II SA/Łd 395/22

II SA/Łd 395/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 36a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art.11, art. 12, art. 105 par. 1, art. 107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi A. S. i A.S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 7 marca 2022 r. nr 70/2022 znak WOP.7721.110.2022.DB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 31 grudnia 2021 r. nr 50/2021; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących A.S. i A.S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A.S. i A.S. na decyzję z 7 marca 2022 r., Nr 70/2022, znak WOP.7721.110.2022.DB, którą Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z 31 grudnia 2021 r., Nr 50/2021, znak: PINB-7355-15/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji budowy zgodnie z pozwoleniem.
Z akt sprawy wynika, że pismem z 14 października 2020 r. A.S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z prośbą o skontrolowanie prawidłowości prowadzonej budowy przez A. i M.S. realizowanej na działce nr [...] w miejscowości W., gm. R. Następnie 27 października 2020 r. organ przeprowadził kontrolę na spornej nieruchomości, w trakcie której stwierdzono realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z 18 lipca 2019 r., wydanego przez Starostę Rawskiego oraz, że dziennik budowy prowadzony na bieżąco, budowa prowadzona jest niezgodnie z planem zagospodarowania i rzutem przyziemia, brak jest schodów zewnętrznych oraz nawieziony piasek jako obsypka wokół budynku powodująca nieprawidłowe wyniesienie terenu.
Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w siedzibie organu stawiła się K.Z. – G. - kierownik spornej budowy, która oświadczyła, iż podczas budowy inwestor bez jej wiedzy i zgody dokonał nasypu ziemnego na działce budowlanej. Nadto oświadczyła, iż z jej pomiarów wynika, że rzędna posadzki znajduje się na poziomie 141,26 m n.p.m. oraz, że została poinformowana przez inspektora o konieczności doprowadzenia poziomu terenu do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Następnie A. i M.S. przedłożyli kopię pisma z Urzędu Gminy w Rawie Mazowieckiej z 12 listopada 2020 r. z którego wynika, iż nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]. Ponadto inwestorzy podnieśli, że obiekt na działce [...] realizowany jest zgodnie z projektem budowlanym i wybudowany będzie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej postanowieniem z 8 grudnia 2020r., Nr 18/2020, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał inwestorom prowadzenie spornych robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie zagospodarowania terenu tj. poprzez nawiezienie kruszywa (piasek) co spowodowało wyniesienie terenu niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji geodezyjnej z uwzględnieniem pomiarów geodezyjnych punktów wysokościowych w celu zweryfikowania rzędnych terenu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz nawiezionego kruszywa (piasku).
Rozpatrując zażalenie A.S1. i M.S. organ wojewódzki postanowieniem z 2 lutego 2021 r., Nr 23/2021, uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji 16 marca 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne przedmiotowego budynku mieszkalnego, w trakcie których wykonano pomiary zgodności w odniesieniu do projektu zagospodarowania terenu oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, który jest załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 18 lipca 2019 r. Wykonywanie pomiarów polegało na wykonaniu pomiarów wysokościowych terenu i budynku przez uprawnionego geodetę oraz pomiary zgodności z projektem wewnątrz budynku dokonane przez pracowników PINB, posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe. A.S1. oświadczyła, że obiekt zostanie wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Od ostatniej kontroli na działce nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Wewnątrz budynku w tym okresie wykonano instalacje elektryczne docelowe.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej postanowieniem z 1 czerwca 2021r., Nr 6/2021, na postawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane ponownie wstrzymał inwestorom prowadzenie spornych robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie zagospodarowania terenu. Po rozpoznaniu zażalenia inwestorów ponownie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 7 lipca 2021 r., Nr 126/2021, uchylił w całości w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające w siedzibie organu I instancji przesłuchano po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (art. 233 § 1 Kk) K. Z. - G. Jak wynika z protokołu K.Z. – G. zapoznała się z przekazaną przez inwestorów kopią decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka i opinią wydaną przez T W. i stwierdziła, że wykonany nasyp nie oddziałuje na działkę sąsiednią należącą do skarżących. Wykonany nasyp jest niezgodny z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, co zostało potwierdzone wpisem do dziennika budowy. K.Z. – G. dalej pełni funkcję kierownika budowy i z przeprowadzonych rozmów z inwestorami wynika, iż wyrażają oni wolę niwelacji błędnie wykonanego nasypu. K.Z. – G. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że przy takim stanie rzędnych (punktów wysokościowych) nie jest możliwe wykonanie schodów zewnętrznych i tarasu zgodnie z zatwierdzonym projektem. Dziennik budowy znajduje się na placu budowy zabezpieczony przez inwestora.
Do akt sprawy wpłynęło pismo, z którego wynika, że Wójt Gminy Rawa Mazowiecka decyzją Nr Oś.6331.1.7.2021 z 17 sierpnia 2021 r. odmówił nakazania A. i M.S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. R., wobec niewystępowania zmian stosunków wodnych na gruncie. A.S. i A.S. złożyli odwołanie od tej decyzji, które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach.
Następnie A.S1. i M.S. złożyli w siedzibie organu I instancji "Szkic - roboty ziemne na działce nr ewid. [...], m. W., gm. R.", wykonany przez kierownika budowy K. Z. – G., z naniesionymi punktami wysokościowymi. Inwestorzy zadeklarowali, iż roboty zostaną wykonane do 17 grudnia 2021 r.
Wobec powyższego organ I instancji przeprowadził 28 grudnia 2021 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, iż doprowadzono teren działki nr ewid. [...] do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania terenu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę. W tak ustalonym stanie faktyczno - prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej decyzją z 31 grudnia 2021 r., Nr 50/2021, na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie realizacji spornej budowy zgodnie z pozwoleniem.
Skarżący w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli odwołanie wskazując naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 kpa, art. 107§ 1 pkt 6 kpa oraz błąd w ustaleniach faktycznych.
Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podniósł, że w aktach sprawy znajduje się "Opinia" sporządzona przez uprawnionego geodetę inż. D,P, 28 kwietnia 2021 r., z treści której wynika, iż po wykonaniu geodezyjnej inwentaryzacji sytuacyjno - wysokościowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...] w miejscowości W., gmina R. stwierdzono, że budynek jest umiejscowiony zgodnie z odległościami od granic i obiektów sąsiadujących z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto stwierdzono różnicę rzędnych terenu wokół kontrolowanego budynku mieszkalnego z rzutem przyziemia (rzutem parteru) z zatwierdzonego projektu budowlanego w granicach od 25 cm do 41 cm, co uwidoczniono w części rysunkowej będącej integralną częścią opinii. Teren wokół budynku mieszkalnego został wyniesiony wyżej niż zakładał to zatwierdzony projekt budowlany, będący załącznikiem do pozwolenia na budowę. Po wykonaniu w/w pomiarów kontrolnych geodeta stwierdził, iż rzędna p.p.p. oraz rzędna terenu wokół terenu budynku mieszkalnego nie są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Ponadto organ zauważył, że 8 kwietnia 2021 r. K.Z. – G. kierownik budowy przedłożyła w siedzibie organu I instancji m. in. kopię dziennika budowy. Na stronie 4 w/w dziennika pod datą 9 listopada 2020 r. znajduje się wpis kierownika budowy cyt.: "W dniu 06.11.2020 r. inwestor poinformował mnie o kontroli PINB w związku z wykonaniem na działce nasypów w miesiącu październiku br. Nasypy wykonane zostały bez mojej wiedzy i zgody, podczas mojego zwolnienia lekarskiego. W dniu 06.11.2020 r. przeprowadziłam wizytację na budowie. Nasypy są wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestor nie przedstawił też odrębnego opracowania projektowego dotyczącego robót ziemnych na działce. W związku z powyższym proszę o usunięcie nasypów i przywrócenie rzędnych terenu zgodnych z zatwierdzonym PZT decyzją o pozwoleniu na budowę [...] z dnia 18.07.2019 r."
Następnie organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się "Opinia dotycząca oceny związanej ze zmianą stanu wód na nieruchomości na działkach o nr ewid. [...] i [...]" sporządzona przez inż. T W., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności wodnych melioracji. Jak wynika z treści opinii w trakcie wizji lokalnej w dniu 11.05.2021 r. na działce nr ewid. [...], której właścicielem są inwestorzy oraz na działce nr ewid. [...], której właścicielem są skarżący oraz map sytuacyjno - wysokościowych stwierdzono, że wody powierzchniowe spływają po terenie w różnych kierunkach. Generalny kierunek spływu wody jest zachodnio - wschodni. W terenie i z map widać wyraźnie, że woda powierzchniowa spływa po deszczu bardzo szybko od strony zachodniej do strony wschodniej, gdzie znajdują się pagórkowate wzniesienia i występują bardzo duże spadki terenu. Dopiero przy działce nr [...] następuje wypłaszczenie terenowe i wtedy woda z drogi gminnej rozlewa się w stronę działki północnej nr [...] i działki południowej nr [...], a część wody może również płynąć drogą gminną w kierunku wschodnim. Należy nadmienić, że wody powierzchniowe spływają na działkę nr [...], gdzie jest lokalne zagłębienie terenowe. Działki nr [...], [...] i [...] są wypłaszczone i przyjmują najwięcej wody powierzchniowej. Jest to woda napływowa, która straciła swoją moc, bo nie ma dużych spadków terenowych i wsiąka w grunt, przez co podnosi się w bardzo szybkim tempie poziom wody gruntowej. Woda nie może odpłynąć, bo rów melioracyjny znajduje się w odległości 250 m od działek nr [...] i [...]. Ten wysoki poziom wody gruntowej przyczynia się do podtapiania piwnicy skarżących. Taki poziom wody gruntowej jest na działce nr [...], która jest własnością inwestorów. Taki jest układ terenowy i tak układa się poziom wody gruntowej i nikt nie ma na to wpływu, ani inwestorzy, ani skarżący, bo takie są warunki terenowe i gruntowe. W trakcie rozmowy z autorem omawianej opinii skarżący zgodzili z biegłym, że nie mają pretensji do spływu wód powierzchniowych, bo nie ma zakłócenia stosunków wodnych z art. 234 Prawa wodnego. Strona ma pretensje do sąsiada, że sąsiad podniósł teren, gdy budował dom, przez co zalewa ich woda gruntowa, a właściwie ich piwnicę, która jest umieszczona pod budynkiem na głębokości 2 m w odległości 30 m od sąsiada. Rzeczywiście woda gruntowa mogła przedostać się do piwnicy i spowodować straty. Woda dostała się przez podłogę betonową, ale to wszystko działo się w ubiegłym roku, gdy były duże opady. To mogło nastąpić pod wpływem wysokiego naporu wody gruntowej na podłogę. Głębokość piwnicy wynosi 2 m, a poziom wody gruntowej też mógł osiągnąć maksymalną wysokość. Po okresie wielkiej suszy hydrologicznej mogły powstać większe pory w gruncie przez co woda gruntowa po dużych opadach miała łatwy dostęp do podłogi piwnicy i stąd wynikły kłopoty, że woda wdarła się do piwnicy. W czasie spotkania podłoga była sucha, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że woda gruntowa podnosi się wraz z opadami. Państwo A. i A.S. poinformowali, iż posiadają przydomową oczyszczalnię ścieków i woda z oczyszczalni spływa sączkami do gruntu. Ta ilość wody może być również przyczyną do podwyższenia poziomu wody gruntowej. W ocenie inż. T W. działania właściciela działki nr [...], nie miały wpływu na stan wód na działce nr [...]. Przyczyną zmiany wody nie było wzniesienie budynku na działce nr [...] i wykonanie nasypu wokół budynku mieszkalnego i sposób zagospodarowania terenu działki nie ma żadnego wpływu na stan wody na działce nr [...], zmiana stanu wody zamyka się w granicach działki nr [...], wykonanie budynku mieszkalnego i podniesienie terenu przy budynku nie ma wpływu na stan wody na działkę nr [...]. Poziom wody gruntowej jest niezależny od właścicieli, zależny jest od opadów deszczu i dopływu wody powierzchniowej i gruntowej. W ocenie autora opracowania najskuteczniejszym sposobem odwodnienia piwnicy jest wykonanie drenażu budynku mieszkalnego na działce nr [...] na głębokości 2,5 m od terenu. Drenaż ten skutecznie obniży poziom wody gruntowej i nie dopuści do zalewania pomieszczeń piwnicznych. W razie niewykonania drenażu, będzie dochodziło do zalewania piwnicy podczas większych opadów.
Organ dodatkowo podkreślił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z 18 listopada 2021 r., znak: KO.4113.52.2021 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z 17 sierpnia 2021 r., Nr Oś.6331.1.7.2021, którą odmówiono nakazania A. i M.S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gm. R. wobec niewystępowania zmian stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wskazało na opracowaną przez inż. T.W, "Opinię dotyczącą oceny związanej ze zmianą stanu wód na nieruchomości na działkach o nr ewid. [...] i [...]". Ponadto wskazano na uzupełnienie w/w opinii, w którym ponownie zaznaczono, że zalewanie piwnicy nastąpiło w związku z wysokim poziomem wody gruntowej.
Poza tym organ dostrzegł, że inwestorzy przedłożyli "Szkic - roboty ziemne na działce nr ewid. [...], m. W., gm. R.", wykonany przez kierownika budowy K.Z. – G., z naniesionymi punktami wysokościowymi. Inwestorzy zadeklarowali, iż roboty zostaną wykonane do 17 grudnia 2021 r. Jak wynika z tego szkicu K.Z. – G. dokonała zmniejszenia rzędnych wokół domu.
W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 28 grudnia 2021 r. błędnie przyjął, iż doprowadzono teren działki nr ewid. [...] do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania terenu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Rawskiego. Inwestor nie doprowadził terenu działki nr ewid. [...] do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania terenu, ale na pewno doprowadził do obniżenia terenu wokół budynku mieszkalnego. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, co też wskazał inż. T.W. w "Opinii dotyczącej oceny związanej ze zmianą stanu wód na nieruchomości na działkach o nr ewid. [...] i [...]", że działka nr [...] jak i działka nr [...] są ogrodzone siatką z 30 cm cokołem, co utrudnia w przedostaniu się wody na działkę sąsiednią. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie organu odwoławczego zmiana polegająca na podwyższeniu rzędnych ma charakter nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego i nie zwiększyła obszaru oddziaływania budynku poza działkę stanowiącą teren inwestycji.
Organ podkreślił jednocześnie, iż w obecnym stanie prawnym z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania działki lub terenu mamy do czynienia jedynie w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Zdaniem organu odwoławczego nie ma zatem podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości decyzji organu stopnia podstawowego ani wartości dowodowej w/w dokumentów. "Opinię dotyczącą oceny związanej ze zmianą stanu wód na nieruchomości na działkach o nr ewid. [...] i [...]" sporządził inż. T.W., posiadający uprawnienia budowlane w specjalności wodnych melioracji. W aktach sprawy znajduje się również "Opinia" sporządzona przez uprawnionego geodetę inż. D.P. Opinia sporządzona przez biegłego bądź inną osobę posiadającą specjalistyczne uprawnienia wyjaśnia kwestie związane z rozstrzygnięciem sprawy, które wymagają wiadomości specjalnych. Wiadomości specjalne w tym rozumieniu to wiedza ekspercka, wykraczająca poza wiedzę przeciętnie wykształconej osoby, wynikająca z określonych dziedzin (innych niż prawo), wsparta doświadczeniem zawodowym i zgodna z zasadami logiki. Informacje fachowe, udzielone przez w/w osoby powinny stanowić narzędzie pozwalające na właściwą ocenę faktów i dowodów konieczną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ zauważył, że w toku postępowania wyjaśniającego skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu, który byłby odmienny w swojej ocenie co do opinii znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy.
W tej sytuacji organ odwoławczy utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, iż podnoszone argumenty nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
W skardze do sądu A.S. i A.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
I. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
1. art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie działań zmierzających do zaspokojenia słusznego interesu skarżących, tym samym niepodjęcie przez organ wszelkich koniecznych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety ewentualnie biegłego z zakresu budownictwa, który ustaliłby czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżących na skutek budowy domu i podwyższenia gruntu na działce A. i M.S. oraz nieodniesienie się przez organ do twierdzeń skarżących podnoszonych w toku postępowania;
2. art. 12 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w sposób wnikliwy, co doprowadziło do pominięcia przez organy w sprawie faktu, iż dopóki A. i M.S. nie podnieśli gruntu na swojej posesji i nie pobudowali domu mieszkalnego, u skarżących nie występował problem z zalewaniem ich piwnicy;
3. art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu i uznanie, że opinia sporządzona w sprawie przez inż. T W. jest narzędziem pozwalającym na właściwą ocenę faktów i dowodów koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy w opinii tej znajdują się luki i wewnętrzne sprzeczności, a ponadto biegły nie ustosunkował się merytorycznie do zgłoszonych zastrzeżeń wyartykułowanych skarżących A. i A. małżonków S. przez co więcej samo użycie przez biegłego stwierdzenia typu "po co to komu" czy "prowadzić swoją grę, która nikomu nie jest potrzebna" (w odniesieniu do zastrzeżeń do opinii podniesionych przez skarżących w toku postępowania) dyskwalifikuje ją w kategorii opinii rzetelnej i profesjonalnej;
4. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji logicznego stanu faktycznego, bowiem to co organ podnosi w uzasadnieniu jest wewnętrznie sprzeczne;
5. naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie przez organ, że należy umorzyć postępowania administracyjne w sprawie, podczas gdy ze stanu faktycznego, dowodów zgromadzonych w sprawie oraz treści uzasadnienia decyzji nr 50/2021 wprost wynika, że A. i M. małżonkowie S. nie doprowadzili terenu działki do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania trenu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 18 lipca 2019 r. wydanego przez Starostę Rawskiego.
II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, że inwestorzy (małżonkowie S1.) poprzez podniesienie terenu dokonali nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego i ich działanie nie zwiększyło obszaru oddziaływania budynku poza działkę stanowiącą teren inwestycji, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego powinna doprowadzić do przeciwnego wniosku, gdyż posesja skarżących w dalszym ciągu jest zalewana, co powoduje, iż małżonkowie S1. swoim działaniem dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki/terenu, a nawiezienie ziemi i przekroczenie rzędnych terenu wskazanych w pozwoleniu na budowę zwiększyło obszaru oddziaływania budynku poza działkę stanowiącą teren inwestycji;
III. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnie tego przepisu i uznanie, że małżonkowie S1. nie dokonali istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że zmiana rzędnych terenu jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, co wynika z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Dodatkowo skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej sporządzonej w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] i [...], obręb [...] W., położonych w m. W., gm. R. z dnia 24 marca 2022 r. przez mgra inż. S.J. (w załączeniu) celem wykazania następujących faktów: zmiany stosunków wodnych dokonanych na skutek podniesienia powierzchni terenu na działce o nr ew. [...] i ich przyczyn, zmiana stosunków wodnych powoduje szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie (Skarżących), zaleceń jakie należy dokonać, aby zapobiec powstawaniu dalszych szkód na nieruchomości Skarżących i o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 Sądu 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. Dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. Ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 16 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 11 lipca 2022 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie złożyli oświadczenia o technicznych możliwościach uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 16 sierpnia 2022 r. skarżący i organ administracji oraz uczestnicy niniejszego postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości skorzystali uczestnicy.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 marca 2022 r. Nr 70/2022, którą tenże organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z 31 grudnia 2021 r. Nr 50/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 18.07.2019 r. na działce nr ewid. [...], w m. W.
Regulacją materialnoprawną mającą zastosowanie w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 133 z późn. zm.), cytowanej dalej jako "Prawo budowlane". Jak słusznie wskazał organ II instancji, biorąc pod uwagę, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone dnia 27 października 2020 r., a następnie pismem z dnia 5 listopada 2020 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowalne w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), która weszła w życie dnia 19 września 2020 r.
Sąd zauważa, na co zwróciły także uwagę strony postępowania, że Skarżący wystąpili także o zbadanie stosunków wodnych na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.). Należy podkreślić, że postępowanie w powyższym zakresie zakończyło się odmową nakazania przywrócenia stanu poprzedniego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 18 listopada 2021 r. z uwagi na ustalenie, że podniesienie poziomu terenu na działce Państwa S1. nie miało wpływu na stan wody na działce Państwa S. Od w.w. decyzji SKO wniesiona została skarga, którą oddalono wyrokiem wydanym dnia 27 maja 2022 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 62/22. Od w.w. wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, która oczekuje na rozpoznanie, co oznacza, że w.w. wyrok WSA w Łodzi nie jest prawomocny. Odnosząc się do w.w. postępowania prowadzonego na gruncie przepisów Prawa wodnego należy wskazać, że inne przesłanki są badane z punktu widzenia art. 234 Prawa wodnego (gdzie analizie poddane są stosunku wodne najczęściej między dwiema nieruchomościami), a inne przesłanki (szersze) w niniejszym postępowaniu na podstawie przepisów Prawa budowlanego, o czym mowa niżej.
Jedna z zasadniczych kwestii, którą należy rozstrzygnąć w ramach niniejszego postępowania, jest określenie w jakich wypadkach odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma charakter istotny. Odnosząc się do przepisów należy wskazać, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie zaś do art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, jest obowiązany zamieścić w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia. Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego projekt budowlany zawiera m.in. rzędne.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy obu instancji stwierdziły odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu w zakresie zmiany rzędnych, co jest okolicznością bezsporną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są różne stanowiska dotyczące kwalifikacji odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie zmiany rzędnych. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy, że co do zasady każda zmiana rzędnych stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, co wynika z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5 pkt 1, każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 774/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.05.2020 r. II SA/Gl 376/20, CBOSA).
W świetle powyższego zaskakujące wydaje się stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że inwestor nie doprowadził działki [...] do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania terenu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę nr [...], ale "na pewno doprowadził do obniżenia terenu wokół budynku mieszkalnego". Organ II instancji jednak nie uzasadnia w żaden sposób swego stanowiska, co jest niezgodne z art. 107 § 3 K.p.a. Na marginesie należy zaznaczyć, że organ I instancji stwierdził w protokole kontroli z dnia 28 grudnia 2021 r., że inwestor doprowadził teren działki do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania terenu, aczkolwiek z protokołu tego nie wynika, że przeprowadzono jakiekolwiek pomiary rzędnych. Stanowisko organu II instancji jest tym bardziej niezrozumiałe, że skoro, jak twierdzi ten organ, inwestor nie doprowadził działki [...] do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania terenu, to pojawia się zasadnicze pytanie, na jakiej podstawie organ ten uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Organ II instancji stwierdza co prawda w dalszej części uzasadnienia, że cyt.: "w ocenie organu odwoławczego zmiana polegająca na podwyższeniu rzędnych ma charakter nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego i nie zwiększyła obszaru oddziaływania budynku poza działkę stanowiącą teren inwestycji", ale organ nie wskazuje, w jakim zakresie doszło ostatecznie do zmiany rzędnych ani też z jakiego względu organ ten przyjął, że odstąpienie ma charakter nieistotny. Zauważyć należy, że po niwelacji terenu w grudniu 2021 r. organ I instancji nie przeprowadził żadnych pomiarów, a przynajmniej nie wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin z 28 grudnia 2021 r., w którym jest jedynie lakoniczne stwierdzenie, że doprowadzono teren do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania terenu. Organ I instancji nie wskazuje jednak w jakim sposób dokonano tych ustaleń, a mianowicie, czy dokonano pomiaru rzędnych, a jeśli tak, to kto i w jaki sposób tego dokonał. Tak poczynione przez organ I instancji ustalenia zostały zaakceptowane przez organ II instancji. Do protokołu dołączono jedynie dokumentację fotograficzną, która też winna podlegać ocenie w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, czego organ zaniechał. Na marginesie należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się opinia uprawnionego geodety z dnia 28 kwietnia 2021 r. (a więc sporządzona na wcześniejszym etapie postępowania wyjaśniającego), z której w sposób jednoznaczny wynika różnica rzędnych terenu wokół kontrolowanego budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w granicach od 25 do 41 cm. Tym bardziej niezrozumiałe jest więc na jakiej podstawie organ II instancji w protokole oględzin z dnia 28 grudnia 2021 roku stwierdził, że doprowadzono teren do stanu zgodnego z projektem, skoro żadne pomiary, pozwalające na weryfikację danych wskazanych przez uprawnionego geodetę w opinii z dnia 28 kwietnia 2021 roku, nie zostały w tym zakresie przeprowadzone.
W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania działki lub terenu mamy do czynienia jedynie w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, ale organ ten nadal nie uzasadnia w najwęższym nawet zakresie, na jakiej podstawie takie wnioski przyjął.
Powyższe uchybienia skutkują tym, że postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stanu faktycznego wykazuje daleko idące uchybienia, co stanowi o naruszeniu ogólnych zasada postępowania administracyjnego, przede wszystkim zaś art. 12 K.p.a., stosownie do treści którego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naruszona została też zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
W.w. naruszenia w dalszej kolejności znajdują swój wyraz w braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W.w. wadliwość skutkuje też tym, że dokonanie przez Sąd pełnej oceny zaskarżonej decyzji nie jest możliwe. Zdaniem Sądu wskazać należy, że dla ustalenia czy sporne odstąpienie (nie ma bowiem wątpliwości, że teren podniesiono) od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu lub działki było istotne czy nieistotne, organy winny zbadać, czy doprowadziło ono do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu sfomułowanie "poza działkę" odczytywać należy jako każdy kierunek w przestrzeni poza działką inwestora, a nie tylko działkę skarżących. Niewystarczające jest zatem ograniczenie się do zbadania czy zwiększył się obszar oddziaływania w stronę działki skarżących, należało jeszcze rozważyć inne kierunki potencjalnego oddziaływania poza działkę inwestorów, przykładowo organ nie wypowiedział się, czy jest jakiś wpływ na działkę [...] lub [...] (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22.04.2021 r., II SA/Lu 55/21, CBOSA). Z zebranego materiału wynika, że teren podniesiono dookoła całego wznoszonego obiektu, nie tylko od strony działki skarżących. Na marginesie należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest tak lakoniczne, że nie sposób dokonać analizy przesłanek, którymi kierował się ten organ przy wydawaniu decyzji jeden instancyjnej.
Za niedopuszczalne w ocenie Sądu należy uznać stanowisko wyrażone przez organ II instancji w jednym końcowych akapitów uzasadnienia decyzji, iż podnoszone w odwołaniu argumenty nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Stwierdzenie takie potwierdza naruszenie przywołanego wyżej art. 107 § 3 K.p.a., tym bardziej że wnoszący odwołanie dołączyli do niego dokumentację fotograficzną, która z całą pewnością stanowi materiał dowodowy w sprawie, do którego organ II instancji winien się odnieść bez względu na jego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze wszystkie poczynione wyżej rozważania i wykazane braki w zakresie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy I i II instancji, w ocenie Sądu umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. było co najmniej przedwczesne. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. wynika, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu w.w. regulacji mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20.05.2022 r., III SA/Gl 1389/21, CBOSA). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu takich podstaw brak.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonej do skargi opinii inż. S.J. z dnia 24 marca 2022 r., Sąd wskazuje, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie określa o dowód z jakiego dokumentu chodzi, a więc czy dokument urzędowy (art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "K.p.c.", czy prywatny (art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 245 K.p.c.). Przyjmuje się, że przedmiotem dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być zarówno dowód z dokumentu prywatnego jak i urzędowego. W niniejszej sprawie do skargo dołączono "Opinię techniczną". Należy zauważyć, że w.w. opinia nie została uzyskana w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, a na żądanie strony skarżącej poza trybem urzędowym. Należy zauważyć, że co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym kontekście wskazać należy, że mając na uwadze zgromadzony w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy, wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia, a także poczynione wyżej przez Sąd rozważania, w.w. opinia nie jest niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, aczkolwiek może ona okazać się przydatna w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracji. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się zresztą uwagę na niedopuszczalność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w toku postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II FSK 1/10, CBOSA), analogiczne poglądy można znaleźć też w doktrynie (tak przykładowo: H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 106). Nadto mając na uwadze treść art. 106 § 5 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż opinia biegłego zgodnie z treścią i systematyką art. 308 k.p.c., nie może być zaliczona do dokumentów. Natomiast w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a. przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym mogą być jedynie dokumenty. Przeprowadzenie więc dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym oznaczałoby obejście prawa ze skutkiem nieważności." (wyrok WSA w Szczecinie z 18.05.2022 r., I SA/Sz 163/22, CBOSA).
Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia przedstawionych przez Sąd poglądów oraz dokonanej wykładni przepisów, jak również do wyjaśnienia, zgodnie z wymogami wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., okoliczności faktycznych oraz czy zaistniałe w sprawie odstąpienie ma charakter istotny czy też nie. Ustalenia w powyższym zakresie są bowiem zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w ramach postępowania administracyjnego. Organy winny więc przede wszystkim ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, z jakim odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia, czy jest ono istotne, a w dalszej kolejności podjąć właściwe działania w oparciu o obowiązujący stan prawny. Organy winny dokonać oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym znajdujących się w aktach sprawy opinii biegłych i odnieść się do zastrzeżeń zgłaszanych przez strony postępowania w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, czego nie uczynił.
Zważywszy poczynione wyżej rozważania zarzuty podniesione w skardze okazały się w pełni zasadne.
Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 marca 2022 r. Nr 70/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z 31 grudnia 2021 r. Nr 50/2021.
O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).
k.ż.