II SA/Łd 395/19

II SA/Łd 395/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-08-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3828/19 - Wyrok NSA z 2022-12-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 2 pkt 5, art. 50
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 121
art. 6 pkt 1, art. 4 pkt 18
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 1489
art. 2 pkt 8, pkt 31
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 6 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz K. Ś. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.
Uzasadnienie
II SA/Łd 395/19
U Z A S A D N I E N I E
Wnioskiem z dnia 16 lipca 2018 r. A Sp. z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy R. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji transmisyjnej WA-0121 wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania, obejmującej: budowę wieży telekomunikacyjnej z wyposażeniem (posadowienie bezpośrednie na fundamencie płytowym), - montaż anten radiolinii na wieży i urządzeń technicznych pod wieżą, wykonanie ogrodzenia (branża konstrukcyjna), budowę wewnętrznej linii zasilającej (branża elektryczna), na terenie działki ozn. nr ewid. 132 obręb [...], gm. R. We wniosku wskazano niezbędną ilość energii elektrycznej 9 kW.
Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. inwestor uzupełnił wniosek o:
- mapę zasadniczą w skali 1:1000 z usytuowaną stacją transmisyjną, zaznaczonymi azymutami anten radiolinii, wrysowanym ogrodzeniem,
- informacje dotyczące anten:
1. antena typu VHLP1-13-1WH/C, pasmo pracy 12,7-13,25 GHz, średnica 0,3 m, azymut 0°, wysokość zawieszenia (poziom osi anteny) 59,00 m n.p.t., moc nadajnika na wyjściu 19,0 dBm, sumaryczne tłumienie toru 1,0 dB, zysk energetyczny 31,0 dBi, EIRP równoważna moc promieniowana izotropowo 79,4 W, przewidywany zasięg pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2 8,0 m;
2. antena typu YHLP1-13-1WH/C, pasmo pracy 12,7-13,25 GHz, średnica 0,3 m, azymut 287°, wysokość zawieszenia (poziom osi anteny) 59,00 m n.p.t., moc nadajnika na wyjściu 18,0 dBm, sumaryczne tłumienie toru 1,0 dB, zysk energetyczny 31,0 dBi, EIRP równoważna moc promieniowana izotropowo 63,1 W, przewidywany zasięg pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2 7,1 m,
- informację, że w złożonym wniosku nastąpiła pomyłka w nazewnictwie stacji transmisyjnej - prawidłowa nazwa to WA-0115,
- kopie mapy zasadniczej w skali 1:1000,
- wyjaśnienie, iż wewnętrzna linia zasilająca (WZL) - linia elektryczna służąca do przesyłu energii elektrycznej, zlokalizowana pomiędzy przyłączem a rozdzielnicą główną zlokalizowaną w danym obiekcie. WLZ zwykle są realizowane w postaci linii kablowej, a ich parametry zależą od wielu czynników jak: odległość przyłącza od rozdzielnicy, wielkość zamówionej mocy przesyłowej, wartość zabezpieczenia przed licznikowego a także sposobu prowadzenia tej linii. W praktyce jedną WLZ obsługuje zwykle jeden licznik energii elektrycznej. Parametry techniczne WLZ: kabel YKY 4x10 mm2 od proj. ZP do projektowanej rozdzielnicy TBSB, zlokalizowanej przy podstawie wieży,
- poprawne współrzędne geograficzne usytuowania wieży: 51°03'25.8"N, 19°31'07.2"E.
Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy R., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego.
W warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał, że:
- projektowana inwestycja winna mieścić się w liniach rozgraniczających teren inwestycji opisany literami ABCDA w załączniku graficznym nr 1 do decyzji,
- linia zabudowy - ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji,
- realizacja zgodnie z warunkami zawartymi w przepisach szczególnych w tym: normy, katalogi oraz przepisy branżowe związane z projektowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej,
- przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę wieży telekomunikacyjnej składającej się z wieży kratowej stalowej o łącznej wysokości 61,95 m n.p.t. oraz przekroju trójkąta równobocznego o szerokości 6,10 m, urządzeń technicznych umieszczonych pod wieżą (TBSB - rozdzielnica, szafa sterująca), ogrodzenia, 2 szt. anten radiolinii zawieszonych na wieży (antena nr l - typ YHLP1-13-1WH/C, wysokość zawieszenia 59,0 m n.p.t, azymut 0°, pasmo pracy 12,7-13,25 GHz, równoważna moc promieniowana izotropowo 79,4 W, kąt nachylenia anteny 0°, antena nr 2 - typ YHLP1-13-1WH/C, wysokość zawieszenia 59,0 m n.p.t., azymut 287°, pasmo pracy 12,7-13,25 GHz, równoważna moc promieniowana izotropowo 63,1 W, kąt nachylenia anteny 0°), powierzchni stopy fundamentowej około 36 m2.
W warunkach ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu organ wskazał m.in., że na podstawie danych przedstawionych w dokumentacji "Analiza Środowiskowa WA-0115" dołączonej do wniosku stwierdzono, że rozpatrywana stacja transmisyjna nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Przedsięwzięcie nie osiąga również progów wskazanych w ww. rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8), wobec tego zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znacznego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie stwierdzono, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten radiolinii, miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten w odległościach określonych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym w myśl art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W części dotyczącej obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał m.in., że zaopatrzenie w energię elektryczną - z sieci elektroenergetycznej na warunkach podanych przez dysponenta sieci elektrycznej i sieci, tj. Rejonowy Zakład Energetyczny. Określenie, z którego miejsca działki nastąpi połączenie planowanej wieży z siecią elektroenergetyczną będzie możliwe po wybudowaniu przez B S.A. Oddział Ł. Rejon Energetyczny P. przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia. Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunków przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej zostało załączone do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; obsługa komunikacyjna - z drogi powiatowej poprzez projektowany zjazd.
Decyzja zawiera także: warunki i wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; warunki wynikające z przepisów odrębnych.
Linie rozgraniczające teren inwestycji ABCDA oraz nieprzekraczalną linię zabudowy organ wskazał na załączniku graficznym nr l do decyzji. Załącznik nr 2 do decyzji stanowiła analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowana inwestycja została uzgodniona:
- w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą Powiatu Radomszczańskiego - tzw. "milcząca zgoda",
- w zakresie ochrony urządzeń melioracji wodnych z Dyrektorem Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - tzw. "milcząca zgoda",
- w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z Zarządem Powiatu [...]- tzw. "milcząca zgoda",
- z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Ł. - pismo z dnia 07.12.2018 r. znak:[...].
Organ wskazał, że na analizowanym terenie w promieniu 500 m od planowanej lokalizacji wieży telekomunikacyjnej, brak jest instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, a planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla projektowanych dwóch anten radiolinii, w odległości 8,0 m od środka elektrycznego anteny, brak jest zarówno istniejących, jak i potencjalnie mogących powstać miejsc dostępnych dla ludności. Maksymalny zasięg obszaru negatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych przez planowaną stację bazową, przekraczający poziom 0,1 W/m2, występuje na wysokości minimum 56,6 m n.p.t. i sięga na odległość 8,0 m od środka elektrycznego anten zamontowanych na wieży. Obszar negatywnego oddziaływania występuje zatem w przestrzeni niedostępnej dla ludności od najbliżej położonego terenu, na którym potencjalnie mogą w przyszłości powstać miejsca klasyfikowane jako miejsca dostępne dla ludności. Z zamieszczonych we wniosku informacji oraz po spełnieniu określonych decyzją warunków wynika, że realizacja inwestycji będzie bezpieczna dla środowiska i zdrowia ludzi.
Decyzję tę zaskarżyli: A. C., M. D., K. Ś., M. D. i K.D.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej lokalizacji inwestycji, ustaliło lokalizację inwestycji (działka nr 132 obręb [...], gmina R., współrzędne geograficzne: 51°03'25.8"N, 19°31'07.2"E), w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy odwołujący się: A.C., M. D. i K. D. w początkowej fazie postępowania wszczętego wnioskiem Spółki A zostali przez organ uznani za strony tego postępowania, o czym świadczy "wykaz pozostałych stron (ustalony w oparciu o przewidywany zasięg pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2)". Jednakże po uchyleniu przez Kolegium decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, organ I instancji dla potrzeb ponownie prowadzonego postępowania sporządził nowy "wykaz pozostałych stron (ustalony w oparciu o przewidywany zasięg pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2)", w którym pominął ww. osoby. Zatem A. C., M. D. i K. D. nie byli stronami postępowania pierwszoinstancyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. Analizując legitymację do złożenia odwołania od ww. decyzji Kolegium doszło do wniosku, że odwołujący jako właściciele działek położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji mają legitymację do bycia stroną w postępowaniu i złożenia odwołania.
Następnie Kolegium wskazało, że na rozpatrywanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, w drodze decyzji o ustaleniu jej lokalizacji. Stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w postępowaniu związanym z wydaniem takiej decyzji właściwy organ bada warunki i zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a decyzja winna określać warunki wymienione w art. 54 ustawy, w tym wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich.
Zgodnie z treścią art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami prawa. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą zatem samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem zarzuty, że planowana inwestycja nie wpisze się w otaczający krajobraz nie mogą odnieść żadnego skutku. Rolą decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie, warunków zagospodarowania terenu oraz warunków ochrony interesów osób trzecich. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.), który to stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. powinien zawierać m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. O tym, czy stacja transmisyjna wraz z wieżą telekomunikacyjną będzie oddziaływała na środowisko, decydują parametry techniczne stacji uregulowane przede wszystkim w ww. rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowe wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. l pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Z przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8) wynika, że radiolinie zostały wyłączone z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że dla inwestycji dotyczącej radiolinii nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Powyższe nie oznacza jednak, że organ wydający decyzję w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji transmisyjnej składającej się z anten radiolinii jest zwolniony z oceny, czy planowana inwestycja negatywnie oddziałuje na tereny sąsiednie. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych.
Organ I instancji dokonał oceny, czy planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie uwzględniając rodzaj anten, liczbę anten, wysokość zamontowania anten, azymuty, zasięg występowania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym S=0,1 W/m2, równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległości miejsc dostępnych dla ludności. Jak wynika z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, w terenie objętym analizą, wokół planowanej do wybudowania wieży antenowej, w promieniu 10 m występują tereny rolne, pozbawione zabudowy. Najbliżej położone istniejące budynki zlokalizowane są na działkach o numerze ewidencyjnym 131 oraz 132 i są to: budynki gospodarcze oddalone o około 95 m oraz domy jednorodzinne na działkach nr ewid.: 131, 132 i 133/1, oddalone o około 120 m od planowanej lokalizacji wieży telekomunikacyjnej. W promieniu 500 m brak jest instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Nie rozważano położenia tego typu instalacji w większej odległości. Na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. (uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...]r.), wskazuje tereny wzdłuż drogi w pasie 100 m od granicy pasa drogowego, jako obszary istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz usługowej, a także tereny rolnicze. W skład projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane u podstaw wieży oraz anteny radiolinii zamontowane na stalowej wieży kratowej. Planowana wieża telekomunikacyjna będzie składać się z 2 szt. anten radiolinii zawieszonych na wieży:
• Antena nr l - typ YHLP1-13-1WH/C, wysokość zawieszenia 59,0 m n.p.t; azymut 0°; pasmo pracy 12,7-13,25 GHz; równoważna moc promieniowana izotropowo 79,4 W, kąt nachylenia anteny 0°;
• Antena nr 2 - typ YHLP1-13-1 WH/C, wysokość zawieszenia 59,0 m n.p.t; azymut 287°; pasmo pracy 12,7-13,25 GHz; równoważna moc promieniowana izotropowo 63,1 W, kąt nachylenia anteny 0°.
Dla projektowanych dwóch anten radiolinii, wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo, zgodnie z załączoną do wniosku "Analizą środowiskową WA-0115", w odległości od 7,1 m do 8,0 m od środka elektrycznego anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten wynosi od 63,1 W do 79,4 W. W tym przypadku rozważano występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 8,0 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Ponieważ na analizowanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pod uwagę wzięto ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. (uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...]r.), które wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W trakcie postępowania nie procedowano ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wpłynął też wniosek o ustalenie takich warunków na obszarze objętym analizą w tym postępowaniu.
Opierając się na ustaleniach obowiązującego studium wskazującego kierunki w zabudowie terenów, a także na przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym określających sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że potencjalna zabudowa, która może zostać w przyszłości wybudowana na analizowanym obszarze, nie może w istotny sposób odbiegać od zabudowy istniejącej, również w zakresie parametru wysokości, która obecnie nie przekracza 10 m. Najbliżej położone potencjalne miejsca dostępne dla ludności wyznaczone w oparciu o wymienione wyżej dokumenty położone są na północ od planowanej lokalizacji wieży, w odległości około 45 m od środka elektrycznego anteny skierowanej na azymut 0°. Są to tereny wskazane w Studium jako tereny rolne, a w dalszej części jako obszary istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz usługowej. Wokół planowanej lokalizacji wieży antenowej, w promieniu minimum 10 m, występują tereny rolne. Na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie stwierdzono, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten radiolinii, miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten radiolinii, w odległościach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Instalacje radioliniowe wyłączone są z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - zarówno zawsze, jak i potencjalnie. Podkreślić tu należy okoliczność, że wyłączenie to jest niezależne od częstotliwości emitowanego pola elektromagnetycznego, jak również od mocy promieniowania anteny. Niezależnie zatem od ilości anten i ich mocy, a także niezależnie od odległości od miejsc dostępnych dla ludności, instalacja telekomunikacyjna wyposażona jedynie w anteny radioliniowe nie jest uznawana za mogącą choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie ma obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obszar oddziaływania wieży telekomunikacyjnej został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 występujących na wysokości zawieszenia anten radiolinii (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) i obejmuje fragment działki oznaczonej nr ewid.: 132 obręb [...]. Obszar występowania pól o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 został opisany w załączonym do wniosku dokumencie: "Załącznik do analizy środowiskowej", a także zaznaczony na kopii mapy zasadniczej dołączonej do uzupełnienia wniosku z dnia 9 listopada 2018 r.
Maksymalny zasięg obszaru oddziaływania wieży telekomunikacyjnej, na którym przekroczony jest poziom promieniowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2, określony ww. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. sięga na odległość 8,0 m od środka anten radiolinii i występuje: « dla azymutu 0° na wysokości 56,6 m n.p.t. i wyższej, obejmując obszar położony nad fragmentem działki objętej wnioskiem, oznaczonej nr ewid. 132 obręb [...], dla azymutu 287° na wysokości 56,6 m n.p.t. i wyższej, obejmując obszar położony nad fragmentem działki objętej wnioskiem, oznaczonej nr ewid. 132 obręb [...]. Najbliżej położone miejsca dostępne dla ludności zarówno istniejące, jak i potencjalnie mogące powstać, określone na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz na podstawie ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy R., położone są w odległości minimum 45 m od maksymalnego zasięgu obszaru negatywnego oddziaływania. Wysokość istniejącej zabudowy nie przekracza 10 m, podobnie będzie kształtowany parametr wysokości zabudowy w przypadku potencjalnej zabudowy, a więc znacznie poniżej wysokości na jakiej wystąpi negatywne oddziaływanie. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu promieniowania elektromagnetycznego wystąpi na wysokości minimum 56,6 m.n.p.t. a ponadto oddalone będzie minimum 45 m od najbliżej położonego terenu, na którym potencjalnie mogą w przyszłości powstać miejsca klasyfikowane jako miejsca dostępne dla ludności.
W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji jest uzasadnione. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na kanwie problematyki dotyczącej budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. II OSK 419/13, wyrok z dnia 20 listopada 2013 r. II OSK 1421/12, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. II OSK 1485/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r. H OSK 2589/11 - CBOSA). Potencjalna zabudowa musi być skonkretyzowana poprzez istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnej. Przyjmuje się, że decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny i nie tworzą nowego porządku przestrzennego. Niemniej tworzą one porządek prawny, co oznacza, że potencjalna zabudowa może być rozpoznawana w kontekście stanu prawnego, który wynika bądź z planu miejscowego, bądź istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej.
Analiza obszaru oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji wykazała, że w tym obszarze nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności. Rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających 0,1 W/m2, jak wynika z danych przedstawionych przez inwestora, będzie występował w odległości 8,0 m od anteny zawieszonej na azymucie 0° i 7,1 m od anteny zawieszonej w azymucie 287°. Minimalna wysokość występowania pól ponadnormatywnych ponad poziomem terenu będzie wynosi 56,6 m. Na wysokości tej brak jest miejsc dostępnych dla ludności. Ze względu na przyjęte azymuty zawieszenia anten obszar występowania pół elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie będzie wykraczał poza granice działki objętej wnioskiem. Wyjaśnić należy, iż powołana wartość promieniowania 0,1 W/m2 wynika z zapisów ww. rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określającego zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną 0,1 W/m2. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. Przeprowadzona przez organ analiza stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, odpowiada wymogom art. 53 ust. 3 u.p.z.p. We wnioskach końcowych analizy organ wskazał, że:
- planowana wieża telekomunikacyjna jest inwestycją o znaczeniu lokalnym, ponieważ będzie ona obsługiwała abonentów w promieniu maksymalnie do kilkunastu kilometrów,
- po analizie zebranego materiału dowodowego, w tym danych przedstawionych w dokumencie "Analiza środowiskowa" dołączonej do wniosku stwierdzono, że dla przedstawionej konfiguracji anten radiolinii, rozpatrywana wieża telekomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada
2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie jest wymienione ani nie osiąga progów wskazanych w ww. rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8), wobec tego zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znacznego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym i w myśl art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, niniejsza inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
- zamierzona inwestycja nie spowoduje ograniczeń w rolniczym zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów sąsiednich, a także w zabudowie terenów przewidzianych do zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, ponieważ negatywne oddziaływanie oddalone będzie minimum 45 m od istniejących i mogących potencjalnie powstać miejsc dostępnych dla ludności, a ponadto występuje ono na wysokości minimum 56,6 m n.p.t. nie ograniczając rolniczego użytkowania gruntu,
- zasięgi oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 wystąpią tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności,
- na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w granicach wyznaczonych na załączniku graficznym do decyzji, zgodne jest z przepisami odrębnymi i spełnia warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z tych przepisów.
W związku z powyższym, stosownie do przepisu art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Mając na uwadze ww. ustalenia stanu faktycznego Kolegium podzieliło stanowisko i uzasadnienie organu I instancji, że projektowana stacja transmisyjna WA-0115 nie ograniczy i nie pozbawi właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.
Zdaniem Kolegium zaskarżoną decyzję należało jednak zrewidować w zakresie lokalizacji inwestycji. Biorąc pod uwagę, że ocena planowanej inwestycji została dokonana przy uwzględnieniu konkretnej jej lokalizacji, w decyzji powinny być określone dokładne współrzędne inwestycji. Lokalizacja inwestycji w innym miejscu rodziłaby konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania tej inwestycji na działki sąsiednie. Wobec tego Kolegium określiło w decyzji miejsce położenia planowanej inwestycji podając współrzędne wskazane przez inwestora.
Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium uznało, że nie mogą wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji. Brak zgody skarżących na realizację inwestycji nie może tamować ustalenia warunków lokalizacji tej inwestycji. Kwestia zgody właściciela nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja celu publicznego, czy też właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu tym nie można także kwestionować celowości czy słuszności planowanej inwestycji. Nie ma również możliwości analizowania innych wariantów lokalizacji danej inwestycji, skoro takiej możliwości nie zawiera wniosek inwestora. Także sprzeciwy innych właścicieli gruntów wobec lokalizacji inwestycji nie mogą w istocie przesądzać o negatywnym wyniku sprawy, co nie oznacza oczywiście, że interesy tych osób mogą być pominięte. Granice praw i interesów inwestora oraz innych osób (stron postępowania) określają przepisy prawa. Zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja lokalizacyjna wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 tej ustawy (istotne ograniczenie bądź wręcz uniemożliwienie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z jego dotychczasowym przeznaczeniem), zastosowanie mają przepisy dotyczące roszczeń odszkodowawczych zawarte w art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p.
Także przyszłe plany skarżących dotyczące zagospodarowania terenów należących do nich nie mogą wpłynąć na ocenę podjętej decyzji. Odnosząc się do zarzutów kwestii uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego organ przywołał definicję celu publicznego zawartą w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i wskazał, że charakteryzują ją dwie cechy: pierwszą jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym czy metropolitalnym, a drugą jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że tylko stacje bazowe telefonii komórkowej ze względu na anteny sektorowe otrzymały status inwestycji celu publicznego. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie II SA/Go 1026/17 (LEX nr 2437765), inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma jedynie sprzyjać wykonaniu wskazanego celu. Koniecznym elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej - prócz budowy wieży antenowej wraz z szafami oraz przyłącza energetycznego - jest montaż anten nadawczo-odbiorczych. które zapewniają tę łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego. W niniejszej sprawie planowana inwestycja polegająca na budowie stacji transmisyjnej składającej się z wieży, anten radiolinii zamontowanych na wieży i urządzeń technicznych pod wieżą realizuje cele łączności publicznej, o których mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za łączność publiczną zgodnie z treścią art. 4 pkt 18 tej ustawy uważać bowiem należy, infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.) w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w u.p.z.p. W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. póz. 1954 ze zm.) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Na tle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych poza sporem jest, iż przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu u.p.z.p., dla której, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1/11; LEX nr 1081737 stwierdził, że żaden przepis u.p.z.p., ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do twierdzeń, iż inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Oczywiście, inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. Ś., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wskazała na:
1. naruszenie art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja o bardzo małej mocy a wysokim zapotrzebowaniu na energię wyposażona tylko i wyłącznie w anteny radioliniowe o pochyleniu 0° będzie miała zasięg kilkunastu kilometrów a abonenci będą mogli na wysokości powyżej 50 metrów korzystać z bliżej nieokreślonych usług. Ponadto pominięcie, iż charakter inwestycji celu publicznego stanowią anteny nadawczo-odbiorcze, czyli sektorowe, których w niniejszej sprawie nie przewiduje się.
2. naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycja celu publicznego o bliżej niezdefiniowanym charakterze, albowiem zdaniem organu każdy ma prawo do uzyskania decyzji o takim charakterze.
3. niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta.
4. niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych w tym zastępstwa procesowego.
Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie A z siedzibą w R. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Sąd postanowił uwzględnić wniosek Stowarzyszenia.
Działający w imieniu Stowarzyszenia prezes zarządu Z. G. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) - - u.p.z.p.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie braku planu miejscowego – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zasadą, wynikającą z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., jest ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że ustawodawca nie wprowadził obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez gminy tylko w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w art. 4 ust. 2 przewidział sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje w tym przedmiocie mogą być dwojakiego rodzaju w zależności od tego, czy przedsięwzięcie będzie inwestycją celu publicznego. Mianowicie, jeżeli inwestycja jest inwestycją celu publicznego, jej lokalizacja ustalana jest w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazanej w art. 50. Natomiast dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 (A. Despot-Mładanowicz w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, WKP 2018).
Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazać należy, że na gruncie u.p.z.p. definicja inwestycji celu publicznego zawarta została w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. I tak, pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 - u.g.n.). Natomiast za cel publiczny w rozumieniu uznaje się m.in. zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
W konsekwencji należy uznać, że podstawę prawną do ustalenia, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowią przepisy art. 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że inwestycja, aby została uznana za inwestycję celu publicznego, musi charakteryzować się dwoma cechami. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym. Po drugie, przedsięwzięcie musi stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego (wyr. NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 2407/15, wyr. WSA w Krakowie z dnia 23 października 2018 r., II SA/Kr 865/18, CBOSA). Podkreślenia natomiast wymaga, że dla uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie ma natomiast znaczenia status podmiotu podejmującego działania inwestycyjne oraz źródła finansowania. Pojęcie inwestycji celu publicznego zostało oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Oznacza to, że również podmiot prywatny może być adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyr. NSA z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 38/07, CBOSA).
Na podstawie określonej treści wniosku i dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy organy obu instancji przyjęły, iż inwestycja, obejmująca budowę stacji transmisyjnej wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu gminnym w zakresie utrzymywania oraz wykonywania robót budowlanych łączności publicznej i sygnalizacji zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n.
Zgodnie zaś z art. 4 pkt 18 u.g.n. przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W myśl zaś art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji, natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego).
W świetle cytowanych powyższej przepisów prawa uznać należy, iż inwestycją celu publicznego może być tylko takie przedsięwzięcie, które służyć będzie zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Tymczasem ani ze zgromadzonego materiału aktowego, ani z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, że badaniu w toku postępowania administracyjnego podlegała kwestia tego, czy inwestycja w zakresie, w jakim została określona we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego (wyłącznie dwie anteny radioliniowe z kątem pochylenia 0o) jest w stanie realizować usługi telekomunikacyjne, choćby na poziomie lokalnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 19) wskazało natomiast, że inwestycja będzie realizować cele łączności publicznej, posiłkując się informacją, której źródłem jest strona internetowa – słowniki języka polskiego PWN. W ocenie Sądu taki sposób ustalania okoliczności istotnych dla sprawy nie jest dopuszczalny, a sama argumentacja organów przedstawiona w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jest zbyt lakoniczna i abstrakcyjna, nie zawiera analizy planowanej inwestycji pod kątem jej publicznego celu.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Go 1026/17 (który został przywołany również przez Kolegium), zgodnie z którym "cel publiczny związany jest z kwestią dostępności usług telekomunikacyjnych dla ogółu użytkowników – nie zaś stricte z pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej, do której niewątpliwie zalicza się sam maszt lub wieża antenowa. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – prócz budowy wieży antenowej (...) – jest montaż anten nadawczo – odbiorczych, które zapewniają tę łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego". W świetle powyższego w ocenie tut. Sądu niezbędne było ustalenie na podstawie dostarczonej od inwestora dokumentacji (nie zaś danych encyklopedycznych czy słownikowych) ponad wszelką wątpliwość, że planowane do zamontowania anteny przy wskazanym kącie nachylenia i azymucie zapewnią łączność, co pozwoli na uznanie inwestycji za inwestycję celu publicznego w jej docelowym kształcie. W ocenie Sądu taka analiza określonej we wniosku inwestycji jest niezbędna, celem zapobieżenia obejściu prawa, czyli sytuacji, w której okaże się, że udostępnienie pełnego zakresu usług telekomunikacyjnych wymaga jednak zamontowania anten sektorowych.
Jako że organy administracji nie dopełniły obowiązku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwość okoliczności pozwalających na uznanie, że planowana inwestycja jest kompletna i nosi cechy inwestycji celu publicznego, co determinuje możliwość wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zasadnym stał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. i w zw. z art. 2 ust. 5 u.p.z.p.
Abstrahując od powyższego należy wskazać również na inne uchybienia, jakich dopuściły się organy rozpoznające sprawę. Przypomnienia bowiem wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.
Dlatego postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.
Sąd w składzie rozpoznającym wniesione skargi podzielił stanowisko organów obu instancji, iż objęta wnioskiem inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Nie mieści się bowiem w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Przywołane przepisy wprost wyłączają radiolinie spod działania dyspozycji tych norm, a w konsekwencji przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.
Organy przyznając, że planowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdził trafnie, że nie zwalnia to organu od oceny, czy planowana inwestycja negatywnie oddziałuje na tereny sąsiednie. Organy swoje ustalenia w zakresie oddziaływania inwestycji oparły jednak wyłącznie na jej parametrach wskazanych przez inwestora, tj. 2 szt. anten radiolinii zawieszonych na wieży (antena nr 1 - wysokość zawieszenia 59 m n.p.t.; azymut 0°; pasmo pracy 12,7-13,25 GHz; moc wypromieniowana z anteny 79,4 W, kąt nachylenia anteny 0°; antena nr 2 - wysokość zawieszenia 59 m n.p.t.; azymut 287°; pasmo pracy 12,7-13,25 GHz; moc wypromieniowana izotropowo z anteny 63,1 W, kąt nachylenia anteny 0°). W toku postępowania nie wyjaśniono, czy możliwy jest inny kąt nachylenia poszczególnych anten, niż 0° oraz czy możliwa jest zmiana ich azymutu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co spowoduje zmianę ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, którą Sąd w pełni podziela kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018, II OSK 907/18, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18;, II OSK 3083/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r. II OSK 1839/16; z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15).
W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono w żaden sposób, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.
Powyższe rozważania odnoszą się również do ewentualnej, możliwej zmiany ustawienia azymutu anten tworzących radiolinię. Nie ustalono wszak, czy możliwa jest zmiana azymutu tych anten oraz jaki jest zakres możliwego ustawienia azymutu, a w konsekwencji, czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.
Takie parametry nie zostały ustalone przez organy administracji, co doprowadziło do wydania kontrolowanych przez Sąd decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Brak dokonania stosownych ustaleń naraził organy administracji na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało wywołać skutek w postaci wyeliminowania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.
Biorąc powyższe pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania jak w pkt 2 wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne i wskazania oraz podejdą należycie do uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia
A.B.