odnalazło również budynków czterokondygnacyjnych, które zaplanował inwestor.
Ponadto Sąd wskazał, iż "podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa, ale brak spełnienia ustawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10 oraz z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1517/18). Jak słusznie uznało Kolegium, w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak spełniania przesłanki "dobrego sąsiedztwa", a naruszenie to miało charakter rażący. Wyniki analizy urbanistycznej są bowiem w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej w zakresie parametru wysokości nowych budynków. Zgodzić się przy tym należało ze stanowiskiem organu, że planowana zabudowa w postaci zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób oczywisty różni się gabarytowo (parametrami) od zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie, zarówno pod kątem parametru szerokości elewacji frontowej, jak i wskaźnika zabudowy oraz wysokości. Planowana zabudowa w kształcie wskazanym we wniosku nie wpisuje się więc w istniejący stan zagospodarowania terenu i nie stanowi jego kontynuacji"..
Należy mieć na uwadze, iż przytoczony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że planowana zabudowa w postaci zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób oczywisty różni się gabarytowo (parametrami) od zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie, zarówno pod kątem parametru szerokości elewacji frontowej, jak i wskaźnika zabudowy oraz wysokości w stopniu uzasadniającym uznanie, iż pozytywna decyzja w sposób rażący narusza prawo.
Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (CBOSA) stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a..
Tym samym wobec prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w przyszłości może dojść do wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, że skoro parametry budynku na działce [...] zostały ustalone z rażącym naruszeniem przepisów prawa, to nie mogą one stanowić wzorca dla nowej zabudowy.
Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, na co słusznie zwrócili uwagę uczestnicy postępowania, iż z uwagi na uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII Sa/Wa 2582/19 ) w obrocie pozostaje postanowienie Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r. wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż pomimo istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], czy też decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego w tym budynku organ zasadnie uznał, że zabudowa ta nie może być uwzględniania w analizie urbanistycznej.
Z powyższych względów za niezasadny Sad uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W ocenie składu orzekającego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania. Sąd nie dopatrzył się również dowolności w rozpatrzeniu materiału dowodowego.
W tym miejscu wskazać należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze.
Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a brak jest zabudowy wielorodzinnej, z wyłączeniem oczywiście zabudowy, której organ słusznie nie wziął pod uwagę.
Sąd wskazuje, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska co do dopuszczalności zabudowy wielorodzinnej w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Pogląd o braku takiej możliwości wyraził m. in. WSA w Krakowie w wyroku WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 277/10, stwierdzając, że nie można uznać, że budynek zabudowy wielomieszkaniowej (wielorodzinnej), stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednomieszkaniowej (podobnie WSA w Rzeszowie w powołanym wyroku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/12-CBOSA). Nieco łagodniejsze stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1511/13, wskazując, że w przypadku gdy projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, "dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne jest wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".
W orzecznictwie wypracowano stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20, CBOSA). Należy natomiast uwzględniać, że o zachowaniu ładu przestrzennego poza urbanistyczną funkcją terenu decyduje również ocena architektonicznych parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym.
Przechodząc zatem do oceny poszczególnych wskaźników Sąd stwierdza, iż prawidłowo w niniejszej sprawie organy uznały, że planowana nowa zabudowa nie kontynuuje parametrów zabudowy istniejących w obszarze analizowanym.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Z analizy urbanistycznej wynika, że średni parametr wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy budynkami wynosi 15 %. Natomiast planowana Inwestycja ma mieć ten wskaźnik na poziomie 21 do 31 %. Wskazać należy zatem, iż planowany wskaźnik jest aż dwukrotnie większy od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym.
Tym samym zgodzić należy się z organem, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do dopuszczenia wyznaczenia tego wskaźnika w innej wielkości niż wynika to z analizy, bowiem planowana inwestycja odróżnia się charakterem zabudowy od zastanej na tym terenie, a w szczególności od zabudowy na działkach sąsiednich przylegających do inwestycji gdzie wskaźnik ten kształtuje się na poziomie 15,5 % (działka [...]) czy też 12,5 % (działka [...]).
Ponadto w tym miejscu warto wskazać, iż pierwotna analiza (k. [...]-[...] akt administracyjnych) uwzględniająca również zabudowę na działce [...] wykazała, iż średnia wartość wskaźnika zabudowy wynosi ok. 15%. Zatem nawet uwzględnienie zabudowy na działce [...], tak jak oczekuje tego Skarżący, nie doprowadzi w sposób istotny do zmiany średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym. A co za tym idzie nawet uwzględnienie tej zabudowy nie oznaczałoby dopuszczalności zabudowy w kształcie proponowanym przez inwestora.
Zgodnie § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).
Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy zgodnie z § 6 wymienionego rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2).
Z analizy urbanistycznej wynika, iż parametr ten w obszarze analizowanym wynosi dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych od ok. 6,00 do ok. 17,5 m; dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową ok. 9,00 m, dla budynków gospodarczo-garażowych oraz wiat od ok.3,5 m do ok. 18,0 m, a budynku usługowego ok. 20,5 m. Jak wynika z analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi ogółem 10,5 m. Zatem parametr ten mógłby zostać ustalony w granicach od 8,4 do 12,6 m. Planowana inwestycja ma mieć szerokość elewacji frontowej na poziomie ok 17,0 m, a zatem w wielkości znacznie odbiegającej od średniej z uwzględnieniem 20 % tolerancji.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).
Jak wynika z analizy urbanistycznej wysokość budynku na działce nr [...] wynosi 6,5 m, natomiast na działce nr [...] wynosi 8,5 m. Zatem z uwagi, że nie ma jednolitej wysokości zastosowanie znajduje cytowany wyżej § 7 ust. 3 rozporządzenia i konieczność ustalenia wysokości na podstawie średniej wartości z obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie wskazuje, iż wartość ta dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od ok. 4,00 do ok. 9,5 m; dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową ok. 7,50 m, dla budynków gospodarczo-garażowych oraz wiat od ok.2,0 m do ok. 8,5 rn, natomiast dla budynku usługowego ok. 5,0 m. Średnia wysokość budynków to ok. 5,5 m.
Wnioskowana wysokość planowanego budynku to 12,8 m, a więc ponad dwukrotnie większa od średniej. Ponadto należy mieć na uwadze, iż planowana wysokość jest znacznie wyższa od najwyższego budynku bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji tj. budynku na działce nr [...], którego wysokość wynosi 8,5 m.
Tym samym słusznie wskazał organ, iż w tym zakresie brak jest podstaw do ustalenia tego parametru na zasadzie odstępstwa.
Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż nawet uwzględnienie zabudowy na działce [...] nie wpływa na zwiększenie wskaźnika średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym (patrz pierwotna analiza k. [...]-[...] akt administracyjnych).
Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko organów, iż planowana inwestycja nie kontynuuje zabudowy w danym obszarze urbanistycznym. Słusznie wskazał organ, iż planowana inwestycja odbiega charakterem od stanu istniejącego sąsiedniej zabudowy.
Z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Na marginesie Sąd wskazuje, iż ewentualne wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej zabudowę na działce [...] może w przeszłości służyć do wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, w tym nawet dla inwestycji już zrealizowanej w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym. Powyższe zaś w dalszej kolejności może skutkować niczym nieuzasadnioną zmianą charakteru zabudowy w analizowanym obszarze.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił