II SA/Łd 388/25

II SA/Łd 388/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Dnia 18 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 roku sprawy ze skargi M. B. i D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 marca 2025 roku znak SKO.4150.137-139.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 16 stycznia 2025 roku nr 7/2025, znak: UG.6730.181.2024.RG; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących M. B. i D. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 18 marca 2025 r., znak: SKO.4150.137-139.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) (dalej: k.p.a.) oraz
art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) (dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza (dalej także: organ I instancji) z dnia 16 stycznia 2025 r. Nr 7/2025, znak: UG. 6730.181.2024.RG, którą organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą oraz budowie miejsc parkingowych przewidzianej do realizacji w. Z. przy ul. [...](dz. nr ew. [...]w obr. [...]).
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2024 r. (data wpływu wniosku do organu) do Prezydenta Miasta Zgierza wpłynął wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w. Z. (dalej także: inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Inwestor w dniu 24 lipca 2024 r. złożył aktualny wniosek, zgodny z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2024 r. poz. 351) (dalej: rozporządzenie z dnia 20 lutego 2024 r.) uwzględniając przy tym braki, o które inwestor był wzywany.
W dniu 12 lipca 2024 r. organ I instancji zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa o wydanie opinii, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko pod kątem wydanych decyzji dla terenu bezpośrednio przylegającego do terenu objętego niniejszą decyzją, w myśl Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z opinią Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Z. z dnia 29 lipca 2024 r. zaliczenie inwestycji planowanej na terenie działki nr ewid. [...]obręb [...] należy rozstrzygnąć pod kątem tzw. powiązań technologicznych (np. wspólna droga, wspólny parking, wspólna infrastruktura, itp.) uwzględniając progi zawarte w § 3 ust. 1 pkt. 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu zabudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha.
Prowadząc postępowanie administracyjne organ określił strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 k.p.a. w oparciu o przewidywany zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą oraz budowie miejsc parkingowych. Organ określił jako strony postępowania właścicieli działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki wskazanej pod inwestycję, a także właścicieli działek znajdujących się naprzeciwko terenu inwestycji, zarówno ul. [...] , jak i ul. [...] z uwagi na parametry tych ulic. Po dokładnym przeanalizowaniu wszystkich aspektów planowanej inwestycji uznano, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, zgodnie z przedłożonymi dokumentami oraz położeniem w obrębie skrzyżowania dróg, może wykroczyć poza granice terenu inwestycji.
Następnie organ przeprowadził analizę cech i funkcji terenu oraz sporządził załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Organ określił obszar oddziaływania w promieniu 285 m od terenu inwestycyjnego, przyjmując, iż front działki ma szerokość 95 m i ustalił, iż wnioskowana działka znajduje się w. Z. na obszarze gdzie dominującą funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa. Działka objęta wnioskiem jest niezabudowana i sąsiaduje bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Działka objęta wnioskiem sklasyfikowana jest w rejestrze gruntów jako użytki rolne (R i Ps) oraz nieużytki (N). Położona jest na terenie zurbanizowanym, w którym struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej zostały zrealizowane w dostatecznym zakresie. Planowana inwestycja jest więc kontynuacją i stanowi uzupełnienie zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do dróg publicznych - przylega do ul. [...] . Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, co potwierdzają złożone przez inwestora odpowiednie warunki przyłączenia lub oświadczenia od gestorów sieci. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W dalszej kolejności Prezydent Miasta Zgierza w dniu 5 listopada 2024 r. sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który przesłał w dniu 6 listopada 2024 r. celem uzgodnienia do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w. Z. pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, co za tym idzie w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane. Tego samego dnia organ zwrócił się o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji do Marszałka Województwa [...] w odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych. Organ nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, co za tym idzie w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane.
Pismem z dnia 21 listopada 2024 r. organ zawiadomił strony o zgromadzonym materiale dowodowym. Na powyższe pismo w dniu 10 grudnia 2024 r. odpowiedział M.B. , składając uwagi w przedmiotowej sprawie, a mianowicie nie wyraził zgody na budowę budynków wielorodzinnych, żądając tym samym zmiany rodzaju zabudowy na jednorodzinną, a także wprowadzenia zapisu w treści decyzji, nakazującej inwestorowi konieczność budowy urządzeń zatrzymujących i odprowadzających wody opadowe. Nadto wnioskował o zmianę ustalonych parametrów dla przedmiotowej inwestycji, obniżając je do średnich wartości, jakie wynikały z przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz podwyższenia udziału powierzchni biologicznie czynnej do 60%.
Inwestor w dniu 20 grudnia 2024 r. wystąpił z wnioskiem dotyczącym zmiany zapisów rozstrzygających kwestie obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej inwestycji. Planowane zamierzenie inwestycyjne zostało zaopiniowane w Wydziale Infrastruktury Technicznej Urzędu Miasta Z. pod kątem rozwiązań obsługi komunikacyjnej w dniach 13 sierpnia 2024 r., 30 października 2024 r. oraz 30 grudnia 2024 r.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji wskazano m.in., iż planowana inwestycja należy do zabudowy mieszkaniowej oraz ustalono następujące warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 0,25 (25 %), udział powierzchni biologicznie czynnej min. 40 %, wysokość zabudowy od 6 do 10 m oraz szerokość elewacji frontowej na 12,3 m z tolerancją do 20 % (maksymalnie 14,76 m), kąt nachylenia dachu od 0 do 5 stopni przy dachu płaskim.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedmiotową inwestycję na działce [...] pow. 4303 m2 należy traktować jako osobne przedsięwzięcie inwestycyjne, niezależnie od inwestycji prowadzonych przez inwestora na sąsiednich działkach. Wpływ na to ustalenie miało oświadczenie inwestora z dnia 8 sierpnia 2024 r., dotyczące przedmiotowej inwestycji, iż będzie ona całkowicie niezależna infrastrukturalnie, technologicznie i komunikacyjnie oraz nie będzie miała wspólnej drogi, parkingu, placu zabaw ani też żadnego elementu infrastruktury z żadną działką znajdującą się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego. Dlatego też organ I instancji uznał, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże w przypadku zaistnienia powiązań technologicznych przedmiotowej inwestycji z terenem przyległym należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ podkreślił, iż kwestie prawdopodobieństwa zaistnienia powiązań technologicznych z terenem przyległym nie mają znaczenia, ponieważ nie ma przepisu, który pozwoliłby na blokowanie inwestycji z tytułu hipotetycznych założeń. Rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ związany jest treścią wniosku inwestora, ale również nie może blokować inwestycji z tytułu hipotetycznych założeń co do jej funkcjonowania. Niemniej jednak w przypadku zaistnienia powiązań technologicznych przedmiotowej inwestycji z terenem przyległym, należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
W dalszej kolejności Prezydent Miasta Zgierza wskazał, iż rozpatrując sprawę organ I instancji rozstrzyga sprawę pod kątem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy dla terenu określonego we wniosku ustala się po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) (dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
Następnie organ uzasadnił wyznaczenie poszczególnych dopuszczalnych parametrów inwestycji. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony ul. [...] , wyznaczona została dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, zgodnie z Rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wobec powyższego szerokość elewacji frontowej została określona na poziomie 12,3m z tolerancją do 20%.
W przedmiotowej sprawie został wyznaczony inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Przeprowadzona analiza wykazała, iż średnia arytmetyczna w obszarze analizowanym wyniosła 0,18. Parametr ten jest jednak mechanicznym, matematycznym wskaźnikiem, który nie przekłada się na charakter zabudowy (nie uwzględnia wielkości działek podlegającej nowej zabudowie) oraz nie uwzględnia specyfiki niskiej zabudowy mieszkaniowej. Ponadto w obszarze analizowanym dla zbliżonej zabudowy współczynnik ten jest wyższy i wynosi max. 0,54. Dlatego też, biorąc pod uwagę ww. fakty, współczynnik powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji podwyższono w stosunku do średniej arytmetycznej i określono na poziomie max. 0,25. Podwyższenie tego wskaźnika nie przyczyni się do naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Wskaźnik ten nadal zawiera się w przedziale parametrów występujących na obszarze analizowanym. Potwierdzają to dane zawarte w tabelarycznej części analizy urbanistycznej. Dodatkowo, z uwagi na fakt, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu określony w niniejszej decyzji jest większy od średniej w obszarze analizowanym zasadnym jest wskazanie, że ustalenie średniej wielkości tego parametru dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Jak już bowiem wyżej wskazano, w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika, od średniej ustalonej na podstawie § 5 ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.
Wysokość zabudowy mierzona do głównej kalenicy (lub gzymsu wieńczącego), zgodnie z wymogami przepisów urbanistycznych i budowlanych, została ustalona na poziomie: min. 6,0 m, max. 10,0 m. Tak określony zakres jest zbliżony do średniej arytmetycznej (7,7 m) i wynika z analizy urbanistycznej, ale przede wszystkim mieści się w zakresie wartości minimalnych i maksymalnych dla badanej zabudowy istniejącej (13,0 m). Parametr wysokości do okapu dla projektowanych budynków ustalono (dla dachów dwuspadowych i wielospadowych) na poziomie min. 3,5 m, max. 6,0 m, natomiast w przypadku dachów płaskich wysokość do gzymsu powinna mieścić się w zakresie od 3,5m do 10,0 m. Jednocześnie wysokość gzymsu/okapu od strony drogi publicznej nie może przekroczyć 6,0 m (dopuszcza się w takiej sytuacji, w przypadku np. stosowania dachów płaskich, wycofanie ostatniej kondygnacji o min. 2 m w stosunku do lica ściany frontowej budynku). Takie określenie parametrów zabudowy wynika z odmiennego charakteru poszczególnych części obszaru analizowanego. Przyjęte wartości pozwalają na uniknięcie zbyt niskiej lub zbyt wysokiej zabudowy, która mogłaby wpłynąć dysharmonizująco na przestrzeń miejską. Określone parametry wysokości pozwalają również na twórczą, zgodną z zasadą dobrego sąsiedztwa, kontynuację charakteru zabudowy osiedla na którym planowana jest inwestycja.
Podczas analizy urbanistycznej nie stwierdzono jednej przeważającej formy architektonicznej dachów w zabudowie mieszkalnej, dlatego też dopuszczono stosowanie dachów dwuspadowych, wielospadowych i płaskich. Kierunek przebiegu głównej kalenicy (w przypadku jej występowania) określono jako prostopadły lub równoległy do ul. [...] . W przypadku kąta nachylenia połaci przyjęto dominującą wśród zabudowy istniejącej zasadę, że dla dachów dwuspadowych i wielospadowych kąt ten powinien mieścić się w zakresie od 25 do 45 stopni. Natomiast w przypadku dachów płaskich (stropodachów) kąt spadku ustalono w zakresie od 0 do 5 stopni. Współczynnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 40%.
Odnosząc się do określenia ilości miejsc postojowych ustalono minimalną ilość stanowisk postojowych, która została określona w wysokości 1,1 stanowiska postojowego na lokal mieszkalny (przy czym po zsumowaniu wartości należy w każdym przypadku zaokrąglać w górę do pełnej jedności). Punktem wyjścia było przyjęcie zasady: 1 lokal = 1 stanowisko postojowe. Założono przy tym, że dla potrzeb pojazdów dodatkowych lub pojazdów gości należy zapewnić dodatkową powierzchnię parkingową, dlatego też współczynnik ten podniesiono o 10%, co jest racjonalne z punktu widzenia planowanego sposobu zagospodarowania terenów przyległych.
Organ ustalił również, że budynki należy lokalizować w ustalonej na załączniku graficznym nieprzekraczalnej linii zabudowy, zarówno od strony ul. [...] , jak i od strony ul. [...]j. Dodatkowo na załączniku graficznym do niniejszej decyzji wskazany został teren przeznaczony na poszerzenie ul. [...] i ul. [...].
W odniesieniu do pisma M.B. z dnia 21 listopada 2024 r. organ wskazał, iż wszystkie parametry dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ich uzasadnienie zostało wyjaśnione w treści decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku rozwiązań zabezpieczających przed spływem wód opadowych na tereny sąsiednie i ewentualnego przyszłego zalewania terenów przyległych organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie, czy dana inwestycja jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym we wniosku. Kwestie dotyczące stosunków wodnych na gruncie i ich ewentualnych naruszeń w wyniku realizacji inwestycji podlegać będą przepisom ustawy Prawo wodne, a tym samym nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu. Współczynnik powierzchni biologiczne czynnej ustalono natomiast na poziomie 40%. Przyjętą wartość przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa należy uznać za wystarczającą dla przedmiotowej inwestycji. Określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi bowiem niezbędnego elementu takiej decyzji. Definicja pojęcia "teren biologicznie czynny" (§3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tekst jedn. Dz. U z 2022r. poz. 1225 z ze zm.) jest określona jako teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1, przepisy wskazanego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.
Dalej organ wskazał, iż występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej. Wskazane parametry inwestycji wpisują się bowiem w istniejący ład przestrzenny i nie zakłócają zasady dobrego sąsiedztwa. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, a realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest kontynuacją funkcji mieszkalnej i nadto stanowi element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, jak również planowany sposób użytkowania obiektów budowlanych, będą odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, jaki i architektonicznej istniejącej już zabudowy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ewentualne przyszłe uciążliwości, takie jak hałas, zacienianie, przypuszczalne utrudnienia drogowe nie bada się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę.
Reasumując, organ uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., dlatego ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. B., M.B. oraz A.D., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż jakkolwiek inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to z uwagi na jej charakter i rozmiar, a także oddziaływanie na teren osiedla - należało uznać właścicieli działek nr [...] (bezpośrednie sąsiedztwo) i nr [...] (sąsiedztwo pośrednie poprzez ul. [...]), za strony postępowania i odwołanie rozpoznać, a tym samym nie uznać zarzutów inwestora podniesionych w piśmie z dnia 3 marca 2025 r., za czym w ocenie Kolegium przesądzała przede wszystkim planowana funkcja obiektów - mieszkaniowa wielorodzinna i związane z nią poszerzenie drogi - ulicy [...] , a tym samym zwiększenie ruchu komunikacyjnego.
Dalej Kolegium oceniło, że pomimo podniesionych w odwołaniach zarzutów należy zgodzić się z parametrami planowanej inwestycji, ustalonymi przez organ I instancji. Przeprowadzone przez organ gminy postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, określone przez normodawcę. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Wobec regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. W przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji nie może odmówić wydania decyzji określającej warunki zabudowy, nawet pomimo sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Celem zasady dobrego sąsiedztwa nie jest bowiem blokowanie inwestycji, zwłaszcza mieszkaniowych, lecz zagwarantowanie ładu przestrzennego, to jest takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W świetle dominującego stanowiska sądów administracyjnych występowanie na obszarze przeważającej lub jedynie funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego.
Nie można bowiem pomijać, że kontynuacja funkcji, nie oznacza tożsamości zastanego sposobu zagospodarowania, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Tym bardziej za nienaruszające zastany ład przestrzenny należy uznać zamiar realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pomimo występowania w obszarze analizowanym jedynie zabudowy jednorodzinnej.
W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna została sporządzona z poszanowaniem wymogów normatywnych, w tym wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogowi odległości przewidzianej w przepisach. W sposób wystarczający do rozstrzygnięcia analiza zinwentaryzowała również stan istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co pozwoliło na właściwą weryfikację przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dołączona tabela zawiera dane obiektów z obszaru analizy, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Bezspornie na obszarze poddanym analizie występuje zabudowa o podobnej funkcji, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Mając na uwadze analizę urbanistyczną, Kolegium stwierdziło, że ustalone parametry są uzasadnione zarówno z punktu widzenia przepisów jak i ładu przestrzennego.
Dopuszczalną szerokość elewacji frontowej zabudowy (pojedynczego budynku) ustalono bowiem uwzględniając średnią szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy urbanistycznej, co nie budzi zastrzeżeń Kolegium. Odnośnie powierzchni zabudowy organ odwoławczy stwierdził, iż z analizy wynika, że minimalna wartość tego parametru waha się na poziomie od 0,009 do 0,54 przy średniej 0,18. Kolegium, oceniając ten parametr, również nie miało podstaw do uznania, że jest on nieakceptowalny. Z analizy wynika, że wskaźnik na poziomie 0,25 znajduje się w obszarze badanym. Również pozostałe parametry takie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy nie wzbudziły zastrzeżeń Kolegium. Organ I instancji uzasadnił określenie tych parametrów zabudowy i zdaniem Kolegium spełnia ono wymóg określony
w art. 107 § 3 k.p.a. Przyjęte wartości pozwalają nie tylko na zahamowanie budowy zbyt wysokiej, ale i na uniknięcie zabudowy zbyt niskiej, która mogłaby wpłynąć dysharmonizująco na przestrzeń osiedla. Określone parametry wysokości pozwalają również na architektoniczną elastyczność pozwalającą na zaprojektowanie budynków, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i kontynuacją charakteru zabudowy zastanej. Nie można również tracić z pola widzenia, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki jednorodzinne o parametrach przekraczających określone w zaskarżonej decyzji (m.in: działka nr [...] - 12 m, działka nr [...] - 12 m, działka nr [...] - 12 m, działki nr [...], nr [...] i nr [...] - 11,15 m).
Reasumując, w ocenie organu II instancji, żaden z parametrów nowej zabudowy nie wykracza poza parametry zastane w obszarze analizowanym.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołujących, Kolegium wyjaśniło, że pojęcie dostępu do drogi publicznej na etapie ustalana warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, iż działka, na której zaplanowano realizację inwestycji powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej, celem zapewnienia do niej dojazdu. Budowa dróg, a tym bardziej zobowiązanie do wydzielenia "z działki inwestora" i przekazania gminie "pod poszerzenie ulic" nie jest warunkiem, jaki może zostać zawarty w decyzji o warunkach zabudowy, czy też warunkiem koniecznym do wydania takiej decyzji. Istotne znaczenie ma potencjalna możliwość zapewnienia dostęp do drogi publicznej, nawet jeżeli nie istnieje właściwa infrastruktura. Skoro zatem ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej nie można uzależniać wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od zaprojektowania, czy zobowiązania się do wykonania takiej inwestycji. Na etapie dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom bowiem przepis w sposób jasny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych odnosi się do dostępu do drogi publicznej, a nie do "odpowiedniego" dostępu. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma w zasadzie na celu jedynie czy określona we wniosku inwestycja może zostać zrealizowana na danym terenie. Natomiast samo określenie linii zabudowy w odległości 17,0 m od krawędzi jezdni ulicy [...] uniemożliwia inwestorowi takie zaprojektowanie zamierzenia na terenie pozostawionym na "poszerzenie" tej ulicy. Całkowicie bezpodstawnie tym samym, zdaniem Kolegium, państwo B. wskazują na niebezpieczeństwo realizacji inwestycji "na pozostałej powierzchni", bowiem wówczas decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby niezgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dalej organ II instancji wskazał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż żaden przepis prawa nie nakazuje organowi, na etapie ustalania warunków zabudowy, określania ilości miejsc parkingowych. Kwestia ta bowiem aktualnie rozstrzygana jest w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Stosownie do brzmienia § 18
ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), inwestor musi dostosować liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem miejsc z których korzystają osoby niepełnosprawne. Organ gminy określił w sposób jednoznaczny ten parametr (1,1 miejsca na lokal mieszkalny), zaś przepisy prawa nie uprawniają do określenia tego parametru na poziomie 2 lub 3 miejsc nawet jeśli w ocenie odwołujących jest "powszechny (...) problem" braku odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Skarżący nie zauważają, że organy administracji związane są przepisami prawa i działają w granicach przepisów, a co za tym idzie nie mogą w oparciu o "praktykę życiową" określać parametrów inwestycji. Zarzuty tego rodzaju skarżący powinni zatem kierować do ustawodawcy, zaś do organu gminy jedynie w celu zorganizowania dodatkowych miejsc postojowych (np. na parkingach wielopoziomowych). Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie "narzuca" sposobu określania liczby miejsc i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Takie uprawnienie przyznano organom wyłącznie w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r. poz. 195) i nie może ona być stosowana choćby posiłkowo w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nawet jeśli właściwym do prowadzenia obu postępowań jest ten sam organ. Co istotne ten "odgórny" wskaźnik miejsc postojowych również został określony na poziomie 1 lub 1,5 miejsca postojowego na mieszkanie, a nie jak tego chcieliby skarżący na poziomie 3 czy 4. Zgodnie z orzecznictwem, istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości. Tym samym przy określaniu tego wskaźnika rolą organu nie jest zabezpieczenie maksymalnego potencjalnego zapotrzebowania na miejsca postojowe, a jedynie takiego, które będzie pozwalać na zapewnienie realizacji ww. celu i odciążenia nie zaś wyłączenia dróg publicznych jako dopuszczalnych miejsc parkingowych.
Natomiast kwestia odprowadzania wód opadowych z działki budowlanej również normowana jest w przywołanym już rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z § 28 i 29 działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, ewentualnie na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych przy czym niedopuszczalne jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W zaskarżonej decyzji wprowadzono jasno i czytelnie nakaz odprowadzania wód opadowych na tereny zielone działki objętej decyzją lub do zbiorników na wody opadowe z dachów i terenów utwardzonych, z kategorycznym zakazem odprowadzania wód opadowych na tereny dróg publicznych oraz zakazem zmiany stosunków wodno-gruntowych m.in.: zmiany kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto przy przebudowie układu komunikacyjnego inwestor ma obowiązek uwzględnić możliwości odprowadzania wody oraz uregulowanie stosunków wodnych, które zostaną zmienione przez planowaną inwestycję. Kwestia ta na etapie ustalenia warunków zabudowy jest zatem przedwczesna i organ na obecnym etapie, nie mając możliwości oceny docelowego zamierzenia, nie może określać czy dojdzie do kierowania wód opadowych na tereny sąsiedniej lub innych utrudnień.
W kwestii wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej organ podkreślił, iż z przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wymóg określenia w niej parametru powierzchni biologicznie czynnej, a z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie można wyprowadzić obowiązku zawierania w decyzjach o warunkach zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. W konsekwencji samo określenie wymogów w tym zakresie, czy też określenie ich przez organ na określonym poziomie nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy.
Podsumowując, organ wskazał, iż wydane warunki zabudowy odpowiadają obowiązującym przepisom i są zgodne z budynkami występującymi w obszarze analizowanym. Zabudowa mieszkalna o tych parametrach będzie formą architektoniczną i parametrami będzie odpowiadała istniejącej zabudowie na tym obszarze, będzie wpisywała się w istniejący ład przestrzenny, będzie stanowić uzupełnienie układu urbanistycznego. Wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej prezentują stanowisko co do przyjęcia, iż wyznaczenie powyższych parametrów we wskazanej wartości nie naruszają zastanego ładu przestrzennego. Wskazano merytoryczne powiązanie wartości z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Treść uzasadnienia powyższych odstępstw umożliwia skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średniej wartości będą powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Rola decyzji o warunkach zabudowy polega na rozstrzygnięciu, czy planowana inwestycja koresponduje z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenów sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ona zrealizowana. Jej celem jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym na danym obszarze. Decyzja dotycząca warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W decyzji ustalającej warunki organy nie przesądzają o miejscu położenia planowanego obiektu na nieruchomości. Nie muszą na tym etapie postępowania analizować szczegółowych kwestii z zakresu warunków technicznych, takich jak położenie obiektów względem granicy z działką sąsiednią, czy kwestii nasłonecznienia. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie obejmuje też warunków gruntowych i hydrologicznych na tej działce. Konkretyzacja tych warunków następuje dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, w toku którego stronom postępowania będzie służyła możliwość ochrony ich interesów prawnych w odniesieniu do konkretnych ustaleń przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł M.B. i D.B. (dalej także: skarżący), wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż, w ocenie skarżących, decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i nie mogą być podstawą do uzyskania pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja organu I instancji została wydana na 3 bloki, a niewiele później wydana została kolejna na następne 15 bloków, tuż obok. Skarżący złożyli od niej odwołanie, szeroko argumentując swoje zarzuty. W ocenie skarżących nie zostały one prawidłowo rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Decyzji organu II instancji skarżący zarzucają pominięcie istotnych okoliczności, o których skarżący pisali w uwagach i w odwołaniu. Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem, że w decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być ustalone inne warunki niż szerokość, wysokość i intensywność zabudowy, a także z twierdzeniem że inne parametry jak ilość miejsc parkingowych, powierzchnia biologicznie czynna mogą być ustalane przez architekta arbitralnie bez żadnego uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ocenie skarżących, w zasadzie powiela wyjaśnienia prezydenta i architekta i nie przeanalizowało samodzielnie materiału w aktach sprawy. Zdaniem skarżących parametry ustalone w decyzji nie wynikają z analizy i są nieuzasadnione, a Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia że "rozwiązanie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącej zabudowy".
Skarżący podkreślili również, że w decyzji znajdują się lakoniczne zapisy, niezabezpieczające w żaden sposób mienia skarżących w postaci stawu. Konieczność rozwiązań projektowych, dotyczących wód opadowych, w ocenie skarżących musi wynikać z decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odsyła wszelkie szczegółowe uwagi na etap pozwolenia na budowę, czym narusza prawa skarżących do ochrony swojego interesu, gdyż doskonale wie, że z tego tytułu nie będą oni stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Przy obecnych zapisach w decyzji o warunkach zabudowy wystarczy oświadczenie inwestora, że wody opadowe zostaną odprowadzone na własne tereny zielone, żeby żadne zabezpieczenia nie powstały. Skutki tego będą oczywiste i objawią się przy pierwszych opadach. Natomiast, zdaniem skarżących, warunki zabudowy są właśnie od tego, żeby ustalać takie warunki, które mają zapobiegać naruszeniom prawa, chronić środowisko, ład przestrzenny, interes prywatny i publiczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zupełnie nie wzięło pod rozwagę całokształtu inwestycji, mogącej powstać w oparciu o obecne warunki decyzji, przyjmuje argumentację inwestora, architekta i prezydenta, jednocześnie umniejszając powadze zarzutów skarżących.
Jednakże przede wszystkim skarżący zwracają uwagę na braki w dokumentach, szczególnie dotyczące braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium w swojej decyzji absolutnie bezprawnie stwierdziło, że "analiza uzyskanych przez inwestora dotychczas warunków zabudowy i procedowanych aktualnie nie pozwala na uznanie, że kumulacja zamierzeń będzie stanowiła przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Żadnego więcej słowa uzasadnienia tej ważnej kwestii nie ma. Skarżący podkreślili, iż nie wiedzą, co analizowało Kolegium i jak to jest możliwe, że wskazane przez skarżących powierzchnie (wydanych decyzji 9915 m2, procedowanych 19122 m2) w połączeniu z powierzchnią inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja (4303 m2), po zsumowaniu, według Kolegium, nie przekroczyły 2 hektarów.
Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący wnieśli jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania M. sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska uczestnik postępowania wskazał, iż skarżący nie sprecyzował, które przepisy, jego zdaniem, zostały naruszone przez Prezydenta Miasta Zgierza oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, kwestionując jedynie w sposób ogólny parametry przyjęte przez ww. organy dla wnioskowanej inwestycji, w tym w szczególności dotyczące szerokości, wysokości, intensywności zabudowy, liczby przyjętych miejsc parkingowych, czy też powierzchni biologicznie czynnej. W skardze wskazano również w sposób ogólny na potrzebę ochrony stawu, stanowiącego mienie skarżących oraz na konieczność zamieszczenia w decyzji rozwiązań projektowych związanych z odprowadzaniem wód opadowych z terenu inwestycji. Skarżący podnieśli również, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, ze względu na kumulację przedsięwzięć inwestycyjnych, konieczne było przeprowadzenie oceny przedsięwzięcia na środowisko.
Odnośnie ostatniego zarzutu, uczestnik postępowania podkreślił, że uważna lektura przepisu § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret 2, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje, iż dla prawidłowej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego, na potrzeby zastosowania wskazanej regulacji, nie ma znaczenia podnoszona przez skarżących powierzchnia działek, na których ma być realizowana inwestycja, lecz powierzchnia zabudowy. Ww. termin został zdefiniowany w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z tym przepisem powierzchnia zabudowy oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, iż przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie uwzględnia się powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli w ramach danego przedsięwzięcia nie będzie ona podlegać przekształceniu. W konsekwencji należy w ramach tej oceny brać pod uwagę tylko i wyłącznie taki teren pod którym znajdują się budynki, drogi, parkingi oraz ewentualnie tereny, które zostaną utwardzone lub przekształcone w inny sposób, w tym np. obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Jeżeli określona część terenu wolna jest od jakiejkolwiek ingerencji ze strony inwestora w ramach procesu inwestycyjnego, należy ją wyłączyć z powierzchni zabudowy i pominąć na potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym dla prawidłowego zastosowania ww. regulacji należy zbadać jakie inwestor zakreślił granice inwestycji na części działki, obliczyć jaki to obszar, a następnie ustalić czy powierzchnia zabudowy przekracza wartości progowe, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 ppkt b) rozporządzenia z 2019 r. i dopiero na tej podstawie ustalić czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Za niedopuszczalne należy uznać przyjmowanie jakichkolwiek uproszczeń w tym zakresie i przyjmowanie, iż cały teren objęty wnioskiem inwestora należy traktować jako powierzchnię zabudowy.
W realiach rozpoznawanej sprawy maksymalna projektowana powierzchnia zabudowy wskazana we wniosku wynosiła 1.200,00 m2. Powierzchnia biologicznie czynna, która nie podlegała w żaden sposób przekształceniu, nawet tymczasowemu, na potrzeby realizacji inwestycji, wynosiła natomiast 1.721,00 m2. Wartości te należało przy tym skorygować o wartość wskaźnika maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy do powierzchni działki przyjętego w zaskarżonej decyzji (0,25), który był niższy niż wskazany we wniosku (0,3). Tym samym realna powierzchnia zabudowy na potrzeby niniejszej sprawy wynosi nie 4.303 m2, jak przyjęły organy administracji, lecz 2582,25 m2 (suma powierzchni przekształconej na budynki oraz na utwardzenia). Zestawienie ww. powierzchni samodzielnie lub nawet łącznie z powierzchnią zabudowy ustaloną na potrzeby sprawy, objętej decyzją Prezydenta Miasta Zgierza o nr 19/2025 wskazuje, iż brak jest jakichkolwiek podstaw ku temu aby w takim stanie rzeczy przeprowadzić ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Łączna suma powierzchni przekształcanej, w obu ww. postępowaniach administracyjnych wynosi bowiem maksymalnie 14.055,45 m2 (11473,20 m2 jako maksymalna powierzchnia zabudowy wynikająca z decyzji nr 19/2025 plus 2582,25 m2 jako maksymalna powierzchnia zabudowy wynikająca z zaskarżonej decyzji) i tym samym nie przekracza wartości 20.000 m2, wynikającej z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto pomiędzy zamierzeniami inwestycyjnymi objętymi decyzją nr 19/2025, a decyzją Prezydenta Miasta Zgierza, wydanej w niniejszej sprawie, nie istnieje powiązanie technologiczne, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), które ma uzasadniać traktowanie tych inwestycji jako jedno zamierzenie inwestycyjne, na potrzeby zastosowania przepisów rozporządzenia określającego rodzaje przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kluczowe znaczenie dla ww. przepisu ma istnienie powiązań technologicznych, a nie podmiotowych. Nie ma zatem większego znaczenia, czy dane przedsięwzięcie realizuje jeden czy też większa ilość inwestorów. Poza sporem pozostaje fakt, iż spółka M. jest adresatem zarówno decyzji objętej skargą jak i decyzji o nr 19/2025. Nie jest to jednak żaden wyznacznik do ustalenia istnienia powiązania, o którym mowa w tym przepisie. Działki gruntu, objęte decyzjami Prezydenta Miasta Zgierza o nr 7/2025 oraz 19/2025 są odrębnymi działkami ewidencyjnymi. Są to działki sąsiadujące, zlokalizowane w tej samej jednostce urbanistycznej. Jest to jednak jedyna zbieżność, którą można wyróżnić na potrzeby niniejszej sprawy. Wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanych inwestycji zostały złożone w oddzielnym czasie. W niniejszej sprawie wniosek taki został złożony w dniu 26 czerwca 2024 r., natomiast w sprawie, objętej decyzją o nr 19/2025, w dniu 15 grudnia 2023 r. Z ww. wniosków inwestora, w żadnej mierze nie wynikało przy tym, iż w przypadku wskazanych działek miało być realizowane jedno zamierzenie inwestycyjne. Wręcz przeciwnie każde z realizowanych przedsięwzięć z założenia miało funkcjonować osobno, przy czym realizacja każdego z nich nie była w żaden sposób zależna od realizacji innych inwestycji na tym terenie lub też od realizacji określonego rodzaju infrastruktury w ramach danego przedsięwzięcia. W ww. wypadku nie nastąpiło również etapowanie lub dzielenie inwestycji na mniejsze w celu uniknięcia zastosowania przepisów ustawy. Oczywistym przy tym jest, iż dla wskazanych inwestycji obowiązywać będą podobne parametry dotyczące realizacji przedsięwzięcia. Skoro bowiem oba deklarowane przedsięwzięcia położone są w tej samej jednostce planistycznej, to musi w ich zakresie występować podobieństwo lub nawet tożsamość parametrów dotyczących cech zabudowy czy też linii zabudowy. W obu bowiem wypadkach granice wyznaczonego obszaru analizowanego są ze sobą częściowe zbieżne, co z kolei sprawia, iż analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym obszarze musi skutkować określeniem podobnych lub nawet takich samych parametrów zabudowy. Jeżeli wyniki tak przeprowadzanych analiz byłyby rozbieżne, oznaczałoby to, iż zostały one sporządzone nierzetelnie. Nie może być to zatem żaden wyznacznik do ustalenia, iż pomiędzy wskazanymi zamierzeniami występują powiązania technologiczne. Taki sposób interpretacji tego terminu nakazywałby przyjąć, iż w każdym wypadku, w którym na danym terenie, jeden lub więcej inwestorów, wystąpiłoby w wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej, obowiązkiem organów administracji byłoby proste działanie sprowadzające się do zsumowania powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach, bez potrzeby istnienia dalej idących powiązań pomiędzy poszczególnymi przedsięwzięciami.
Uczestnik postępowania podkreślił, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko istnieje jedynie wówczas gdy zostanie potwierdzone istnienie powiązań odnoszących się do kryteriów technologicznych, a więc takich, w których zostaną ustalone konkretne powiązania pomiędzy poszczególnymi inwestycjami, potwierdzające, iż mamy realnie do czynienia z jedną inwestycją, w ramach której występuje wzajemne zależności i powiązania technologiczne. Tego typu powiązania nie występują w realiach rozpoznawanej sprawy. Dla wskazanych przedsięwzięć inwestor nie występował do gestorów sieci o uzyskanie warunków przyłączenia dla planowanych inwestycji w tym samym czasie. Wnioski te były przedzielone rocznym okresem czasu. Obsługa komunikacyjna ww. przedsięwzięć będzie również realizowana w odmienny sposób. Z decyzji Prezydenta Miasta Zgierza o nr 7/2025 z dnia 16 stycznia 2025 r. wynika wprost, iż obsługa komunikacyjna dla inwestycji planowanej na działce gruntu o nr [...]ma być realizowana za pośrednictwem drogi gminnej - ul. [...] . Z kolei w zakresie zamierzenia inwestycyjnego, objętego decyzją o nr 19/2025, wynika, iż ma ono być skomunikowane projektowanym zjazdem z drogi gminnej - ul. [...] w Z., a więc ulicy zlokalizowanej po przeciwległej do ul. [...] - wschodniej stronie działek gruntu objętych wskazaną decyzją. Nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, iż jest to element, który w bardzo dobitny sposób różnicuje obie inwestycje i jako taki nie potwierdza lecz wyłącza możliwość przyjęcia, że występuje pomiędzy nimi powiązanie w zakresie infrastruktury drogowej.
Należy również mieć na uwadze, iż na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można oczekiwać określenia w sposób dokładny parametrów zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, albowiem byłoby to sprzeczne z istotą tego postępowania, które służy jedynie wskazaniu czy dane zamierzenie jest w ogóle możliwe do realizacji na danym terenie, a ponadto określeniu w sposób ogólny parametrów ewentualnej zabudowy. Skoro ewentualną potrzebę takiej weryfikacji każdorazowo odnosić należy do konkretnej inwestycji planowanej przez inwestora, a więc właśnie do faktycznych parametrów obiektu budowlanego jednoznacznie wskazujących na określony rozmiar planowanej przez inwestora budowy, to oznacza to, że weryfikacja takowa może mieć ewentualnie miejsce dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdzie znane są już konkretne parametry przedmiotowego obiektu budowlanego. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na potrzeby zastosowania przepisów nakazujących dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie ma możliwości odniesienia się przez organ do sprecyzowanych przez skarżącego kryteriów, gdyż na tym etapie nie są one możliwe do określenia. Na tym etapie postępowania organ winien jedynie ocenić czy pomiędzy określonymi zamierzeniami istnieje takiego rodzaju powiązanie, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.
Oczywistym również jest, iż na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy organ w przeważającej mierze zmuszony jest do opierania się na deklaracji inwestora w zakresie sposobu zabudowy, także w zakresie ewentualnych powiązań pomiędzy inwestycją objętą wnioskiem, a przedsięwzięciami objętymi innymi wnioskami inwestora. Oczywiście deklaracja inwestora nie ma w tym zakresie charakteru wiążącego. Jeżeli jednak organ również samodzielnie nie ustali istnienia takich powiązań, brak jest podstaw ku temu, aby podważać wskazane ustalenie na podstawie tak ogólnikowych i subiektywnych zarzutów, które zostały zawarte w skardze.
Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy nie pozwala na podejmowanie jakichkolwiek robót budowlanych. Podstawą do wzniesienia przez inwestora zamierzonych budynków jest pozwolenie na budowę, a przed wydaniem którego jak wskazano powyżej, także istnieje możliwość oceny, czy pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia. Tym samym okoliczność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 u.o.o.ś.)
i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie skutkuje wadliwością wydanej w ten sposób decyzji, a jedynie powoduje, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do samodzielnego ustalenia, czy planowana inwestycja może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. W świetle art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadę tę uzupełnia art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiąc, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. Jeżeli zatem wydanie decyzji środowiskowej byłoby wymagane w zakresie inwestycji objętej wnioskiem inwestora, jej uzyskanie mogłoby nastąpić na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego jakim jest etap ubiegania się przez inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. W zakresie pozostałych zarzutów, inwestor odnosił się do nich na wcześniejszym etapie postępowania.
Z uwagi na powyższe okoliczności uczestnik postępowania wniósł jak w petitum odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w kontrolowanej zostało wszczęte w dniu 26 czerwca 2024 r., kiedy to do Urzędu Miasta Z. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą (a nie jak wynika z zawiadomienia organu I instancji z 28 sierpnia 2024 r. – 28 sierpnia 2024 r.). Braki w złożonym wniosku i ich uzupełnienie na wezwanie organu I instancji z 28 czerwca 2024 r. pozostają bez wpływu na tak ustalony termin wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała NSA(7w) z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2).
Skoro postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 26 czerwca 2024 r., więc nastąpiło to po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie. Na terenie miasta Z. na dzień wydania decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w granicach administracyjnych miasta Z. (uchwała Rady Miasta Z. nr XI/120/15 z dnia 27 sierpnia 2018 r. ze zm.). Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie. Wszczęcie postępowania w dniu 26 czerwca 2024 r. przesądziło także o tym, że w kontrolowanej sprawie stosuje się przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) (dalej także: rozporządzenie z 2003 roku). Jak wynika bowiem z § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116) (dalej także: rozporządzenie z 2024 roku), które weszło w życie 26 lipca 2024 r., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji jako podstawę prawną decyzji wskazały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: organ I instancji tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., natomiast organ II instancji tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "warunki zabudowy dla terenu określonego we wniosku - ustala się po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) oraz Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).". Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z zastosowaniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu właściwym to jest zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z decyzji organów obu instancji wynika jednak, że organy te częściowo zastosowały przepis art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niewłaściwym brzmieniu. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. (w brzmieniu dotychczasowym, które powinno być zastosowane w kontrolowanej sprawie) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Natomiast zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą zmieniającą) w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (ust. 1). Zgodność warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określanych w decyzji o warunkach zabudowy z planem ogólnym zapewnia się przez: 1) ustalenie: a) funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej teren, b) sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu w zakresie: – minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszego niż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony dla strefy planistycznej obejmującej teren, a w przypadku terenu położonego w obszarze zabudowy śródmiejskiej - nie mniejszego niż 2/3 minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego dla strefy planistycznej obejmującej teren, – maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy nie większej niż maksymalna nadziemna intensywność zabudowy określona dla strefy planistycznej obejmującej ten teren, – wysokości zabudowy nie większej niż maksymalna wysokość zabudowy określona dla strefy planistycznej obejmującej teren, – udziału powierzchni zabudowy nie większego niż maksymalny udział powierzchni zabudowy określony dla strefy planistycznej obejmującej teren; 2) spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 13f ust. 5 (ust. 2). Obowiązek zapewnienia zgodności warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określanych w decyzji o warunkach zabudowy z planem ogólnym, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy terenów zamkniętych ustalonych decyzją, o której mowa w art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, z wyłączeniem terenu zamkniętego ustalonego przez ministra właściwego do spraw transportu (ust. 3). Organ I instancji w decyzji z 16 stycznia 2025 r. określił między innymi udział powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokość zabudowy, czego nie przewidują przepisy art. 54 u.p.z.p. (w brzmieniu dotychczasowym, które powinno być zastosowane w kontrolowanej sprawie) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co z kolei wymagają przepisy art. 54 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą zmieniająca) w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organy zamiast deklarowanego rozporządzenia z 2003 roku zastosowały w kontrolowanej sprawie częściowo rozporządzenie z 2024 roku. W decyzjach organów obu instancji określone zostały wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszące się do parametrów, które nie występują ani w art. 54 u.p.z.p., ani w rozporządzeniu z 2003 r. (występują natomiast w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą zmieniającą oraz w rozporządzeniu z 2024 roku). Są to: udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość zabudowy, minimum stanowisk postojowych/ilość miejsc parkingowych. W decyzji organu I instancji określone zostały wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszące się do parametru, który nie występuje w powołanych wyżej przepisach przed zmianą i po zmianie: wysokość do okapu/gzymsu. W ocenie Sądu organy obu instancji wydając decyzje, w części zastosowały przepisy prawa, które w kontrolowanej sprawie nie były właściwe. Powyższej oceny Sądu nie zmienia stanowisko organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji, że "żaden przepis prawa nie nakazuje organowi, na etapie ustalania warunków zabudowy, określania ilości miejsc parkingowych. Kwestia ta bowiem aktualnie rozstrzygana jest w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Stosownie do brzmienia § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), inwestor musi dostosować liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem miejsc z których korzystają osoby niepełnosprawne" oraz "W kwestii wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej trzeba podkreślić za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18), że "z przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wymóg określenia w niej parametru powierzchni biologicznie czynnej, a z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie można wyprowadzić obowiązku zawierania w decyzjach o warunkach zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. W konsekwencji samo określenie wymogów w tym zakresie, czy też określenie ich przez organ na określonym poziomie nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy."". Należy podkreślić, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zaakceptował określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do parametrów, które nie występują ani w art. 54 u.p.z.p., ani w rozporządzeniu z 2003 r. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zastosowanie w kontrolowanej sprawie przepisów prawa, które w kontrolowanej sprawie nie były właściwe stanowi naruszenie art. 6, 7 i 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Końcowo należy tylko wskazać, że organ II instancji błędnie wskazał w swojej decyzji, iż decyzja organu I instancji została wydana w dniu 16 stycznia 2024 r., podczas gdy faktycznie decyzja organu I instancji wydana została w dniu 16 stycznia 2025 r.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Przy czym stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Konsekwencją stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania jest uznanie, że cała decyzja wydana w takim wadliwym postępowaniu jest również obarczona wadą. Zwłaszcza uchybienia organu w zakresie zastosowania przepisów prawa, które w kontrolowanej sprawie nie mogły mieć zastosowania nie mogą prowadzić do wniosku, że decyzja jest z tego powodu dotknięta wadą tylko w części. Stwierdzenie istotnych uchybień procesowych oznacza, że akt administracyjny wydany w postępowaniu obarczonym takimi uchybieniami jest aktem wadliwym dlatego, że jest aktem przedwczesnym, którego treść mogłaby być inna, gdyby do uchybień procesowych nie doszło. Okoliczność, że w wyniku wyeliminowania tych uchybień w przyszłości może okazać się, że zapadłaby decyzja takiej samej treści, nie uzasadnia zmiany powyższego stanowiska, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z istotą i celem gwarancji procesowych przyznanych stronom postępowania administracyjnego.
Wobec stwierdzenia przez Sąd wskazanego wyżej uchybienia natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe uwagi i przeprowadzą postępowanie stosując właściwe dla kontrolowanej sprawy przepisy prawa.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
IB