II SA/Łd 39/26

II SA/Łd 39/26 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-04-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Magdalena Sieniuć /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 9 ust. 1 i 3a, art. 10 ust. 1, art. 27, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 151, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Dnia 23 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Specjalista Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. nr LXIX/1753/18 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" oddala skargę. ał
Uzasadnienie
W dniu 28 marca 2018 r. Rada Miejskiej w Łodzi, działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232 oraz z 2018 r. poz. 130) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566) w związku z art. 548 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180), podjęła uchwałę nr LXIX/1753/18 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi".
W złożonej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze A. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości w postaci działki [...] w obrębie [...], położonej w Ł. przy ul. [...], polegające na uniemożliwieniu mu zabudowania działki, bez istnienia koniecznego interesu publicznego, na skutek czego doszło do nieproporcjonalnego co do interesu prywatnego skarżącego ograniczenia prawa własności nieruchomości, które nie było konieczne do realizacji celu publicznego oraz naruszenia istoty prawa własności,
b) art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego i zakazanie zabudowy, która nie stanowi przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działce należącej do skarżącego, przez co naruszony został interes i prawo własności skarżącego do działki [...] w obrębie [...], położonej w Ł. przy ul. [...] w Ł., w sytuacji gdy skarżący podjął działania w celu zagospodarowania swojej nieruchomości na cele związane z inwestycją budowlaną,
c) art. 2 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyłącznie interesu osób trzecich, który jest sprzeczny z interesem prawnym skarżącego i który nie znajduje uzasadnienia w rzeczywistym ładzie przestrzennym terenu obrębu [...] w Ł.,
d) art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w Studium rzeczywistych uwarunkowań wynikających z wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego, dla terenu znajdującego się w obrębie [...] w Ł., co skutkowało uchwaleniem Studium zawierającego ustalenia, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu dla tego terenu,
e) art. 9 ust. 1 i 3a w związku z art. 10 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie Studium bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian w obrębie [...] w Ł. oraz zaniechanie dokonania niezbędnych zmian w ustaleniach Studium, co doprowadziło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o Studium, które nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu objętych nim nieruchomości,
f) art. 9 ust. 3a w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zmiany Studium, pomimo zgłoszenia szeregu uwag do planowanej treści Studium oraz zaburzenia dotychczasowej polityki przestrzennej gminy, które doprowadziło do rażącego obniżenia wartości działek położonych w obrębie [...] w Ł., w tym działki [...] należącej do skarżącego.
W skardze skarżący zawarł wniosek dowodowy dotyczący załączenie do akt niniejszego postępowania akt sprawy II SA/Łd 701/24, której stroną był skarżący na okoliczność niemożności realizacji zamierzeń inwestycyjnych bez stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi", zmienionej uchwałą nr Vl/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. oraz uchwałą nr LII/1605/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 grudnia 2021 r. w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...].
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], położoną w Ł. przy ul. [...], zarówno w części tekstowej, jak i graficznej oraz przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją nr DPRG-UA-V.1031.2024 z dnia 28 maja 2024 r., działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 30 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], w obrębie [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 7 maja 2024 r. na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXXVIII/2690/24 z dnia 13 marca 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2024 r., poz. 3476). Uwzględniając ustalenia planu miejscowego wykluczające możliwość lokalizacji na danym terenie zabudowy, która nie stanowi przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej, oraz fakt, że ww. działka jest działką niezabudowaną, żądanie usunięcia nieprawidłowości występujących w projektach, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jest bezcelowe, a dalsze procedowanie wniosku o pozwolenie na budowę jest niemożliwe. W dniu 19 lipca 2024 r. organ odwoławczy, na skutek niepodzielania argumentacji skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. Skarżący wywiódł skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w dniu 22 stycznia 2025 r. oddalił skargę w sprawie prowadzonej pod sygn. akt: II SA/Łd 701/24.
Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący upatruje swój interes prawny w zaskarżeniu Studium przede wszystkim w nieproporcjonalnym ograniczeniu jego prawa własności działki nr [...] w obrębie [...] w Ł. Skarżący miał zamiar przeprowadzić na przedmiotowej nieruchomości inwestycję polegającą na budowie zespołu 30 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr ewid. [...] w obrębie [...]. Na skutek nieuzasadnionego ograniczenia możliwości zabudowy na przedmiotowej działce, w sposób niezgodny z dotychczasową polityką przestrzenną gminy, doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Możliwość zabudowania działki stanowi jeden z elementów prawa własności nieruchomości i jako taki może być ograniczony jedynie w uzasadnionych przypadkach. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, ustalenia Studium wykraczają jednak poza ramy interesu publicznego, naruszając interes skarżącego oraz doprowadziły do rażącego obniżenia wartości przedmiotowej działki.
Następnie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w zaskarżonym Studium ustalono, iż dla terenów oznaczonych później jako jednostki planistyczne 7ZN i 9ZN, w których znajduje się działka inwestycyjna [...], będzie obowiązywał m.in. zakaz lokalizacji budynków. Zdaniem skarżącego, przedmiotowy zakaz pozostaje jednak sprzeczny z zasadą proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, postanowienia zaskarżonego Studium nie spełniają przede wszystkim kryterium proporcjonalności sensu stricto. Zachwiana została bowiem równowaga pomiędzy interesem publicznym i interesem prywatnym. Na skutek przeznaczenia przedmiotowej działki w Studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na tereny zieleni naturalnej, doszło m.in. do rażącego obniżenia wartości nieruchomości (gruntu), na której miała zostać przeprowadzona inwestycja. Skarżący nadmienił, że na tych terenach powstał już szereg inwestycji budowlanych.
Pełnomocnik skarżącego podniósł także, iż w wyniku ustaleń zaskarżonego Studium działka skarżącego utraciła charakter terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, a została zakwalifikowana jako teren zieleni naturalnej, na którym niemożliwe jest prowadzenie jakiejkolwiek inwestycji budowlanej. W konsekwencji – zdaniem skarżącego - wartość jego działki uległa radykalnemu obniżeniu, a właściciel został faktycznie pozbawiony możliwości racjonalnego korzystania ze swojej nieruchomości. Zaskarżone Studium stanowi nadmierną ingerencję w jego prawo własności, która przede wszystkim narusza zasadę proporcjonalności sensu stricto oraz narusza istotę prawa własności. Skutki Studium dla działki skarżącego są rażąco niewspółmierne do dobra publicznego, które rzekomo ma być chronione.
Pełnomocnik skarżącego dodał przy tym, że w procesie uchwalania zaskarżonego Studium nie rozważono również w sposób wszechstronny, czy zamierzony cel planistyczny mógłby zostać osiągnięty innymi środkami. Nieadekwatność środków zastosowanych w treści Studium do realnych potrzeb interesu publicznego dodatkowo wskazuje na fakt nadużycia władztwa planistycznego przez organ. Ponadto, zdaniem skarżącego, analiza dokumentacji planistycznej oraz uzasadnienia uchwały wskazuje, że organ gminy nie wykazał konkretnych i przekonujących przyczyn wprowadzenia tak istotnej zmiany przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka [...]. W materiałach planistycznych brak jest dowodów na to, że teren ten wymagał szczególnej ochrony przyrodniczej, krajobrazowej czy kulturowej. Nie przedstawiono również rzetelnej analizy skutków społeczno-gospodarczych zmiany przeznaczenia działki [...]. Pełnomocnik podkreślił, że brak merytorycznego uzasadnienia dla uchwalenia Studium w tej postaci oznacza, że organ nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego, co skutkuje istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego wskazał, że ustalenie w Studium, iż teren jednostek urbanistycznych 7ZN i 9ZN stanowi teren zieleni naturalnej oraz objęcie go zakazem jakiejkolwiek zabudowy w sposób oczywisty nie odpowiada realnemu charakterowi terenu, a ponadto ignoruje rozpoczęty i prawnie dopuszczalny proces urbanizacji terenu, pod pozorem konieczności ochrony przyrody, która na tym terenie w analizowanym kształcie nie występuje. Takie zabiegi powodują, że Studium skonstruowało sztuczny obraz przestrzeni, który należy uznać za oderwany od istniejącego stanu faktycznego i prawnego. Skarżący wskazał przy tym, że powyższe ustalenia zostały poczynione w sposób dowolny, bez realnej oceny wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego. W konsekwencji organ dopuścił się naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalania Studium. Ponadto pełnomocnik skarżącego zauważył, że zaskarżone Studium nie przewiduje tożsamego zakazu zabudowy działek nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w Ł. Bliskość przedmiotowego terenu do działki [...] wskazuje na dowolność ustaleń Studium, implikującą naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego terenów w obrębie [...]. Takie wybiórcze podejście powoduje niespójność kompozycyjną i funkcjonalną tych terenów oraz wskazuje na nierówne traktowanie właścicieli działek w obrębie [...] w Ł. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ powinien dokonać zmiany Studium stosownie do wymogów art. 27 u.p.z.p. z uwagi na szereg inwestycji budowlanych powstałych w obrębie [...] w Ł. przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił przy tym, że konieczność aktualizacji Studium wynika z obowiązującego w dniu jego uchwalenia art. 9 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stan zagospodarowania przestrzennego terenu uległ znaczącym zmianom od dnia uchwalenia Studium. W konsekwencji zatem organ powinien zaktualizować ustalenia Studium przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być bowiem niezgodna z ustaleniami Studium. Pełnomocnik skarżącego dodał, że na skutek zaniechania organu doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o nierzetelne ustalenia Studium, co doprowadziło do utraty przez jego mocodawcę możliwości zabudowy działki nr [...] w obrębie [...] w Ł.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie skargi z uwzględnieniem skutków powagi rzeczy osądzonej, tj. w granicach indywidualnych interesu prawnego skarżącego. Jednocześnie organ wskazał, że działka nr [...], w obrębie [...], jest zlokalizowana w północnej części miasta, stanowi własność prywatną. Zarówno w momencie opracowania dokumentu Studium, jak i obecnie, jest niezabudowana, aktywna przyrodniczo, współtworzy system przyrodniczy miasta m.in. w zakresie wymiany mas powietrza (kierunek wschód-zachód). Działka w całości zgodnie z ewidencją gruntów i budynków posiada grunty sklasyfikowane ewidencyjnie jako użytki rolne - klasoużytki ŁIV, RIVb i RV. Zgodnie z dotychczasową polityką planistyczną Miasta Łodzi zawartą w obowiązujących dotychczas dla całego miasta dokumentach planistycznych, tj. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, plan ogólny Łodzi uchwalony w 1993r. - przedmiotowa działka nr [...], w obrębie [...], zawsze stanowiła w całości lub w części rezerwę dla projektowanego korytarza drogowego o znaczeniu ponadlokalnym - tzw. przedłużenie ulicy [...], stanowiącej dojazd z drogi ekspresowej do centrum miasta. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi centralna część działki została wskazana jako element systemu komunikacyjnego - teren przewidziany dla ustalenia przebiegu projektowanej drogi, będący obszarem przestrzeni publicznej, dla której obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe części działki przylegające z obu stron do korytarza drogowego wskazano jako jednostkę funkcjonalno-przestrzenną "O" - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. W ramach tej jednostki jako dopuszczalne przeznaczenie terenów ustalono: tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogrodów działkowych, eksploatacji powierzchniowej kopalin. Dla jednostki tej Studium ustala konieczność zatrzymania rozpoczętych procesów urbanizacji poprzez zakaz wyznaczania nowych terenów zabudowy poza terenami istniejącego zainwestowania. Ponadto organ wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego tereny działek sąsiednich, tj. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] znajdują się - wbrew twierdzeniom skarżącego - w jednostce funkcjonalno-przestrzennej "O". Polityka zawarta w dokumencie Studium oraz stan istniejący zostały uwzględnione w uchwalonym planie. Pełnomocnik organu podkreślił także, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia obowiązującego Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie art. 15 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami Studium oraz przepisami odrębnymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...] został przyjęty uchwałą nr LXXXVIII/2690/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 13 marca 2024 r. na podstawie obowiązujących w tym dniu przepisów dotyczących m.in. planowania przestrzennego, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, 1506, 1597, 1688, 1890, 2029 i 2739), w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz w zgodności z obowiązującym wówczas (i obecnie) Studium. W uchwale nr LXXXVIII/2690/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 13 marca 2024 r. (obowiązujący plan miejscowy) przedmiotowa nieruchomość w części środkowej została wyznaczona jako teren drogi głównej (teren o symbolu 1KDG), a w pozostałych fragmentach jako tereny zieleni naturalnej (tereny o symbolach: 7ZN i 9ZN). Jako przeznaczenie uzupełniające terenów 7ZN i 9ZN przewidziano: teren komunikacji drogowej wewnętrznej, teren infrastruktury technicznej - z wykluczeniem terenów: magazynu gazu, obsługi produktów naftowych i gospodarowania odpadami. W trakcie sporządzania projektu obowiązującego Studium teren przedmiotowej działki, jak i obszary sąsiednie, były pozbawione zabudowy. Ewentualne wyznaczenie w Studium nowych terenów budowlanych na przedmiotowej działce stałoby w sprzeczności z potrzebą zabezpieczenia korytarza komunikacyjnego o istotnej randze w układzie komunikacyjnym miasta i regionu oraz w sprzeczności z bilansem potrzeb i możliwości rozwojowych miasta będącym podstawą przyjętych w obowiązującym Studium rozwiązań przestrzennych.
W dalszej kolejności organ wskazał, że zarówno Studium, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, regulując zasady zagospodarowania terenów, zapobiega procesom niekontrolowanego rozlewania się zabudowy. Procesy budowlane na działkach sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością zainicjowane w ostatnich latach w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, pozostają w sprzeczności z ustalonymi dla tego obszaru w obowiązującym Studium kierunkami polityki przestrzennej. Na taką sytuację pozwalają obecne przepisy prawa, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która jednocześnie obliguje gminy do sporządzania planów miejscowych, oraz w przypadku ich braku daje możliwość inwestorom ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, a w konsekwencji pozwolenia na budowę.
Ponadto organ podkreślił, że w trakcie procedury sporządzania obowiązującego obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przewidywanych terminach określonych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wpłynął żaden wniosek ani uwaga od skarżącego w sprawie przedmiotowej działki.
Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia zasad sporządzania Studium, o których stanowi art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pełnomocnik organu wskazał, że:
1. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązującym na dzień uchwalenia Studium) :
- dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia (...),
- dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu (...). Zdaniem organu, wskazanych w powyższym rozporządzeniu terminów dochowano i zachowano aktualność danych zawartych w materiałach planistycznych na dzień:
- przystąpienia do sporządzenia Studium, tj. 3 lipca 2013 r.,
- przekazania projektu Studium do opiniowania i uzgodnień, tj. 28 listopada 2016 r. (przekazanie projektu Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, kwiecień 2017 r. (przekazanie projektu pozostałym organom opiniującym i uzgadniającym). Inne dane (statystyczne, przestrzenne) wykorzystane do analiz stanowiących podstawę sporządzenia projektu Studium pochodzą w większości z okresu 2014/2015. W celu zdiagnozowania dotychczasowych procesów rozwojowych posłużono się również danymi z lat poprzednich. W sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę wykorzystano dostępne wówczas dane statystyczne (stan na koniec 2014 r.), jak również przeanalizowano dotychczasowe trendy rozwoju i prognozy publikowane przez GUS. Złożoność wykorzystanych materiałów, ich obszerność i szeroki zakres, a także dostępność, uniemożliwiają przedstawienie wszystkich analizowanych w projekcie danych w jednym czasookresie. W Studium analizie poddane zostały również trendy rozwojowe uwzględniające dane z lat wcześniejszych, co pozwoliło na prawidłowe zdiagnozowanie pewnych zjawisk i procesów zachodzących w mieście i docelowo określenie jego kierunków rozwoju adekwatnych do aktualnych potrzeb i możliwości. Obowiązujący dokument Studium posiada wszystkie wymagane uzgodnienia, jak również został zweryfikowany pod kątem zgodności z przepisami prawa przez Wojewodę Łódzkiego.
Końcowo pełnomocnik organu dodał, że powyższe kwestie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 862/18 oraz NSA wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1379/19.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dodatkowych dowodów z dokumentów, na okoliczności przez niego wskazane, w postaci: pisma z dnia 4 czerwca 2025 r., decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 marca 2024 r. i wydruków z Geoportalu oraz przedstawił stanowisko co do argumentacji zawartej w odpowiedzi organu na skargę.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze i powyższym piśmie jako niespełniające przesłanek określonych w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Sądowej kontroli legalności w trybie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. została poddana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi", zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. (nr VI/215/19) oraz uchwałą z dnia 22 grudnia 2021 r. (nr LII/1605/21).
Skarga została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarga na ww. uchwałę w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Spełniony został zatem pierwszy z wymogów formalnych określonych w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g.
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że powołany przepis wiąże prawo do skargi (legitymację skargową) z naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Tym samym skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może skutecznie wnieść ten, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Innymi słowy, uchwała wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. w postaci zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Aby zatem skutecznie złożyć skargę, strona skarżąca musi wykazać, że na skutek podjęcia uchwały przez organ gminy został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa.
Wychodząc z tych ustaleń należy wskazać, że sekwencja działań Sądu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, jest uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie Sąd, poza wskazaną wyżej przesłanką dopuszczalności skargi bada legitymację skargową podmiotu ją wnoszącego i dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą.
W niniejszej sprawie Sąd, kierując się powyższymi względami, podzielił stanowisko skarżącego w kwestii wykazanego przez niego jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym zapisami kwestionowanego Studium (działka nr [...], obręb [...]), naruszenia owego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia dokonanie jej kontroli z punktu widzenia podniesionych w skardze naruszeń prawa. Niewątpliwie źródłem interesu prawnego skarżącego są w niniejszej sprawie normy określające prawo własności nieruchomości, w tym niewątpliwie art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP. W rozważanym aspekcie nie można bowiem zapominać, że zaskarżona uchwała nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, ale jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gminy wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zatem konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości, a więc na sposób wykonywania prawa własności. Specyfika regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą, wiąże się jednak nie tylko z charakterem studium, będącym aktem planowania przestrzennego, ale ma wpływ na kwestie zagospodarowania nieruchomości już na tym etapie, a docelowo również na wykonywanie przysługujących skarżącemu praw do należącej do niego nieruchomości, w tym zwłaszcza uprawnień właścicielskich z powodu ograniczenia sposobu zagospodarowania wskazanej w skardze działki, które skarżący wiąże z brakiem możliwości jej zabudowania, mimo podjętych wcześniej opisanych w skardze działań związanych z inwestycją budowlaną.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów, a ponadto wychodząc poza granice skargi (stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.) również nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie powołanego art. 147 § 1 p.p.s.a.
Zawarte w skardze zarzuty koncentrują się wokół naruszenia przez organ planistyczny przy sporządzaniu Studium przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p."), tj. art. 3 ust. 1, art. 2 pkt. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 i 3a, art. 27 u.p.z.p. Zarzuty te uznać należy za niezasadne.
W tym względzie wskazać bowiem należy, że sporządzenie i uchwalenie kontrolowanego Studium, wbrew zarzutom skargi, mieści się w granicach przysługujących organowi planistycznemu kompetencji i nie przekracza władztwa planistycznego przyznanego Gminie w zakresie kształtowania, a tym samym także i modyfikowania polityki przestrzennej obowiązującej na jej terenie.
Jednocześnie zgodzić się należy z organem, że zakwestionowane Studium uwzględnia rzeczywisty stan zagospodarowania i uzbrojenia terenu (działka nr [...], [...]). W szczególności, działka nr [...], w obrębie [...] jest zlokalizowana w północnej części miasta, stanowi własność prywatną. Zarówno w momencie opracowania dokumentu Studium jak i obecnie jest niezabudowana, aktywna przyrodniczo, współtworzy system przyrodniczy miasta m.in. w zakresie wymiany mas powietrza (kierunek wschód-zachód). Działka w całości zgodnie z ewidencją gruntów i budynków posiada grunty sklasyfikowane ewidencyjnie jako użytki rolne - klasoużytki ŁIV, RIVb i RV (Rys. 2). 2. Zgodnie z dotychczasową polityką planistyczną Miasta Łodzi zawartą w obowiązujących dotychczas dla całego miasta dokumentach planistycznych, tj. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, plan ogólny Łodzi uchwalony w 1993 r. - przedmiotowa działka nr [...], w obrębie [...], zawsze stanowiła w całości lub w części rezerwę dla projektowanego korytarza drogowego o znaczeniu ponadlokalnym - tzw. przedłużenie ulicy [...], stanowiącej dojazd z drogi ekspresowej do centrum miasta. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi centralna część działki została wskazana jako element systemu komunikacyjnego - teren przewidziany dla ustalenia przebiegu projektowanej drogi, będący obszarem przestrzeni publicznej, dla której obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe części działki przylegające z obu stron do korytarza drogowego wskazano jako jednostkę funkcjonalno-przestrzenna "O" - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. W ramach tej jednostki jako dopuszczalne przeznaczenie terenów ustalono: tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogrodów działkowych, eksploatacji powierzchniowej kopalin. Niewątpliwie dla jednostki tej Studium ustala konieczność zatrzymania rozpoczętych procesów urbanizacji poprzez zakaz wyznaczania nowych terenów zabudowy poza terenami istniejącego zainwestowania.
Dokonując przy tym szczegółowej konfrontacji wskazanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasad sporządzania Studium, o których mowa w art. 10 u.p.z.p., z materiałami sprawy, wskazać należy, że organ zachował aktualność danych zawartych w materiałach planistycznych na dzień przystąpienia do sporządzania Studium (3 lipca 2013 r.) oraz przekazania projektu Studium do opiniowania i uzgodnień, tj. 28 listopada 2016 r. (przekazanie projektu Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, kwiecień 2017 r. (przekazanie projektu pozostałym organom opiniującym i uzgadniającym). Organ w pełni zatem zastosował się do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W kwestii zaś wykorzystania innych danych (statystycznych, przestrzennych) nie sposób nie dać wiary twierdzeniom organu, że wykorzystane w tym zakresie dane do analiz stanowiących podstawę sporządzenia projektu Studium pochodzą w większości z okresu 2014/2015. Sąd nie znajduje również podstaw do kwestionowania w rozważanym aspekcie wykorzystania przez organ w sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę dostępnych wówczas danych statystycznych (stan na koniec 2014 r.), jak i uczynienia przedmiotem analizy dotychczasowych trendów rozwojowych i prognoz publikowanych przez GUS. Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze zachowano wymóg aktualności danych będących podstawą opracowanego Studium. Ponadto zakwestionowane Studium posiada wszystkie wymagane uzgodnienia i jak podaje organ w odpowiedzi na skargę podlegało weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami prawa przez Wojewodę Łódzkiego.
Jednocześnie w rozważanym aspekcie, rację przyznać należy organowi, że całokształt działań mających na celu uchwalenie Studium uwarunkowań jest efektem pracy wielu osób na przestrzenie wielu lat. Samo Studium ma charakter wielowymiarowy i wielowątkowy. To zaś uniemożliwia oparcie Studium na danych z daty jego sporządzenia. Złożoność wykorzystanych materiałów, ich obszerność i szeroki zakres, a także dostępność, uniemożliwiają bowiem przedstawienie wszystkich analizowanych w projekcie danych w jednym czasookresie.
Mając na względzie powyższe uwagi, Sąd w składzie niniejszym pragnie przy tym z całą mocą podkreślić, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 862/18, tutejszy Sąd oddalił skargi na uchwałę kontrolowaną w niniejszym postępowaniu. Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień w procedurze sporządzania przedmiotowego Studium. Powyższy wyrok został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1379/19, oddalił skargi kasacyjne. Z tego wynika, że analiza trybu przygotowania zaskarżonej uchwały została już dokonana. Badanie trybu uchwalania zaskarżonej uchwały w rozpoznawanej sprawie nie mogło zatem prowadzić do odmiennych konkluzji w tym zakresie, bowiem naruszałoby to zasadę prawomocności materialnej wyroku, sformułowaną w art. 170 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, za niezasadne uznać należy również argumenty skargi sprowadzające się do naruszenia prawa własności poprzez obniżenie wartości nieruchomości, spowodowane uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera bowiem rozwiązania prawne, których celem jest rekompensata obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o czym stanowią przepisy art. 37 u.p.z.p. Nadto jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem warunków określonych w ustawie, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części – art. 36 u.p.z.p.
W kwestii zaś działek sąsiednich (dz. nr [...] i dz. nr [...], obręb [...] przy ul. [...]) odwoływanie się przez skarżącego do argumentów dotyczących ich zagospodarowania w sposób nieodpowiadający założeniom Studium nie mogło przynieść spodziewanego rezultatu w postaci uwzględnienia skargi. Wszakże Sąd ocenia jedynie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w granicach nakreślonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego (interesu skarżącego). Ponadto skarga w tym zakresie wskazującym na konieczność aktualizacji Studium ma charakter postulatywny i w istocie odwołuje się do argumentacji w kwestii zmiany Studium, nie zaś stwierdzenia jego nieważności. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że w trakcie procedury sporządzania obowiązującego obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w przewidywanych terminach określonych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wpłynął żaden wniosek ani uwaga od skarżącego w sprawie przedmiotowej działki.
Reasumując, w ocenie Sądu, Rada Miejska w Łodzi przyjęła ww. uchwałę w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" na podstawie obowiązującego prawa, respektując zarówno przepisy prawa materialnego, jak przepisy proceduralne.
Mając to wszystko na uwadze, stwierdzić należy, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – jak już wyżej wskazywano - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd nie można natomiast tego uczynić, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Taka zaś sytuacja, jak wykazano powyżej, wystąpiła w niniejszej sprawie.
Z tych względów Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
ał