II SA/GD 638/06

II SA/Gd 638/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Ziółkowski
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Wanda Antończyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. Ch. kwotę 17 (siedemnaście ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia 18 kwietnia 2006 r., nr [...] przyznał E. C. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – M. C. w kwocie 70,00 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na przepisy art. 104, art. 130 § 4 k.p.a. oraz art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 ust. 6, art. 14, art. 15, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 29, art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. odnośnie sposobu i trybu postępowania w sprawie o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), a także na art. 27 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu egzekucyjnym wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.). W wydanym rozstrzygnięciu powołano się na wniosek E. C. z dnia 12 sierpnia 2005 r. i wskazano, iż podjętą decyzją organ zmienia decyzję z
22 sierpnia 2005 r. o numerze [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż na podstawie złożonych dokumentów wnioskodawczyni kwalifikuje się do otrzymania przyznanego świadczenia w okresie zasiłkowym.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. C. wniosła o jej zmianę w odniesieniu do ustalonego przez organ okresu przyznania świadczenia ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie odwołującej, dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powinien być przyznany jej w okresie od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż wniosek o przyznanie świadczenia złożyła w marcu 2005 r. Na dzień 21 kwietnia 2005 r. wyznaczony został termin posiedzenia w celu sprawdzenia przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności przesłanek nabycia świadczenia. Wobec negatywnego stanowiska tego organu zmuszona była do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji, a następnie do Sądu Rejonowego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia
17 marca 2006 r. zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności i zaliczył jej córkę do osób niepełnosprawnych okresowo do dnia 31 grudnia 2007 r. ustalając, iż niepełnosprawność datuje się od 24 stycznia 2005 r. Zdaniem wnioskodawczyni, zwłoka w rozpoznawaniu sprawy nie wynikała z jej winy i nie była w żaden sposób od niej zależna. W związku z tym, fakt wydania nieprawidłowych decyzji w odniesieniu do stanu niepełnosprawności córki nie powinien wywoływać negatywnych konsekwencji w postaci nie przyznania świadczenia za okres od marca 2005 r. do 1 kwietnia 2006 r. Ponadto w ocenie wnioskodawczyni świadczenie winno być przyznane zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych do końca 2007 r. tj. do końca okresu ważności orzeczenia o niepełnosprawności córki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 września 2006 r. na podstawie art. 138 § 2, art. 6, art. 7, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 13, art. 24 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji argumentacja wskazana w odwołaniu nie stanowiła przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy uznał jednak, iż inne okoliczności wzięte pod uwagę z urzędu uzasadniają jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu szczegółowo przytoczono i wyjaśniono treść przepisów art. 13 i 24 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji w wydanej decyzji powołał się na niewłaściwe przepisy prawa nie dotyczące w ogóle przyznanego dodatku, również błędnie odwołał się do wniosku strony z dnia 12 sierpnia 2005 r., a ponadto wskazał na niewłaściwy tryb wydania rozstrzygnięcia tj. zmianę decyzji z dnia
22 sierpnia 2005 r. Wskazano, iż wniosek, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych winien być złożony przez stronę do organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji tj. Wójta Gminy z upoważnienia którego działa Kierownik GOPS. Zdaniem Kolegium, z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe postępowanie mogło być wszczęte z wniosku skarżącej z dnia
13 kwietnia 2006 r., w którym wniesiono o przyznanie przedmiotowego dodatku.
W aktach sprawy nie ma innego wniosku strony z 12 sierpnia 2005 r. na który powołał się organ I instancji. Z kolei we wniosku z dnia 25 sierpnia 2005 r. strona nie zwracała się o przyznanie w/w świadczenia. Kolegium wskazało na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 61 § 1 kpa i art. 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Również, w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie została prawidłowo uzasadniona i tym samym narusza art. 107 § 1 i § 3 kpa. Zaniechanie uzasadnienia przez organ I instancji powoduje, w ocenie Kolegium, pozbawienie strony możliwości oceny zgodności decyzji z prawem i obrony swych praw w postępowaniu odwoławczym. Podkreślono, iż uzasadnienie decyzji leży nie tylko w interesie stron, ale też pozwala na skontrolowanie przez organ odwoławczy podstawy faktycznej i prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
9 listopada 1999 r., I SA/Po 2623/98 ( Doradztwo Podatkowe 2000, nr 6, poz. 67 ) organ stwierdził, iż w orzecznictwie wadliwość ta uznawana jest za istotną, skutkująca usunięciem decyzji z obrotu prawnego. W uzasadnieniu odwołano się również do zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6 i 7 kpa, które organ I instancji naruszył i wyjaśniono, iż naruszenia te skutkują uchyleniem decyzji.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. C. wniosła o uchylenie wydanej decyzji i jej zmianę przez przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od dnia 1 marca 2005 r. (zamiast od 13 kwietnia 2006 r.) do dnia 31 grudnia 2007 r. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 139 kpa przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu, w którym kwestionowała jedynie okres przyznania świadczenia. Skarżąca podkreśliła, iż wniosek o przyznanie świadczenia złożyła już w marcu 2005 r. Był to wniosek ustny, a pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej nie żądali od niej innych dokumentów poza tymi, które były wymagane na posiedzenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej, organ I instancji kierując się zasadami wskazanymi w art. 7, 8 i 9 kpa powinien był poinformować ją o konieczności pisemnego złożenia wniosku. Fakt skierowania córki na badanie w marcu 2005 r. utwierdził skarżącą w przekonaniu, iż sprawa związana z przyznaniem świadczeń rodzinnych związanych z niepełnosprawnością córki jest w toku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołał się na okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także wyjaśnił, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa zakaz reformationis in peius nie dotyczy decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, że sądy administracyjne upoważnione są jedynie do dokonywania kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa. W razie uznania, że skarga jest uzasadniona sąd może jedynie, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję uchylić. W żadnym przypadku sąd nie może rozstrzygnąć merytorycznie wniosku i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej, czego domagała się skarżąca.
Ponadto wskazać trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu uchybienia organów stwierdzone przy rozpoznawaniu skargi. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, doszło bowiem do naruszenia prawa procesowego - art. 138 § 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które nie zostało objęte zarzutami skargi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji wskazało jako podstawę prawną swojego działania, w decyzji z dnia 8 września 2006 r., przepis art. 138 § 2 kpa.
Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie powyższego przepisie. Jedynie konieczność uprzedniego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadniają zastosowanie powyższego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa ( por. wyroki NSA: z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091; z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, Lex nr 50105 ). W wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88 ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ( art. 136 kpa ) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy".
Z zaskarżonej decyzji SKO z dnia 8 września 2006 r. nie wynika, aby podstawą uchylenia decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia była konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie wskazaniem przez organ I instancji błędnej podstawy prawnej – nie odnoszącej się do przyznanego świadczenia, błędnym zastosowaniem trybu zmiany wcześniejszej decyzji i błędnym powołaniem się na wniosek z dnia 12 sierpnia 2005 r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie oraz ustalił na podstawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w jakiej dacie faktycznie skarżąca złożyła pisemny wniosek o przyznanie świadczenia. Nie było więc żadnych podstaw do nie podjęcia przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia organu I instancji mogły i powinny być usunięte przez organ odwoławczy przez wydanie prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, jako organ ponownie rozpoznający sprawę, miał pełne podstawy do wydania decyzji co do istoty sprawy z powołaniem się na ustalone przez siebie okoliczności oraz prawidłowe przepisy prawa. W sytuacji gdy skarżącej decyzją z dnia 22 sierpnia 2005 r. przyznano na córkę M. zasiłek rodzinny i dziecko to zaliczono do osób niepełnosprawnych, ustalenie prawa do przedmiotowego dodatku nie mogło budzić wątpliwości. Wyjaśnienia wymagać mogła jedynie kwestia w jakiej dacie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dodatku. Skoro jednak, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ustalił który wniosek faktycznie dotyczył przedmiotowego dodatku, to nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia jakie podjął organ odwoławczy, albowiem nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w znacznej części.
Powyższe naruszenie art. 138 § 2 kpa miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy powinien był bowiem rozstrzygnąć sprawę merytorycznie usuwając te naruszenia przepisów prawa, których dopuścił się organ I instancji.
Wobec wskazanej wadliwości zaskarżonej decyzji Sąd na mocy art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.
Wobec tego, iż na skutek wydanego wyroku sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy należy wskazać, iż organ ten winien wnikliwie ustalić kwestię okresu przyznania skarżącej świadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, iż w ocenie organu odwoławczego niniejsze postępowanie administracyjne mogło być wszczęte z wniosku skarżącej z dnia 13 kwietnia 2006 r. skierowanego do organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji tj. Wójta Gminy z upoważnienia którego działa Kierownik GOPS. Z akt sprawy istotnie wynika, iż pisemny wniosek o przyznanie świadczenia skarżąca skierowała do właściwego organu dopiero w dniu 13 kwietnia 2006 r. po uzyskaniu wyroku Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia 17 marca 2006 r. zmieniającego decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Treść skargi wskazuje jednak, iż skarżąca pozostawała w błędnym przekonaniu, iż jej wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności córki skierowany do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności dotyczył jednocześnie przyznania jej świadczeń rodzinnych związanych z niepełnosprawnością dziecka. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, iż wniosek o ustalenie niepełnosprawności córki wypełniła w trakcie wywiadu rodzinnego sporządzanego przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Pracownik ten poinformował ją, iż dla uzyskania świadczeń związanych z niepełnosprawnością konieczne jest uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności córki. Jak wynika z akt sprawy II SA/Gd 639/06 tut. Sądu dotyczącej decyzji organów w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności został złożony przez skarżącą w organie pomocy społecznej, który pismem z dnia 8 marca 2006 r. przekazał go do organu właściwego do orzekania w kwestii niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, skarżąca istotnie mogła więc sądzić, iż nie zachodzi konieczność pisemnego złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych związanych z niepełnosprawnością, odrębnego od wniosku w przedmiocie wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżąca nie odróżniając spraw dotyczących zaliczenia dziecka do osób niepełnosprawnych i przyznania należnych w tym przypadku świadczeń rodzinnych, a także nie odróżniając kompetencji różnych organów w tym zakresie, nie mogła jednak przypuszczać, iż orzeczenie o niepełnosprawności córki uzyska dopiero w toku długotrwałej procedury administracyjnej i sądowej trwającej rok. Jednakże organ administracji taką ewentualność winien nie tylko przewidzieć i zakładać, ale również powziąć wszelkie działania, aby z tego powodu skarżąca nie poniosła jakiejkolwiek szkody. Zgodnie bowiem z przepisami art. 8 i 9 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa i są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności organy są zobowiązane do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Właśnie realizując powyższe obowiązki organ pomocy społecznej, przyjmując od skarżącej wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności córki, powinien pouczyć ją właściwie o sposobie ustalania świadczeń związanych z niepełnosprawnością i polecić jej wypełnienie wniosku według ustalonego przez przepisy wzoru. W przypadku natomiast skorzystania przez skarżącą z procedury odwoławczej od niekorzystnych rozstrzygnięć organów orzekających o niepełnosprawności, organ mógł skorzystać z możliwości zawieszenia postępowania o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych związanych z niepełnosprawnością. Takie postępowanie organu I instancji zabezpieczałoby skarżącą przed długotrwałością procedury związanej z orzekaniem o niepełnosprawności. Wprawdzie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, ale przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W związku z tym winien być stosowany w tych przypadkach, w których strona była prawidłowo poinformowana o wymogach formalnych do otrzymania świadczenia. W sytuacji gdy skarżąca, na skutek niepełnej informacji organu pomocy społecznej, nie złożyła wniosku i pozostawała w błędnym przekonaniu co do faktu jego złożenia, to nie może ponosić szkody w postaci braku świadczenia przez okres jednego roku. Mając więc na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, zdaniem Sądu, należy uznać, iż skarżąca istotnie, jak twierdzi w skardze, złożyła ustny wniosek do organu pomocy społecznej o przyznanie świadczenia w marcu 2005 r. tj. wówczas kiedy wystąpiła z wnioskiem o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności córki.
Ponownie rozpoznając więc sprawę organ odwoławczy winien mieć na względzie wskazane wyżej okoliczności.