II SA/Łd 394/24

II SA/Łd 394/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 290
Art. 3 pkt 7, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 20 pkt 20, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 103 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
Art. 65 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2023 poz 1610
Art. 172 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1326
Art. 4 pkt 6 i 11, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, 1a, 4 i 4a, art. 26 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 i 7
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2023 poz 824
Art. 2 ust. 1, art. 81 ust. 1 i ust. 4 pkt 5
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 633
Art. 168
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
Dz.U. 2022 poz 672
Art. 28
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Sentencja
Dnia 28 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), , Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 marca 2024 roku nr 56/2024 znak: WOP.7721.37.2024.KD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 56/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku z dnia 19 stycznia 2024 r. nr 10/2024 umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości T., gm. Ł., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji postępowania jest legalność wybudowanego ogrodzenia na działce o nr ewid. [...] graniczącej z działką nr ewid. [...] w miejscowości T., gm. Ł. .
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 21 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Oznacza to – jak podniósł organ II instancji - że w aktualnym stanie prawnym tylko budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Co za tym idzie budowa ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m nie wymaga ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z dokonanych przez organ I instancji pomiarów wynika, że sporne ogrodzenie w żadnym miejscu nie przekracza wysokości 2,20 m. Wysokość na różnych odcinkach jest w przedziale 1,20 m do 2,18 m.
Organ II instancji podniósł, że w toku prowadzonego postępowania, organ I instancji doszedł do wniosku, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w latach 1972-1976 na miejscu wcześniej istniejącej w tym miejscu innej tzw. bariery między działkami. Stwierdzono również, że ogrodzenie jest integralne z ogrodzeniem działki nr ewid. gruntu [...], natomiast postępowanie dotyczy tylko części ogrodzenia, które znajduje się na działce nr ewid. [...].
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów ogrodzenie może zostać zakwalifikowane zarówno jako urządzenie budowlane albo jako obiekt budowlany. Ogrodzenie stanowi obiekt budowlany w przypadku, gdy zostało wykonane na działce niezabudowanej lub w przypadku, gdy między znajdującym się na działce obiektem budowlanym, a ogrodzeniem brak jest związku o charakterze funkcjonalnym. Z kolei ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane gdy zostało wykonane na działce zabudowanej. Takie stanowisko – jak wskazał organ II instancji - było prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej, w tej ostatniej sytuacji powstaje bowiem obiekt, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny sformułował stanowisko, zgodnie z którym: "ogrodzenie, związane z innym obiektem budowlanym, np. budynkiem mieszkalnym stanowi urządzenie budowlane związane funkcjonalnie z tym obiektem budowlanym, jednak nawet wówczas nie przestaje być obiektem budowlanym". Powyższe wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (mylnie powołany w uzasadnieniu wyroku jako "pkt 7"), stanowiącego, że pozwolenia na budowę nie wymaga "budowa" ogrodzenia, zaś zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "budowa" to wykonywanie "obiektu budowlanego" w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Ogrodzenie jest zatem obiektem budowlanym" (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17). Również z art. 1 ustawy Prawo budowlanego określającego zakres przedmiotowy tego aktu prawnego wynika, że normuje on działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.
Organ II instancji wskazał również, że stosownie do art. 103 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z powyższym, jeżeli przepis art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. odwołuje się w sposób ścisły jedynie do normy art. 48 (zaistnienie samowoli budowlanej), to nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 ust. 2 innych przepisów Pr. bud. z 1994 r. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3844/19, LEX nr 3052075). Zatem – jak podniósł organ odwoławczy - pomimo faktu, że ogrodzenie miało powstać w latach 70-tych, a więc w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z roku 1974 (Dz. U. z Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nie będzie ten akt prawny miał zastosowania do niniejszego postępowania, bowiem dotyczy on wyłącznie samowoli budowlanych stypizowanych w aktualnym art. 48 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ II instancji zauważył, że na przedstawionej przez B. S. dokumentacji fotograficznej jest widoczne ogrodzenie, które prawdopodobnie stanowi część ogrodzenia międzysąsiedzkiego, zaś fotografie te pochodzą głównie z wczesnych lat 90-tych XX wieku. W ocenie organu II instancji, ustalenie precyzyjnego czasookresu powstania ogrodzenia (które było wielokrotnie "remontowane" poprzez wymianę jego elementów, w tym materiałów budowlanych) jest w świetle zgromadzonych dowodów niemożliwe, jednocześnie można przyjąć z bardzo wysokim prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że istniało ono w jakiejś formie na wiele lat przed rokiem 1995.
Zdaniem organu II instancji, przedmiotowe ogrodzenie międzysąsiedzkie stanowi urządzenie budowlane, bowiem jest służebne wobec istniejącej od wielu lat na nieruchomości zabudowy mieszkaniowej. Natomiast w związku z ustaloną wysokością wykonanego ogrodzenia nieprzekraczającą w żadnym jego elemencie 2,20 m, w ocenie organu odwoławczego, uznać trzeba, że budowa takiego ogrodzenia nie wymagałaby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia w aktualnym stanie faktyczno-prawnym. Jednocześnie w toku postępowania nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na jego budowę, bądź innej dokumentacji wskazującej na jego legalne wykonanie w wyniku szerokiej kwerendy archiwalnej. Skoro jednak ogrodzenie nie przekracza wymogów dopuszczalnych obecnie wysokości, nie sposób uznać, że stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a tylko wówczas można by prowadzić postępowanie na podstawie ustawy Prawo budowlanego z 1974. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie dokonał analizy zgodności z przepisami prawa spornego ogrodzenia wyłącznie w zakresie postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.
W dalszej kolejności Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko wyrażone w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. (sygn. akt II OPS 1/16, Lex nr 2116795), zgodnie z którym: do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że wymienione w tezie uchwały unormowania konstruują obowiązek organu nadzoru budowlanego do wdrożenia mechanizmów postępowania naprawczego w sytuacji, gdy w przypadkach innych aniżeli określone w art. 48 ust. 1, roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Ingerencja organów możliwa jest również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Znajdujący się w ustawie Prawo budowlane art. 50 ust. 1 w punkcie 4 wprowadza przesłankę zgodności robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Do przepisów zaliczamy m.in. przepisy techniczno-budowlane czy też postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy innych aktów prawnych.
Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji stwierdził, że analizy wymaga zatem w niniejszym postępowaniu kwestia dotycząca przeznaczenia terenu, na którym znajduje się sporne ogrodzenie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego – jak podniósł organ odwoławczy - wynika, że działka o nr ewid. [...], obr. T., gm. Ł. wpisana została jako użytek leśny (Ls) na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po numerem [...], została zaś ujawniona w dniu 10 października 2022 r. pod nr [...]. Niewątpliwie działka leśna jest działką, co do zasady, nieprzeznaczoną pod zabudowę. Budowa na gruntach leśnych wymaga uzyskania zgody właściwego organu, w tym przypadku Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi. Wniosek ten oparto na pismach Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Łasku. W tym pierwszym przypadku organ Lasów Państwowych wskazał, że nie odnaleziono dokumentacji wyłączenia gruntów z produkcji leśnej pod budowę przedmiotowego ogrodzenia w zasobach archiwalnych. Z kolei z informacji pochodzącej od Wydziału Geodezji i Kartografii wynikało, że działka o nr ewid. [...] ma oznaczenie LsV - grunty leśne (ujawnione od momentu założenia ewidencji w latach 60-tych XX wieku).
Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że dla obszaru, na którym znajduje się analizowane ogrodzenie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć taki dokument planistyczny miał obowiązywać do 2003 r. Istnienie takiego miejscowego planu potwierdził również Burmistrz Łasku wskazując w swoim piśmie z dnia 21 listopada 2023 r., że "zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. zatw. uchwałą Nr XXXIII/353/93 Rady Miasta i Gminy Łask z dnia 24.08.1993r. działki o nr ewid. [...] oraz [...], obr. T. były przeznaczone m.in. pod strefę mieszkaniowo-usługową (symbol 1MU w jednostce "B"). Zdaniem Burmistrza Łasku, to "urządzenie techniczne związane z istniejącymi na działce zabudowaniami, zrealizowane w czasach gdy powstawało siedlisko mieszkalne nie wymagające wyłączenia z produkcji leśnej". Powyższa uchwała Rady Miasta i Gminy Łask została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Sieradzkiego (Dz. Urz. Woj. Sieradzkiego Nr 16 z 1993 r.). Przy czym w myśl art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z utracił ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. zatwierdzony uchwałą Nr XXXI11/353/93 Rady Miasta i Gminy Łask z dnia 24 sierpnia 1993 r., na podstawie którego to przepisu: obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. wygasły w dniu 31 grudnia 2003 r. Nie oznacza to jednak, jak wskazał organ II instancji, że okoliczność, iż działki o nr ewid. [...] i [...], obr. T., gm. Ł. nie są już objęte pewnym ładem planistycznym powinna być całkowicie pominięta, bowiem należy uwzględniać także przeznaczenie terenu, na którym istniały obiekty budowlane od początku ich budowy, a przedmiotowy obiekt budowlany powstał bezspornie przed uchyleniem w roku 2003 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów. Jeśli istnieją sytuacje, gdy przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie określona zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy także rozważyć przy prowadzeniu postępowania legalizacyjnego czy też naprawczego. Pozostaje to – jak dodał organ II instancji - w czytelnej korespondencji z ogólnymi tezami uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, która zapadło jako tzw. uchwała "siódemkowa" uregulowana w art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako uchwała z mocą wiążącą. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że na działce o nr ewid. [...] jak i innych działkach w bliskim sąsiedztwie w obr. T. znajduje się zabudowa mieszkalna. Z kolei na sąsiedniej działce o nr ewid. [...] zlokalizowany jest zakład produkcyjny obecnie X., a zatem sam stan faktyczny wskazuje, że nie jest (a na pewno nie był) to obszar wyłącznie gruntów o charakterze leśnym.
Motywując zaskarżoną decyzję organ II instancji wskazał również, że stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przez "wyłączenie gruntów z produkcji" zgodnie z art. 4 pkt 11 ww. ustawy: rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy, kontrolę stosowania przepisów ustawy sprawują Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, marszałkowie województw oraz podmioty wymienione w art. 5 oraz art. 15 ust. 5 i art. 16 ust. 5, tj. starosta w zakresie gruntów rolnych oraz Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w zakresie gruntów leśnych. Przy czym w świetle przepisów ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 672 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przed rokiem 1995 (data wejścia w życie obecnej ustawy) zasady ochrony gruntów leśnych regulowały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 sierpnia 1982 r. (Dz. U. r 11, poz. 79), natomiast w latach 70-tych kwestie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej regulowała ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (t.j. Dz. U. 1971 r. nr 27, poz. 249) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1977 r., nr 33, poz. 145). Z przedmiotowej regulacji wynika, że organem właściwym do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej był Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych pozostających pod jego zarządem, oraz gruntów leśnych pozostających pod zarządem innych ministrów - na wniosek wojewody, a także wojewodowie w pozostałych wypadkach - na wniosek naczelnika gminy.
Odwołując się do orzecznictwa organ odwoławczy stwierdził, że oceniając przeznaczenie leśne przedmiotowej działki gruntowej, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, pochodny - odzwierciedlający pewien stan, którego nie tworzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 385/13). Z uwagi na powyższe organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, tj. m.in. przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji - jak zaznaczono - zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1901/20, LEX nr 3117840).
Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że organy ewidencji co do zasady rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mają zatem podstaw do zmiany użytku gruntowego z leśnych na inny (np. grunty zabudowane i zurbanizowane) w sytuacji gdy grunt nie został wyłączony z produkcji leśnej stosowną decyzją wydaną na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; i nie doszło w sposób nie budzący wątpliwości do faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji - to jest do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2729/13, LEX nr 1471922). Co istotne, związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa wart. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji - jak zaznaczono - zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1901/20, LEX nr 3117840).
W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenia takiego kategorycznego stwierdzenia, że wykonanie ogrodzenia międzysąsiedzkiego godziło w przeznaczenie gruntu jako leśny. Organ odwołał się przy tym do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 22 października 2008 r., (sygn. akt II OSK 567/2008), w którym wskazano, że obiekty małej architektury są obiektami o stosunkowo niewielkich gabarytach i zajmują zazwyczaj bardzo niewielkie powierzchnie nieruchomości. Stąd też dla inwestycji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę nie jest także wymagane wyłączenie z produkcji użytków rolnych czy leśnych, a to w konsekwencji prowadzi do wniosku, że lokalizacja obiektu małej architektury na gruncie rolnym czy leśnym nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie może uniemożliwić jego rolniczego czy też leśnego wykorzystania. Powyższe tezy podzielił również w swoim orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie eksplikując, że np. wybudowanie altany w lesie nie jest tożsame z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej. A gdy chodzi o zmianę użytku, to wybudowanie małego budynku (altany) na części działki nie uzasadnia zmiany użytku na całej działce a przy tym zmianę można wprowadzić co do minimalnej powierzchni la (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., IV SA/Wa 2729/13, LEX nr 1471922). Naczelny Sąd Administracyjny zaś zauważył, że lokalizacja obiektu małej architektury na gruncie rolnym nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie może uniemożliwić jego rolniczego wykorzystania (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 567/08, LEX nr 511478).
Skutkiem powyższych rozważań, organ odwoławczy zajął stanowisko, że ogrodzenie niebędące obiektem kubaturowym również w żaden sposób nie godzi w przeznaczenie gruntu leśnego i nie zmienia jego charakteru. Nie można abstrahować od okoliczności, że w kontrolowanej sprawie nie odnaleziono wymaganej prawem decyzji o wyłączeniu spornych gruntów z produkcji leśnej, jednakże jak wynika z oświadczenia B. S. jej poprzednicy prawni wykonując ogrodzenie nie byli świadomi, że przekroczyli granicę swojej nieruchomości, która nigdy nie miała przeznaczenia leśnego. Aktualnie dla wybudowania spornego ogrodzenia nie jest wymagane ani decyzja o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z brzmieniem art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej. Przez "wyłączenie gruntów z produkcji" zgodnie z art. 4 pkt 11 ww. ustawy: rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, a w wyniku wybudowania przedmiotowego ogrodzenia do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania tej części gruntu nie doszło.
Odnosząc się do podnoszonej kwestii naruszenia przez inwestorkę ogrodzenia, prawa własności poprzez wybudowanie ogrodzenia z przekroczeniem granicy działki, tj. na cudzym gruncie, organ II instancji stwierdził, że uznaje za swoje stanowisko obecnym w judykaturze, zgodnie z którym w postępowaniu naprawczym chodzi o doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. To postępowanie cywilne reguluje kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochroną własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw przed sądami powszechnymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/18). Dodatkowo, co wynika z akt sprawy, przed Sądem Rejonowym w Łasku toczy się postępowanie (sygn. akt I Ns 251/22) z powództwa obecnej właścicielki działki nr ewid. [...] B. S. o ustalenie prawa własności gruntu, dlatego też organy nadzoru budowlanego jako organy administracji publicznej nie mogą wchodzić w kompetencje zarezerwowane dla kognicji sądów powszechnych.
W ocenie organu II instancji – jak stwierdził - przedmiotowe ogrodzenie powstałe w obecnym kształcie z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, nie stanowi samowoli budowlanej w myśl art. 48 Prawa budowlanego, dlatego też w niniejszym postępowaniu jego budowę należało rozpatrywać pod kątem zgodności z szeroko rozumianymi przepisami prawa w ramach trybu naprawczego art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednocześnie ogrodzenie w żadnym elemencie nie przekracza wysokości 2,20 m, a zatem z konieczności pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej takiego ogrodzenia inwestor byłby zwolniony w aktualnym stanie prawnym. Ogrodzenie stanowi również urządzenie budowlane służebne wobec wcześniej istniejącej zabudowy mieszkaniowej, nadto nie stanowi obiektu kubaturowego.
Organ odwoławczy ocenił zatem, że wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się zaś do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu, organ II instancji nie podzielił wskazanej w nim argumentacji, co zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. G., zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające nie niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez uznanie, że brak jest podstaw do kategorycznego stwierdzenia czy wykonanie ogrodzenia międzysąsiedzkiego godziło jako takie w przeznaczenie gruntu jako leśny, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka o nr ewid. [...] stanowi działkę leśną czyli co do zasady nieprzeznaczoną pod zabudowę, lub wymagającą uzyskania zgody Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, której to zgody B. S. nie uzyskała,
b) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające nie niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że B. S. poinformowała organ I instancji, iż: "Od 1972 roku do 1976 roku ze względu na zniszczenie drewnianego ogrodzenia po obu stronach działki było ono sukcesywnie wymienione.", podczas gdy przedmiotowa okoliczność ma również niebagatelne znaczenie dla oceny przedmiotowej sprawy, a mianowicie którą Ustawę prawo budowlane należy zastosować, czy z roku 1974 czy też z roku 1994,
c) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające nie niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez uznanie, że w wyniku wybudowania przedmiotowego ogrodzenia nie doszło do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowanie tej części gruntu, podczas gdy takie okoliczności faktyczne nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem organ poczynił te ustalenia w sposób dowolny, abstrahując od faktycznych okoliczności ustalonych w sprawie,
d) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie jakich konkretnie podstaw zabrakło do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość,
e) art. 8 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne wydanie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, a mianowicie w postępowaniu dotyczącym fragmentu przedmiotowego ogrodzenia od strony drogi publicznej [...] organy nadzoru budowlanego nie umorzyły postępowania, które było prowadzone zarówno w I, jak i w II instancji (obecnie po sprzeciwie skarżącego decyzja organu II instancji została uchylona), podczas gdy w przedmiotowej sprawie, która ma analogiczny charakter organ umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość,
f) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku nr 10/2024 z dnia 19 stycznia 2024 r., w sytuacji gdy prawidłowym było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wobec B. S. nakazu rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działką o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości T., gm. Ł.,
g) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym umorzeniu postępowania z uwagi na jej bezprzedmiotowość, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynikało, że istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że w wyniku wybudowania przedmiotowego ogrodzenia do rozpoczęcia innego niż leśne tej części gruntu nie doszło, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i tym samym ustalonego na podstawie tego materiału stanu faktycznego nie wynikają w/w okoliczności,
b) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że aktualnie nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji jest decyzją inną niż decyzja wyrażająca zgodę na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgody wymaga zawsze,
c) art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego niezastosowanie i tym samym uznanie, że w wyniku wybudowania przedmiotowego ogrodzenia do rozpoczęcia korzystania innego niż leśne tej części gruntu nie doszło, podczas gdy gospodarka leśna oznacza działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, a B. S. nie kultywuje w żaden sposób wskazanych powyżej czynności,
d) naruszenie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi obiekt małej architektury, podczas gdy odgrodzenie gruntu oznaczonego w ewidencji jako las ogrodzeniem służącym ewidentnie celom typowo mieszkaniowym miało znaczenie na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i tym samym świadczy o faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej,
e) naruszenie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi obiekt małej architektury, podczas gdy zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję, obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji leśnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nieleśne mogą być realizowane,
f) art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i art. 2 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na działkach w pobliskim sąsiedztwie w obr. T. znajduje się zabudowa mieszkalna, podczas gdy zabudowa wskazywana przez organ nie została wybudowana na gruntach oznaczonych jako las, a ponadto wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie, w przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów,
g) art. 103 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że brak precyzyjnego ustalenia okresu powstania ogrodzenia determinuje stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 48 Ustawy prawo budowlane podczas, gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe ogrodzenie istniało już w 1972 r. i od tego roku było sukcesywnie ulepszane, oraz przebudowywane, co potwierdziła B. S. i tym samym zastosowanie winny mieć przepisy Ustawy prawo budowlane z 1974 r.,
h) art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie podczas, gdy zostały spełnione przesłanki do wdrożenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości, oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Jednocześnie skarżący wniósł o ewentualne wzięcie przez Sąd pod rozwagę zastosowanie art. 62 k.p.a. w związku z tym, że równolegle toczy się również sprawa dotycząca fragmentu przedmiotowego ogrodzenia od strony drogi publicznej [...], tj. przy uznaniu przez Sąd słuszności niniejszej skargi i wskazania organowi wytycznych również w zakresie art. 62 k.p.a. o ile w ocenie Sądu byłoby to uzasadnione (połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania; ekonomika procesowa).
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął uzasadnienie powyższych zarzutów oraz wskazał, że jednocześnie, równolegle toczyła się sprawa między tymi samymi stronami, która zakończyła się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku Nr 47/2023 z dnia 23 sierpnia 2023 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał B. S. rozbiórkę ogrodzenia na działkach o nr ewid. [...] i [...] od strony drogi publicznej [...] (działka nr ewid. [...]). Decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 15/2024 uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku nr 47/2023 z dnia 23 sierpnia 2023 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 15/2024.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 20 lipca 2024 r. uczestnik postępowania B. S. uznała skargę za bezzasadną i wyjaśniła, że działka nr [...] wraz ze starym domem i drewnianymi zabudowaniami gospodarczymi i ogrodzeniem drewnianym należała pierwotnie do jej pradziadków, a od 1939 r. do jej babci S. G., w dalszej kolejności - od wiosny 1963 r. (po wyprowadzeniu się jej dziadków w inne miejsce w T.) zamieszkali na tej działce jej rodzice: K. i S1. G., jednak formalnie stała się ona ich własnością w 1974 r.
Uczestnik postępowania B. S. dodała również, że istniejące na działce drewniane ogrodzenie pomiędzy obecnie jej działką nr ewid. gruntu [...], a działką nr ewid. gruntu [...], od kwietnia 2022 r. należącą do P. G. i M. G. było wymieniane od 1972 r. do 1974 r., jeszcze kiedy to właścicielką działki była jej babcia, a zakończono ogrodzenie na około całej działki w 1976 r., po wybudowaniu przez rodziców w 1975 r. nowego domu mieszkalnego. W 2010 r. jej tata wymienił część siatki ogrodzeniowej pomiędzy tymi działkami z uwagi na jej zniszczenie i brak możliwości jakiejkolwiek naprawy.
Nadto uczestnik postępowania B. S. wskazała, obecnie należąca do niej działka nr [...] położona w T. gmina Ł., w ewidencji gruntów jest oznaczona częściowo jako działka budowlana, gdzie usytuowany jest dom mieszkalny i budynki gospodarcze, część jest gruntem rolnym, gdzie znajduje się ogród warzywny i kwiatowy i część gruntu jest oznaczona jako zadrzewiona i zalesiona. Drzewa ozdobne i krzewy sadził jej tata. Dodała także, że w 2021 r., kiedy wymieniała ogrodzenie od strony ulicy, wystąpiła z wnioskiem do Urzędu Miejskiego Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Łasku o pozwolenie na wycięcie drzew, gdyż ich korzenie spowodowały uszkodzenia i praktycznie dewastację starego ogrodzenia z 1976 r. Dokonała wycięcia tuj, daglezji i modrzewi sadzonych przez jej tatę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują̨ wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią̨ inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postepowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie 9 zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć́ istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem skargi, jak już wcześniej wskazano, jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 56/2024, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku z dnia 19 stycznia 2024 r. nr 10/2024 umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości T., gm. Ł., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zaskarżona decyzja została wydana w odniesieniu do następujących elementów ustalonego przez organy stanu faktycznego. Okolicznością niesporną jest, że przedmiotowe ogrodzenie, zlokalizowane na działce nr ewid. [...] składa się z trzech odcinków, z których pierwszy o długości ok. 53 m wykonany jest z siatki, drugi o długości ok. 25 m wykonany jest z płyt betonowych i trzeci, wykonany z siatki ma długość 41,50 m. Ogrodzenie powstawało sukcesywnie w latach 1972 – 1976, częściowo w miejsce istniejącego od lat 30-tych XX wieku ogrodzenia drewnianego. Od lat 30-tych na działce nr ewid. [...] znajdował się budynek mieszkalny. Był to drewniany dom, należący do S. G., czyli do babci Pani B. S. . W latach 1973-74 zamontowano siatkę ogrodzeniową na odcinku od strony gdzie obecnie znajduje się spółka X. oraz od wysokości domu postawiono płot betonowy. W czerwcu 1974 r. własność działki nr ewid. [...] nabyli rodzice B. S. . W miejsce drewnianego budynku wybudowali nowy budynek mieszkalny. Część ogrodzenia wykonana z siatki, na odcinku od części betonowej do drogi, powstała po wybudowaniu nowego domu, tj. w roku 1976. Na całej długości wysokość ogrodzenia zawiera się w przedziale od 1,2 m do 2,18 m.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W przywołanym przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. zamieszczone zostały reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona (od 14 sierpnia 1996 r. także wówczas, gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne). Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. dopuszczono się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Skoro więc przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy to, nie można stosować wykładni rozszerzającej i rozciągać go również na inne sytuacje wskazane w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 861/08, wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r., sygn. II OSK 1098/05; uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. K 9/95; wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01, orzeczenia sądów administracyjnych przywoływanych w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W kontrolowanej sprawie roboty budowlane będące przedmiotem postępowania polegają na wzniesieniu ogrodzenia o wysokości mniejszej niż 2,20 m. Stosownie do art. 29 ust. 20 pkt 20 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że ogrodzenie to powstało w latach 70-tych ub. wieku, a więc przed 1 stycznia 1995 r. W związku z podnoszonymi w skardze zarzutami braku precyzyjnego ustalenia okresu powstania przedmiotowego ogrodzenia należy ponadto wskazać, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się – zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – niezależnie od tego, czy samowola budowlana powstała w czasie obowiązywania tej ustawy czy też przed jej wejściem w życie, a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie jednak, wobec brzmienia art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz faktu, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, istotne jest ustalenie przez organy, że ogrodzenie to powstało przed 1 stycznia 1995 r., co w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Sądu. Analizując zebrany materiał dowodowy, Sąd doszedł do przekonania, że ocena organów administracji, zgodnie z którą nie można potwierdzić precyzyjnie daty powstania ogrodzenia, ale jednocześnie można uznać z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że powstało ono przed 1 stycznia 1995 r. - jest prawidłowa. Prawidłowo także wskazuje organ, że w związku z ustaloną wysokością ogrodzenia nieprzekraczającą w żadnym elemencie 2,20 m, uznać trzeba, że budowa takiego ogrodzenia nie wymagałaby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia w aktualnym stanie prawnym.
Konkludując - trafnie ustaliły organy, że w sprawie niniejszej stosować należy przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. i w tym zakresie niezasadne okazały się zarzuty podnoszone w skardze do tut. Sądu.
Stosownie do art. 50 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art.48 ust. 1 lub art. 49f p.b., wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Warto w tym miejscu podkreślić, że w art. 48 ust. 1 i art. 49f jest mowa o budowie obiektu budowlanego, natomiast w art. 50 ust. 1 użyto pojęcia robót budowlanych, które stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 7 p.b. jest określeniem szerszym od budowy i oznacza budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Art. 50 ma zastosowanie także do robót budowlanych innych niż budowa, które wymagają zgłoszenia albo pozwolenia na budowę, a także do innych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." (uchwała NSA z dnia 3 października 20216 r., II OPS 1/16). Uchwała przesądza, że w kompetencjach nadzoru budowlanego leży badanie legalności wszystkich przedsięwzięć lub robót budowlanych (innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f p.b.), co do których może istnieć ryzyko spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, lub wystąpienia jednej z pozostałych przesłanek z art. 50 ust. 1 p.b.
Odnosząc się do kwestii zakwalifikowania spornego ogrodzenia jako urządzenia budowlanego warto odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1879/17) wskazuje, że urządzeniem budowlanym jest ogrodzenie zapewniające użytkowanie danego obiektu budowlanego, które bez tego obiektu nie spełniałoby swojej funkcji technicznej. Nie jest nim ogrodzenie działki niezabudowanej, będące samodzielną inwestycją niepowiązaną z innym obiektem budowlanym. Stanowi wówczas odrębny obiekt budowlany. W przypadku budowy ogrodzenia na działce niezabudowanej (bez wymaganego zgłoszenia), mają zastosowanie przepisy art. 50-51 p.b., gdyż takie ogrodzenie jest traktowane jako urządzenie budowlane. (wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., II OSK 302/16). W świetle materiału dowodowego zebranego w kontrolowanej sprawie sporne ogrodzenie zostało wzniesione na działce nr ewid. [...], czyli z przekroczeniem granic nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...], jednakże funkcjonalnie od początku związane było z zabudowaniami na działce nr ewd. [...]. Powstawało jako ogrodzenie zabudowanej działki nr ewid. [...], w związku z posadowionym na tej działce budynkiem mieszkalnym. W okresie kiedy powstawały dwa pierwsze odcinki ogrodzenia tj. odcinek wykonany z betonu oraz odcinek siatki w części oddalonej od ulicy, nieruchomość ta była zabudowana domem drewnianym, natomiast ostatni odcinek (wykonany z siatki, położony między fragmentem betonowym a ulicą) powstał po wybudowaniu nowego domu mieszkalnego. Zatem zarówno część ogrodzenia wykonana przez S. G. jak i część wzniesiona przez K. i S1. G., były związane z zabudowaniami mieszkalnymi, tj. domami, w których powyższe osoby zamieszkiwały. Analizowane ogrodzenie stanowi też funkcjonalną całość z częścią ogrodzenia działki nr ewid. [...], położoną od strony ulicy. B. S. wskazała w swoich wyjaśnieniach, że sporne ogrodzenie międzysąsiedzkie powstało w tym samym śladzie i w tej samej linii, w których posadowione było wcześniejsze ogrodzenie drewniane z lat 30-tych ubiegłego wieku. Z powyższego wynika, że już od tego czasu ogrodzenie to było związane z domem na działce nr ewid. [...]. Ponadto w okresie od roku 1993 do roku 2003 dla analizowanego obszaru obejmującego zarówno działkę o nr ewid. [...] jaki i działkę nr ewid. [...] miał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. zatwierdzony uchwałą Nr XXXIII/353/93 Rady Miasta i Gminy Łask z dnia 24 sierpnia 1993 r., zgodnie z którym powyższe działki były przeznaczone m.in. pod strefę mieszkaniowo-usługową (symbol 1MU w jednostce B). Jak wynika ze znajdującego się w aktach postepowania administracyjnego oświadczenia B. S. oraz postanowienia Burmistrza Łasku z dnia 27 października 2022 r., od dnia 30 maja 2022 r. w Sądzie Rejonowym w Łasku I Wydział Cywilny toczy się z wniosku B. S. postępowanie o zasiedzenie przez poprzedników prawnych B. S. pasa gruntu z działki nr ewid. [...] przylegającego do działki nr [...]. Należy zatem wziąć pod uwagę, że nabycie własności przez zasiedzenie jest nabyciem pierwotnym. Zgodnie bowiem z art. 172 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.) własność w tym trybie nabywa posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zważył również, że zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką o nr ewid. [...] i działką o nr ewid. [...]. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie. Zaznaczyć jednak wypada, że problematyka związana z przekroczeniem granic nieruchomości i wzniesieniem ogrodzenia na cudzym gruncie oraz korzystaniem przez właścicieli działki nr ewid. [...] z pasa działki nr ewid. [...], położonego między granicą działki a ogrodzeniem, jak trafnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, stanowi domenę prawa cywilnego a wynikające z tych naruszeń roszczenia oraz ustalenia w zakresie własności, dochodzone są przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu naprawczym chodzi o doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.
Powyższe okoliczności pozwalają natomiast uznać za zasadne ustalenia organu co do tego, że przedmiotowe ogrodzenie międzysąsiedzkie stanowi urządzenie budowlane, bowiem jest służebne wobec istniejącej od wielu lat zabudowy mieszkaniowej. W konsekwencji ocenie organu podlegało spełnienie przesłanek z art. 50 ust. 1 p.b.
Wypada także wskazać, że zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3). W myśl art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko co do tego, że treść art. 51 p.b., w szczególności ust. 7, nie pozostawia wątpliwości, że przepisy te mają zastosowanie również do zakończonych robót (m.in. wyroki NSA z 29 maja 2019 r., II OSK1811/17; oraz z 24 października 2023 r., II OSK 875/22).
Powyższe prowadzi do niekwestionowanego w realiach kontrolowanej sprawy wniosku o konieczności dokonania oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Wobec faktu, że wykonanie przedmiotowego ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, oraz, co nie jest kwestionowane, z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, organy zasadnie przystąpiły do ustalenia, czy będące przedmiotem postępowania ogrodzenie zostało wykonane z istotnym naruszeniem przepisów, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4. W odniesieniu do prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym bądź w przepisach ustawodawca wyraźnie wskazał jako przesłankę wstrzymania wykonywania tych robót, że odstępstwo przy prowadzeniu takich robót od warunków i ustaleń zawartych w wymienionych aktach musi być istotne.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że działka nr ewid. [...] ma oznaczenie LsV – grunty leśne, ujawnione od momentu założenia ewidencji w latach 60-tych XX wieku. W zaskarżonej decyzji, w wyniku analizy przeznaczenia terenu tej działki ewidencyjnej, organ przyjął, że jest to grunt leśny. Z tego względu przeprowadził analizę stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1885 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.), dalej także jako: u.o.g.r.l.
Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (ust. 1a). W art. 4 pkt 6 ustawa podaje definicję, zgodnie z którą przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Natomiast ilekroć w ustawie mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11).
Podkreślić jednakże należy, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa krąg podmiotów uprawnionych do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów ustawy. W Rozdziale 7 zatytułowanym "Kontrola wykonywania przepisów ustawy" w art. 26 ust. 1 ustawodawca wymienia organy kontrolne, które można uporządkować w następujący sposób:
1) ministrowie właściwi do spraw rozwoju wsi oraz do spraw środowiska,
2) marszałkowie województw;
3) organy ochrony gruntów wskazane w art. 5 u.o.g.r.l., tj.: starostowie, dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych, dyrektorzy parków narodowych;
4) inne organy wskazane w art. 15 ust. 5 i art. 16 ust. 5 u.o.g.r.l., tj.: wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz wojewódzcy inspektorzy sanitarni.
Osoby przeprowadzające kontrolę są uprawnione do wstępu na grunt i teren zakładu przemysłowego; wglądu do dokumentów oraz żądania sporządzenia ich odpisów; sprawdzania tożsamości osób w związku z prowadzoną kontrolą; żądania wyjaśnień i zasięgania informacji; pobierania próbek gleby lub roślin do analizy (art. 26 ust. 2 u.o.g.r.l.).
W literaturze wskazuje się ponadto na przepisy innych ustaw, z których wywieźć można uprawnienia kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska oraz organów nadzoru górniczego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lipca1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r. poz. 824 ze zm.) do zadań IOŚ należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, a art. 81 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 5 wskazuje na ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako na te przepisy, na których podstawie jest realizowana ochrona zasobów środowiska. Podstawę prawną uprawnień kontrolnych wywodzi się także z art. 168 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 633), który nakłada na organy nadzoru górniczego obowiązek sprawowania nadzoru i kontroli nad ruchem zakładów górniczych, po czym w siedmiopunktowym wyliczeniu poprzedzonym zwrotem "a w szczególności", w punkcie 5 nakłada takie obowiązki m.in. w zakresie: ochrony środowiska i gospodarki złożem, w tym według kryterium wykonywania przez przedsiębiorców obowiązków określonych w odrębnych przepisach lub na ich podstawie (por.: Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2024).
Powyższe uregulowania wskazują, że organami uprawnionymi do orzekania czy doszło do nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji są organy wymienione w art. 26 ust. 2 u.o.g.r.l., które zostały wyposażone w odpowiednie kompetencje, określone w art. 26 ust. 2, a także organy, którym takie uprawnienia zostały przyznane z mocy innych ustaw. Nie można także tracić z pola widzenia, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa sankcje za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten usytuowany został w tym samym Rozdziale 7 zatytułowanym "kontrola wykonywania przepisów ustawy", w którym znajduje się art. 26 ust. 1 określający krąg podmiotów uprawnionych do kontroli. Powyższe pokazuje, że ustawodawca powierzył prowadzenie postępowań i rozstrzyganie w kwestii nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji oraz nakładania opłat sankcyjnych organom wymienionym w art. 26 ust. 1. Odnośnie gruntów leśnych zastosowanie ma natomiast art. 28 ust. 7, zgodnie z którym decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w parkach narodowych dyrektor parku.
Natomiast w toku postępowań związanych z procesem budowlanym stosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje jedynie przepis art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l., na co trafnie zwraca uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji zezwalających na wyłączenie z produkcji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.). Stosownie do art. 4a decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
W związku z treścią przywołanych powyżej uregulowań zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, warto odnieść się do przepisów Prawa budowlanego, co pozwoli ustalić zakres robót budowlanych, których dotyczy obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej. W myśl art. 28 ust. 1 pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 w ustępie 1 wskazuje rodzaje budów, które nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast wymagają zgłoszenia, w ustępie 3 wskazuje natomiast na wykonywanie robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia. Odniesienie tych regulacji do art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. pokazuje, że uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji dotyczy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę oraz wymienionych w art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 i musi nastąpić przed:
– uzyskaniem pozwolenia na budowę,
– dokonaniem zgłoszenia budowy określonej w art. 29 ust. 1 pr.bud.;
– dokonaniem zgłoszenia wykonania robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 3 pr.bud.
W przypadku każdej z tych inwestycji budowlanych, o ile jest ona planowana na gruntach rolnych lub leśnych, ustawodawca wprowadził zatem wymóg uprzedniego uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji. Przyjmując koncepcję racjonalnego ustawodawcy, u podstaw takiego rozwiązania musiało leżeć założenie, że realizacja każdej z tych inwestycji prowadzi do wyłączenia gruntów z produkcji. Natomiast w stosunku do budów wymienionych w art. 29 ust. 2 oraz robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 4 wymóg uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji nie został wprost sformułowany, co należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca przyjął, iż prowadzenie tych robót na gruntach rolnych lub leśnych nie jest równoznaczne z wyłączeniem tych gruntów z produkcji. Nie oznacza to, że w żadnym przypadku takie wyłączenie nie może nastąpić, jednakże ustalenie, że doszło do wyłączenia wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania i rozstrzygnięcia przez właściwe organy, poza procesem budowlanym, do czego nie są właściwe organy nadzoru budowlanego. Stanowisko to znajduje poparcie w przywoływanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. (sygn akt II OSK 567/08), w którym Sąd stwierdza, że lokalizacja obiektów małej architektury nie musi spowodować utraty przez teren charakteru rolnego. Sąd zauważa, że dla inwestycji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę nie jest także wymagane wyłączenie z produkcji użytków rolnych (a contrario art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Biorąc pod uwagę niewielkie gabaryty tych obiektów i powierzchnię gruntu jaką zajmują, Sąd wysnuwa wiosek, że lokalizacja obiektu małej architektury na gruncie rolnym nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie może uniemożliwić jego rolniczego wykorzystania. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu podnoszonego w skardze, gdzie skarżący podnosi że doszło do naruszenia art. 3 ust 4 p.b. oraz art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi obiekt małej architektury. Zarzut ten nie znajduje podstaw w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ powołując się na tezy wyroku NSA w sprawie II OSK 567/08 nie stoi bowiem na stanowisku przypisywanym mu w skardze, lecz wywodzi, że kontrolowane ogrodzenie nie godzi w przeznaczenie gruntu i nie zmienia jego charakteru.
Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy wypada stwierdzić, że ogrodzenie będące przedmiotem postępowania nie należy do obiektów wymagających pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 29 ust. 1 lub 3, a zatem nie należy do tej kategorii robót budowlanych, co do której ustawodawca przesądził, że ich wykonanie skutkuje wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej. Stwierdzenie, że w tym konkretnym przypadku doszło do takiego wyłączenia wymaga dokonania wyjaśnień w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ wskazany przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Właściwość organów w tym zakresie została precyzyjnie ustalona przepisami u.o.g.r.l. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Także przepisy art. 11 ust. 4 i 4a u.o.g.r.l. nie stanowią odstępstwa od koncepcji przyjętej przez ustawodawcę w art. 5 oraz w art. 26 i nast. ustawy, w myśl której rozstrzyganie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji (zarówno zezwolenia na wyłączenie jak i ustalenia czy doszło do nielegalnego wyłączenia) należy do organów wskazanych w u.o.g.r.l., wydających decyzje zezwalające na wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej i prowadzących w tych sprawach postępowania na podstawie przepisów art. 11 i nast. ustawy a także postępowania kontrolne na podstawie art. 28. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przyznaje natomiast żadnych uprawnień organom nadzoru budowlanego w zakresie rozstrzygania w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej.
W realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego zasadnie zatem przywołuje art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wskazując przy tym, że wykonanie przedmiotowego ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia. W konsekwencji zarzut wykonania spornego ogrodzenia na obszarze leśnym nie daje podstaw do ustalenia przez organ nadzoru budowanego, że wypełniona została przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego. Nie należy także tracić z pola widzenia, że zgodnie z obecną ewidencją gruntów na działce nr ewid. [...] nie występują grunty leśne, brak jest planu urządzenia lasu.
Wobec braku podstawy prawnej dla organów nadzoru budowlanego w zakresie dokonywania ustaleń w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, wbrew zarzutom skargi, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ nadzoru budowlanego przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub ustawy o lasach, mających wpływ na wynik sprawy. Wypada także wskazać, że żaden z tych aktów prawnych nie formułuje zakazu budowy ogrodzeń na gruntach leśnych. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 8 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 672 z późn. zm.) właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa może zakazać wstępu do lasu, oznaczając ten las tablicą z odpowiednim napisem. Wobec tak skonstruowanej normy prawnej zawartej w ww przepisie w doktrynie podnosi się, że nie stanowi ona zakazu budowy ogrodzenia na obszarze lasu. Co prawda ustawodawca nie przewidział wprost możliwości otoczenia ogrodzeniem lasu, który nie jest własnością skarbu Państwa, jednakże nie można takiej możliwości wykluczyć, ponieważ prawodawca tego wyraźnie nie zabrania (por. Rakoczy Bartosz. Ustawa o lasach. Komentarz. Lex 2011).
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie organy ustaliły, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, wskutek czego na podstawie art. 105 § 1 postępowanie zostało umorzone przez organ I instancji. Z tego względu nie doszło też do zarzucanego w skardze naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Treść zapadłego rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
dj