II SA/Łd 388/21

II SA/Łd 388/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Marcin Olejniczak
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 49b ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 5 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi B.B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 marca 2020 roku nr 66/2020 znak: WOP.7721.1437.2019.AT w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu kontenerowego oddala skargę. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 388/21
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 marca 2020 r. (Nr 66/2020, znak: WOP.7721.1437.2019.AT) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 27 listopada 2019 r. (Nr 902/2019), którą na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] nakazano B.B. rozbiórkę obiektu kontenerowego nr 4 (oznaczonego tak dla potrzeb postępowania, zgodnie z zał. graficznym) o wymiarach podstawy ok. 2,45 x 12,00m i wysokości ok. 2,90m przy ul. [...] w Ł. (dz. ewid. nr [...], obręb [...]).
Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] sierpnia 2019 r. mieszkańcy kamienicy sąsiadującej z nieruchomością zlokalizowaną w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] i [...], obręb [...]) zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o ustawieniu na wskazanych działkach obiektów kontenerowych, które utrudniają wjazd na zamieszkiwaną przez nich posesję. Ponadto prośbę o skontrolowanie "(...) żółtych kontenerów zlokalizowanych w Ł. przy ul. [...] bez numeru, dojazd do skrzyżowania [...]/[...] (nieruchomość sąsiednia do ul. [...])" zawarto w piśmie z [...] września 2019 r. Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury w Departamencie Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Łodzi.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przeprowadził 5 września 2019 r. czynności kontrolne, w toku których ustalono, że obiekt kontenerowy nr 4 o wymiarach podstawy ok. 2,45 m x 12,00 m i wysokości ok. 2,90 usytuowany jest w południowej granicy działki nr ewid. [...] w obrębie [...]. Roboty budowlane związane z budową obiektu kontenerowego w dniu kontroli były zakończone. Inwestorem spornych robót jest B. B.
Pismem z [...] września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy obiektu kontenerowego nr 4. Następnie organ podjął działania związane z pozyskaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego obiektu kontenerowego. Ponadto organ zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji, czy na wykonanie spornej inwestycji dokonywano uzgodnień lokalizacyjnych.
Pismem z [...] października 2019 r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury w Departamencie Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Łodzi poinformował, że "(...) nie zostały wydane żadne decyzje administracyjne dotyczące obiektów kontenerowych zlokalizowanych przy ul. [...], dz. nr [...], [...] i [...] w Ł., w sprawie pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych".
Kolejnymi postanowieniami z 22 listopada 2019 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu wniosków pełnomocnika B.B., odmówił uwzględnienia żądania przeprowadzenia następujących dowodów: z oględzin nieruchomości z udziałem inwestorki; z przesłuchania inwestorki na okoliczność ,,ustalenia podmiotu, który dokonał ustawienia kontenerów na granicach nieruchomości, przyczyn takiego stanu rzeczy, oddziaływania na działki sąsiednie"; zwróceniu się "do Straży Miejskiej w Łodzi (ul. [...], [...]) o nadesłanie dokumentacji dotyczącej interwencji zgłoszonej w 2019 r. przez inwestorkę a dotyczącej wjeżdżania i przechodzenia na nieruchomość przez osoby nieuprawione; zeznań świadka - funkcjonariusza Straży Miejskiej na okoliczność stwierdzenia naruszenia prawa własności B.B., sposobu zakończenia postępowania; z wizji lokalnej; z dokumentów, tj. "dokumentów odbioru inwestycji drogowej na przebicie Al. [...]" oraz "dołączenie z urzędu akt WSA i NSA dotyczących wydania decyzji z 31.12.2015 r. na inwestycję drogową przebicia Al. [...]"; z "dokumentów archiwalnych z prokuratury Łódź-[...] w latach 2002-2010 dotyczących kradzieży stawianych przeze mnie ogrodzeń, w których to postępowania zostały umorzone ze względu na niemożność ustalenia sprawców"; wniosków B.B. skierowanych do Wydziału Komunikacji w zakresie ustalenia właścicieli samochodów parkujących na jej działce; ze zgłoszenia B.B. "do Straży Miejskiej dotyczącego zajmowania (...) nieruchomości przez osoby nieuprawnione i związanej z tym odmowy podjęcia jakichkolwiek czynności"; wniosku B.B. "z 2003 r. o usunięcie magistrali wodnej przechodzącej moją działkę i wydanie nakazu odtworzenia fabryki mojego dziadka wyburzonej po roku 1973 bez zezwolenia na budowę, zgody na rozbiórkę i zgody konserwatora zabytków".
W tak ustalonym stanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z 27 listopada 2019 r., którą na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakazał B.B. rozbiórkę obiektu kontenerowego nr 4 (oznaczonego dla potrzeb postępowania, zgodnie z zał. graficznym) o wymiarach podstawy ok. 2,45 x 12,00m i wysokości ok. 2,90m przy ul. [...] w Ł. (dz. ewid. nr [...], obręb [...]).
W motywach rozstrzygnięcia organ w szczególności podniósł, że sporny obiekt budowlany został zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany w myśl art. 3 pkt. 5) ustawy - Prawo budowlane i został wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto wyjaśniono, że legalizacja budowy obiektu kontenerowego nr 4 nie jest możliwa z uwagi na fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu, na którym usytuowana jest dz. nr [...] w obrębie [...], wprowadza zakaz realizacji tymczasowych obiektów budowlanych. Organ powyższe wyjaśnił następująco: działka nr [...] w obrębie [...], położona w Ł. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXVI/1684/18 z 25 stycznia 2018 r. Przeważająca część przedmiotowej nieruchomości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1.2.MW/U, pozostała jej część zaś na terenie oznaczonym symbolem 1KDW. Zgodnie z § 5 pkt 3 powołanego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru objętego planem ustalono zakaz realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów dopuszczonych w przestrzeniach publicznych oraz w terenach 3.2.UKR i 4.6.UKR.
W odwołaniu od powyższej decyzji B.B. wskazała, że składa odwołanie odnośnie wszystkich kontenerów, ponieważ sprawa dotyczy jednego całościowego obiektu jakim jest prowizoryczne ogrodzenie działki w celu zabezpieczenia przed dewastacją zarówno samej nieruchomości, jej stanu prawnego jak i znajdującego się na niej majątku. W ocenie skarżącej rozbicie postępowania na 6 odrębnych jest typowym aktem odwetowym opisanym w punkcie 41 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. W ocenie skarżącej cały grunt, przy pomocy słupów kontenerowych, został ogrodzony siatką fasadową. Dodatkowo wszystkie słupy kontenerowe z wyjątkiem kontenera nr 3 zostały zamknięte i opiankowane tak, aby nie spełniały przesłanki pomieszczenia - ponieważ nie ma do nich możliwości wejścia. Nie ma więc wątpliwości, że na działce nr [...] stanęło prowizoryczne ogrodzenie, a nie 5 odrębnych budowli. Skarżąca podkreśliła, że złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ustalenia planu zagospodarowania miejscowego. Z tego powodu całokształt argumentacji opierającej się o plan zagospodarowania miejscowego na działkach nr [...], [...] i [...] nie może być wzięty pod uwagę do czasu rozpatrzenia skargi, nawet jeżeli w obecnej chwili obowiązuje to organ winien tak działać, aby nie doszło do szkody wynikającej z usunięcia ogrodzenia przed rozpatrzeniem sprawy, w której może dojść do uchylenia przedmiotowego planu uchwalonego z rażącym naruszeniem prawa.
Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi.
W ocenie organu odwoławczego, w analizowanej sprawie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, argumentacja strony skarżącej, wskazująca, że obiekt posadowiony na terenie przedmiotowej nieruchomości - wraz z pozostałymi obiektami budowlanymi - pełni funkcję "prowizorycznego ogrodzenia", nie zasługuje na akceptację.
Dalej powołując się na art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 12, a także art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane organ podniósł, że realizacja tymczasowych obiektów budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia. Wobec ustalenia, że budowa obiektu kontenerowego nr 4 na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. [...], została zrealizowana bez wymaganego prawem dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi prawidłowo zastosował w omawianej sprawie tryb postępowania, o którym mowa w art. 49b ustawy - Prawo budowlane.
Następnie organ przywołał art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i wyjaśnił, że kluczowym warunkiem przeprowadzenia procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego, jest jego zgodność z planem miejscowym (lub decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu). A zatem, jeżeli inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, nie jest możliwe osiągnięcie skutku procedury legalizacyjnej, jakim jest doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem pozostaje w takim przypadku orzeczenie nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego.
Dalej organ odwoławczy podniósł, iż działka nr ewid. [...] w obrębie [...], zlokalizowana w Ł. przy ul. [...], znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXVI/1684/18 z 25 stycznia 2018 r.
W myśl § 5 pkt 3 ww. planu zagospodarowania przestrzennego, dla całego obszaru objętego planem ustalono zakaz realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów dopuszczonych w przestrzeniach publicznych oraz w terenach 3.2.UKR i 4.6.UKR. Definicja ustawowa obszaru przestrzeni publicznej została natomiast zawarta w art. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), wedle której jest to ,,obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".
Nie budzi zastrzeżeń organu, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w tekście planu symbolem: 1.2.MW/U oraz 1KDW. Co więcej, nie ulega wątpliwości, że teren spornej posesji nie wypełnia znamiona definicji "obszaru przestrzeni publicznej" zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - działka nr ewid. [...] stanowi własność prywatną B.B. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt kontenerowy jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, nie jest możliwe prowadzenie w odniesieniu do tego obiektu postępowania legalizacyjnego, a organ stopnia powiatowego słusznie orzekł nakaz jego rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż:
- przedmiotem kontroli instancyjnej tutejszy organ uczynił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 27 listopada 2019 r., którą orzeczono rozbiórkę obiektu kontenerowego nr 4, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. [...]. W ramach tego postępowania tutejszy organ nie jest władny do rozstrzygania kwestii dotyczących magistrali wodociągowej, "przebicia alei [...] wykonanego na "zamówienie" właścicieli [...]", "wznowienia postępowania w sprawie decyzji z 31.12.2015 roku dotyczącej inwestycji drogowej", "wydanie pozwolenia na użytkowanie zjazdu wadliwie wykonanego";
- organy nadzoru budowlanego rozstrzygają sprawy administracyjne w oparciu o stan prawny istniejący w dacie orzekania. Podnoszona tym samym okoliczność zaskarżenia ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zgłoszony przez skarżącą wniosek "o zawieszenie postępowań z decyzji rozbiórkowych do czasu rozpatrzenia przez WSA w Łodzi skargi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dla działek [...] i [...] i [...]", nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu;
- zagadnienie dotyczące wznowienia granic pozostaje poza zakresem kognicji organów nadzoru budowlanego;
- sygnał obywatela o czynach niezgodnych z ustawą - Prawo budowlane stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego właściwych ustaleń, celem ich potwierdzenia w stanie faktycznym;
- w realiach omawianej sprawy mamy do czynienia z obiektem kontenerowym, który zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane jest tymczasowym obiektem budowlanym. Przedmiotem tej sprawy administracyjnej nie jest "prowizoryczne i mobilne ogrodzenie wykonane z kontenerów statkowych i siatki od rusztowań". Z tej zatem przyczyny wniosek skarżącej o "wydanie pozwolenia na użytkowanie mobilnego ogrodzenia działki słupami z kontenerów i siatki elewacyjnej o średniej wysokości 2,2m", w tym wniosek "o zawieszenie postępowań z decyzji rozbiórkowych (...) do czasu rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie mobilnego ogrodzenia" oraz wniosek o "wydanie postanowienia o połączeniu przedmiotowych postępowań do wspólnego rozpatrzenia w kwestii legalności i legitymacji prawnej do postawienia ogrodzenia w przedmiotowej formie zgodnie z zakazem działań odwetowych", nie zasługuję na uwzględnienie;
- jeżeli skarżąca posiada dowody świadczące o popełnieniu przestępstwa, to winna o tym fakcie zawiadomić właściwe organy ścigania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. B. zarzuciła organowi następujące naruszenia prawa:
a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, ponadto załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie słusznego interesu skarżącej, w szczególności:
- błędne ustalenie, iż ogrodzenie działki przy użyciu konstrukcji złożonej z kontenerów nie spełniało definicji ogrodzenia,
- pominięcie, iż kontenerów nie można było użytkować w żaden inny sposób z tego powodu, iż wejście do nich było zabezpieczone i zapiankowane, więc ich jedyną funkcją mogło być zabezpieczenie terenu,
- rozbicie sprawy na pięć różnych postępowań, pomimo iż nawet przy przyjęciu, że doszło po posadowienia pięciu tymczasowych obiektów budowlanych, niewątpliwym jest, że stanowią one funkcjonalną całość, o której mowa w przepisach prawa budowlanego, a przez to istnieje konieczność objęcia ich jednym postępowaniem,
- pominięcie słusznego interesu skarżącej to jest prawa do zabezpieczenia swojej nieruchomości przed wykorzystywaniem go przez Miasto Łódź (poprzez najemców sąsiedniego komunalnego budynku) do nieuprawnionego przejazdu i przechodu,
b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu m.in. poprzez oddalenie postanowieniem z 22 listopada 2019 r. jej wniosku o dokonanie oględzin z jej udziałem,
c) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądań skarżącej przeprowadzenia dowodów, pomimo iż ich przedmiotem miały być okoliczności mające znaczenie dla sprawy, czego konsekwencją były postanowienia dowodowe organu z 22 listopada 2019 r.,
d) w konsekwencji naruszenia art. 49b ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez nakazanie rozbiórki ogrodzenia, które nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani konieczności jego zgłoszenia.
Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o:
1. połączenie do łącznego rozpatrzenia w postępowaniu z jednej skargi spraw dotyczących decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 marca 2020 r. nr 65/2020, decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 marca 2020 r. nr 66/2020, decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 marca 2020 r. nr 67/2020, decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 marca 2020 r. nr 68/2020, decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 marca 2020 r. nr 69/2020;
2. zawieszenie niniejszego postępowania do czasu:
a) ostatecznego rozpatrzenia sprawy ze skargi B.B. na Uchwałę nr LXVI/1684/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygnaturą I I SA/łd 843/19,
b) ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego i sądowo- administracyjnego w sprawie z odwołania B.B. od Decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 21 lutego 2020 r. zawierającej sprzeciw w sprawie zamiaru budowy na nieruchomościach stanowiących moją własność konstrukcji, której dotyczy niniejsze postępowanie
c) ustania stanu epidemii oraz zagrożenia epidemiologicznego na terenach Polski i Austrii.
3. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że po zrealizowaniu obok spornych działek inwestycji drogowej (na potrzeby której skarżąca została zresztą wywłaszczona), w celu zabezpieczenia pozostałej części swojej nieruchomości skarżąca zdecydowała się na postawienie tam w charakterze ogrodzenia kilku metalowych kontenerów. Skutkiem tego było wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi postępowania administracyjnego, kończąca które decyzja, jest przedmiotem niniejszej skargi.
Skarżąca zauważyła, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż "pismem z dnia [...].08.2019 r. (...) mieszkańcy sąsiadującej z nieruchomościami zlokalizowanymi w Łodzi przy ul. [...] (dz. Nr [...] i [...] obręb [...]) zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o ustawieniu na wskazanych działkach obiektów kontenerowych, które utrudniają wjazd na zamieszkiwaną przez nich posesję." Zdaniem skarżącej z treści tej wynika jednoznacznie, iż po przeprowadzeniu inwestycji drogowej mieszkańcy budynków położonych na nieruchomości, oddzielonej od nowo wybudowanego przedłużenia al. [...] (budynek komunalny) należącymi do niej działkami, nie mają dojazdu do jakiejkolwiek drogi publicznej. Konsekwencją tego stało się wykorzystywanie przez nich do przejazdu działek skarżącej. Rozpatrujący sprawę organ winien zatem, kierując się potrzebą uwzględnienia słusznego interesu obywateli zauważyć, iż skarżąca zmuszona była do zabezpieczenia swojego terenu przed wejściem na nią osób trzecich. Jak wynika z treści załączonej do skargi decyzji, brak dojazdu do wskazanych budynków zmusza jej mieszkańców do korzystania z przejazdu przez nieruchomość skarżącej. Zdaniem strony w niniejszej sprawie organy błędnie uznały, iż ogrodzenie działki skarżącej wymagało uzyskania zgody lub zgłoszenia. Organy pominęły, że nie istnieje legalna definicja pojęcia "ogrodzenie". W taki wypadku pojęcie to winno być wykładane każdorazowo na użytek postępowania. Organy winny były zbadać, czy wskazana instalacja rzeczywiście pełni funkcję odgradzającą jedną nieruchomość od drugiej, czy możliwym było postawienie innego rodzaju ogrodzenia, w szczególności, czy postawienia mniej trwałego w sposób należyty zabezpieczałoby nieruchomość grodzoną. Organy winny przy tym wziąć pod uwagę całokształt okoliczności, w tym m.in. fakt zniszczenia auta posadowionego na nieruchomościach, a także zgłoszenia jakich skarżąca dokonywał w latach 2002-2010, a które dotyczyły kradzieży innych ogrodzeń.
Dalej skarżąca zaznaczyła, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż "w dniu 21.10.2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 kpa)". Chwilę potem organ wymienia postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych skarżącej, w tym żądania przeprowadzenie oględzin z jej udziałem. Organ nie uzasadnia w żaden sposób zasadności tych postanowień. Najpewniej jednak zdaniem organu dla "zapewnienia czynnego udziału" wystarczające jest poinformowanie obywatela o treści art. 10 § 1 k.p.a.
W ocenie skarżącej oczekiwanie od organu, iż zapewni się stronie możliwość wykazania w "terenie" określonych faktów i uwarunkowań jest najpewniej w ocenie organu fanaberią zbędną w demokratycznym państwie prawa. Warto zauważyć, że zarówno w czasie prowadzenia postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji posadowione na działce skarżącej ogrodzenie nie powodowało zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub jakiegokolwiek innego zagrożenia.
Dodatkowo strona wskazała, iż poprzednie postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej przed Powiatowym Nadzorem Budowlanym w Łodzi toczyło się 13 lat i z tego powodu stało się przedmiotem skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu. Wielka liczba błędów popełnianych przez organ przy każdorazowym rozpatrywaniu tamtej sprawy uzasadnia również wstrzymanie wykonania decyzji, nadto pochylenie się nad wnioskami dowodowymi skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1627) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Dokonując kontroli sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przenosząc określone w przepisach ustawy p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy zrealizowania z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego inwestycji polegającej posadowieniu kontenera nr 4 (o wymiarach podstawy ok. 2,45mx12,00m i wysokości ok. 2,90m). Sporny obiekt zlokalizowany jest w południowej granicy działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w Ł., której właścicielką jest B.B..
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wskazuje się, że naruszenia ustawy prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje:
Poza sporem pozostaje w przedmiotowej sprawie, że kwestionowany kontener został posadowiony w sierpniu 2019 r. (k. 64 rewers administracyjnych akt sprawy PINB). Obowiązujące w tym czasie przepisy Prawa budowlanego, podobnie jak w dacie wydania skarżonej decyzji, przewidywały wymóg uzyskana zgłoszenia na realizację takiego zamierzenia inwestycyjnego. Zgłoszenia takiego inwestorka nie dokonała, twierdząc, że sporny kontener łącznie z położonymi w pobliżu czterema innymi kontenerami stanowi prowizoryczne ogrodzenie jej działki.
Wobec powyższej okoliczności oraz stanu prawnego w dacie popełnienia samowoli prawidłowo organ nadzoru budowlanego przyjął, że sporny kontener należy zakwalifikować - zgodnie z treścią art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane – jako tymczasowy obiekt budowlany, czyli obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozbiórkowe, barokowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Należy tu także nadmienić, iż skład orzekający przychyla się do poglądu organu nadzoru budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane realizacja tymczasowych obiektów budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż jej zamiarem było wykonanie ogrodzenia składającego się z kontenerów należy podkreślić, że niezależnie od motywów strony i funkcji jaką skarżąca nadała obiektowi nadal jest to kontener spełniający charakterystyczne cechy wymienione w przywołanym wyżej przepisie. Omawiane działanie skarżącej, której oczywistym zamiarem było obejście prawa nie zasługuje na ochronę. Działania, które w sposób zamierzony prowadzą do obejścia nakazu ustawowego, nie mogą być prawem chronione.
Kontynuując zaś rozważania w tym zakresie należy wprost podnieść, że nawet gdyby przyjąć koncepcję skarżącej, że pięć kontenerów ma tworzyć łącznie ogrodzenie działki, to trzeba dostrzec, że w dacie posadowienia tych obiektów (sierpień 2019 r.) jak i w dacie orzekania przez organ wymagane było zgłoszenie na budowę ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Tymczasem sporne kontenery mają wysokość 2,90 m, zaś skarżąca nie dokonała zgłoszenia.
Wobec ustalenia, że budowa obiektu kontenerowego nr 4 na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. [...], została zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w omawianej sprawie tryb postępowania, o którym mowa w art. 49b ustawy - Prawo budowlane. Przywołana norma w dacie orzekania przez organ w ust. 1 stanowiła, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ust. 2 wskazanej normy prawnej stanowi z kolei, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki i terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skład orzekający podziela pogląd, zgodnie z którym wstępnym warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa powyżej, jest ustalenie, że obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, mają kompetencje by we własnym zakresie ocenić możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej, w szczególności zaś uprawnione są do oceny zgodności obiektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym. W przypadku jednoznacznego stwierdzenia niezgodności obiektu budowlanego z planem miejscowym zachodzi podstawa do nakazania jego rozbiórki w całości lub części, bez wzywania inwestora o przedstawienie zaświadczenia w przedmiocie zgodności spornego obiektu z ustaleniami planu miejscowego.
Na gruncie niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego dokonał sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z planem miejscowym, którego wynik nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącą. Należy tu zaznaczyć, że obecnie obowiązujący plan miejscowy uchwalony został uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 25 stycznia 2018 r. nr LXVI/1684/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...], która z inicjatywy skarżącej została poddana kontroli sądowej. W wyniku ogłoszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 5 marca 2025 roku, II OSK 889/22, powyższy plan miejscowy ostał się w tak szerokim zakresie, iż nadal oddziałuje na działkę skarżącej o nr ewid [...] w takim sam sposób, jak w stanie prawnym w dacie orzekania o rozbiórce. Wspomniane orzeczenie ma ten tylko skutek, że stwierdzono nieważność postanowień planu odnośnie do strefy ochronnej wokół wodociągu na dz. [...], które to rozstrzygnięcie nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności kontenera nr 4, a to z tego powodu, że ten kontener nr 4 stoi na działce [...]. Nadal jednak obowiązuje § 5 pkt 3 wspomnianego planu miejscowego, w myśl którego dla całego obszaru objętego planem ustalono zakaz realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów dopuszczonych w przestrzeniach publicznych oraz w terenach 3.2.UKR i 4.6.UKR.
Sąd w składzie orzekającym stwierdza za organem nadzoru budowlanego, że sporna nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w tekście planu symbolem: 1.2.MW/U oraz 1KDW. Niemniej jednak skład orzekający nie aprobuje poglądu organu, że teren spornej posesji nie wypełnia znamiona definicji "obszaru przestrzeni publicznej" zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż stanowi własność prywatną skarżącej.
Należy tu przywołać definicję obszaru przestrzeni publicznej, która wynika z art. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), a wedle której jest to ,,obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".
Nie sposób się zgodzić z taką interpretacją pojęcia przestrzeni publicznej z całkowitym pominięciem rozważań o studium, bowiem za obszar przestrzeni publicznej może być uznany teren, który spełnia łącznie dwojakiego rodzaju przesłanki: materialne, związane z jego znaczeniem, położeniem i cechami, oraz, co szczególnie istotne w sprawie, formalne, łączące się z określeniem obszaru w studium. W konsekwencji jeżeli dany teren nie zostanie określony w studium jako obszar przestrzeni publicznej, to takiego obszaru nie stanowi, choćby odznaczał się właściwościami, które by to uzasadniały (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2022 r, II SA/Rz 1782/21).
Skład orzekający dostrzega, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi na spornym obszarze w szczególności przewidziano przestrzenie publiczne wewnątrzkwartałowe służące poprawie i dostępności komunikacji pieszej. Istotnie plan miejscowy tę funkcję konkretyzuje wprowadzając strefę 1KDW, która częściowo obejmuje działki [...] i [...] (przechodzi prawie przez środek nieruchomości skarżącej). Zgodnie z § 32 planu miejscowego strefa 1KDW obejmuje przeznaczenie podstawowe pod tereny dróg wewnętrznych wraz obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu pieszego, rowerowego i samochodowego. Należało więc zważyć, że w ograniczonym zakresie nieruchomość skarżącej jest przeznaczona na obszar przestrzeni publicznej, w której to miejscowy plan nie zakazuje lokowania obiektów tymczasowych. Konkluzja powyższa jednak nie ma wpływu na legalność zaskarżonej decyzji, a to z tego powodu, że sporny kontener nr 4 położony jest na południowym krańcu nieruchomości w strefie 1.2.MW/U, a zatem zlokalizowany jest poza tą strefą 1KDW. Powyższa konstatacja potwierdza więc wnioski organu nadzoru budowlanego o braku zgodności tego kontenera z planem miejscowym.
Bezsprzecznie zatem rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zalegalizowania spornego kontenera nr 4. Jeżeli bowiem budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wykluczone jest przystąpienie do procedury legalizacyjnej określonej w art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zaś organ orzekający jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 1787/19.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za oczywiście bezzasadne, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. mierze nie zasługują na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie zostały bowiem – w ocenie sądu – ustalone prawidłowo, co też znalazło swój wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.
Odnośnie zaś do zarzutu pominięcia w sprawie składanych przez skarżącą wniosków dowodowych należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skoro przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe nie budzi zastrzeżeń, a dokonana ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa to organ zasadnie uznał, że żądanie przeprowadzenia dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie ustalonych nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji co wynika z treści uzasadniania Sądu, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., II GSK 3768/17).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zgromadzone przez organ dowody były wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu dalsze prowadzenie postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodów wnioskowanych przez skarżącą byłoby nieracjonalne i niecelowe w świetle zasad ekonomiki oraz szybkości i prostoty postępowania, określonej w art. 12 k.p.a.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie oględzin nieruchomości z udziałem skarżącej, to wyjaśnić należy, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Zdaniem składu orzekającego skarżąca takiego związku przyczynowego nie wykazała. W ocenie sądu w niniejszej sprawie przeprowadzenie oględzin z udziałem inwestorki nie miałyby wpływu na wynik postepowania, skoro kluczowa okazała się ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym.
Na marginesie Sąd dostrzega w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji drobną nieścisłość w postaci wskazania na stronie 5, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest nakaz rozbiórki kontenera nr 5. Niemniej jednak owa omyłka nie zaważa na poprawności całej decyzji, z której w pozostałej części jasno wynika, że odnosi się do nakazu rozbiórki kontenera nr 4.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
dc