II SA/Łd 388/03

II SA/Łd 388/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-02-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Markiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Sygn. powiązane
OSK 766/04 - Wyrok NSA z 2004-11-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Dnia 6 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Z. Zgierski, del. Sędziowie NSA : W. Chróścielewski, E. Markiewicz (spr.), Protokolant L. Turoboś, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w W. , zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] , Nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 5.973.782 zł od skarżącej Spółki, na rzecz Gminy Ł. , w związku ze wzrostem wartości zbytej nieruchomości, położonej w Ł. przy ulicy A. 24/26, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 22/10, o pow. 81040 m2, uregulowanej w Księdze Wieczystej KW nr [...] , spowodowanym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej obszaru w rejonie ulic B., A. , C. , wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] (Dz.Urz.Woj.[...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano (między innymi), że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.), jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości
Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się, stosownie do ust. 4 cyt. artykułu - na dzień jej zbycia. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłaty można żądać w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy). Jak z kolei wynika z ust. 8 cyt. artykułu, notariusz jest obowiązany, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy zbycia nieruchomości, w formie aktu notarialnego, przesłać zarządowi gminy wypis z tego aktu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 3, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 8.
Kolegium podkreśliło, że w ocenie odwołującego się, rozdział 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może być zastosowany w niniejszej sprawie, jako że plan miejscowy miasta Ł. obowiązywał już przed wejściem w życie ustawy. Taką opinię wyrażono także w ekspertyzie sporządzonej na zlecenie strony (s. 6 opinii prawnej). Jak podkreślono, "zmiany mpozp dokonane wspomnianą uchwałą stały się integralną częścią mpozp".
De facto, zgodnie z art. 68 ust. l ustawy, przepisów rozdziału 3 nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy. Jednocześnie jednak ustawodawca w art. 67 postanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z wyjątkiem ustaleń dla terenów objętych zmianami planów miejscowych, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie (ust. l i 2).
Jak wiadomo, Trybunał Konstytucyjny dokonał kontroli konstytucyjności przepisu art. 68 ust. l. Uznając jego zgodność z art. l, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "nowe regulacje odnoszą się jedynie do planów uchwalonych po dniu wejścia w życie nowej ustawy" (orzeczenie z dnia 5 grudnia 1995 r. sygn.akt K 6/95, OTK 1995/3/19).
Podkreślenia wymaga jednakże, iż Trybunał nie wypowiadał się w kwestii zmian planów miejscowych obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie był wszakże przedmiotem kontroli (jak to podkreślono w uzasadnieniu orzeczenia TK "Rzecznik Praw Obywatelskich w swym piśmie z dnia 10 maja 1995 r. nie rozszerzył przedmiotu kontroli konstytucyjności o art. 67 ust. l ustawy a jedynie przyłączył się do argumentacji Prokuratora Generalnego co do stanu nierównoprawnego właścicieli nieruchomości objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Również na rozprawie wnioskodawca jednoznacznie oświadczył, że nie rozszerza granic swego wniosku na art. 67 ust. l ustawy. Brak stosownego wniosku uprawnionego podmiotu w tej sprawie co do kontroli konstytucyjności art. 67 ust. l ustawy wyłącza możliwość kognicji Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie").
W tej sytuacji stwierdzenie konstytucyjności art. 68 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie budzi wątpliwości. Jest jednak oczywiste, iż w niniejszej sprawie nie tylko art. 68 ust. l należy brać pod uwagę. W ocenie Kolegium, zważywszy treść art. 68 w związku z art. 67 ust. l i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy uznać, iż przepisów rozdziału 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy i nie zmienionych po jej wejściu w życie. Jeżeli bowiem "stary" plan został zmieniony na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 67 ust. 2), zachowuje on moc nawet po upływie 8 letniego okresu od wejścia w życie ustawy (art. 67 ust. l) i jako taki podlega kwalifikacji jako plan obowiązujący po dniu wejścia w życie ustawy (art. 68 ust. l a contrario). W pełnym zakresie zatem do takiego planu przepisy rozdziału 3 ustawy mają zastosowanie. Analogiczne stanowisko prezentuje E. Radziszewski twierdząc, iż "plan miejscowy obowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (l stycznia 1995 r.), zmieniony na zasadach określonych tą ustawą, jest wyłączony z regulacji rozdziału «przepisy przejściowe i końcowe» komentowanej ustawy (art. 67 ust. 2). Jest on uważany za plan odpowiadający wymaganiom ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym" (E.Radziszewski, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 160). Tym samym, w ocenie Kolegium przepisy art. 36 ust. 3-14 niewątpliwie wchodzą w rachubę niniejszej sprawie.
Pogląd powyższy zdaje się potwierdzać orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - na gruncie analogicznego w omawianym zakresie stanu prawnego i faktycznego - orzekał bez odniesienia do powyższych zagadnień, nie kwestionując zasadności stosowania rozdziału 3 ustawy do planów obowiązujących przed, a zmienionych po dniu jej wejścia w życie (por. uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, ONSA z 2001 r.. Nr 2, poz. 64; uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r.,
OPK 17/98, ONSA z 1999 r.. Nr 4. poz. 121, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., IV S.A.
899/97, niepublikowany).
Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z ustaleń stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, uchwałą z dnia [...] Nr [...] (Dz.Urz.Woj.[...] Nr [...], poz. [...]) Rada Miejska w Ł. dokonała zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części obejmującej obszar ograniczony:
l) od wschodu - wschodnią granicą działki geodezyjnej nr 22/10; 2) od południa północną linią rozgraniczającą projektowanej ulicy A. ; 3) od zachodu - linią graniczną pomiędzy jednostkami urbanistycznymi oznaczonymi w planie ogólnym symbolami [...] i [...] ; 4) od północy - północną granicą działki geodezyjnej 22/10 (§ 4 uchwały). Zmiana polegała na tym, że wymieniony obszar został wyodrębniony i oznaczony symbolem [...] (§ l ust. 2 uchwały). Tym samym zostało zmienione przeznaczenie tego terenu - z funkcji mieszkaniowej ([...] ) na funkcję usługowo-handlową ([...] ), wskutek czego wzrosła wartość nieruchomości położonych na objętych zmianą terenach. Wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej określono na 30 % dla terenów pod zabudowę handlowo-usługową i terenów pod parkingi i komunikację oraz 0 % dla terenów przeznaczonych na skarpy i zieleń izolacyjną (§ 18 uchwały). Uchwała weszła w życie w dniu 8 maja 1998 r.
Dowód wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego stanowią dwa operaty szacunkowe nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 24/26 (dz.nr 22/10), sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych - osoby uprawnione do określania wartości nieruchomości stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i według zasad w tej ustawie zawartych. Jeden z operatów sporządzony został na zlecenie organu I instancji (wycena T. M. z grudnia 1999 r.) i drugi - na zlecenie spółki A. (wycena A. B. z 3 lipca 2000 r.). Wobec różnic co do wzrostu wartości nieruchomości (pierwszy rzeczoznawca ustalił, że różnica między wartością przed i po zmianie planu wynosi 27.208.000 zł, drugi zaś, że jest to kwota 20.771.000 zł), organ I instancji za zgodą strony zwrócił się do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości wycen (pismo Dyrektora Wydziału Geodezji Katastru i Inwentaryzacji z dnia [...] skierowane do [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych - w aktach sprawy). Połączona Komisja [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych i Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wycen Nieruchomości Oddział w Ł. , na posiedzeniu w dniu 13 lipca 2001 r. przy udziale autorów obu operatów ustaliła, że obydwa operaty są prawidłowe, zaś różnice mieszczą się w granicach tolerancji. Jak zgodnie oświadczyli autorzy wycen sporządzonych w sprawie, wartość nieruchomości przed zmianą planu wynosi 4.619.280 zł, po zmianie zaś 27.958.800 zł, co daje różnicę 23.339.520 zł. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, iż przy ustalaniu wysokości renty planistycznej należało uwzględnić łączną powierzchnię terenów zajętych pod zieleń izolacyjną i skarpę. W zakresie tych ustaleń oparto się na wyliczeniach dokonanych na zlecenie organu I instancji przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Kartograficznych B. w Ł. . Wedle obliczeń, pole powierzchni zajętej pod skarpę i zieleń izolacyjną na działce 22/10 położonej przy ul. A. 24/26 wynosi 11.899 m2. W rezultacie do ustalenia renty planistycznej przyjęto wartość działki przed i po zmianie planu po odliczeniu wskazanego obszaru pod skarpę i zieleń izolacyjną, czyli przy powierzchni 69.141 m2 wartość różnicy wyniosła 19.912.608 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki daje rentę planistyczną w kwocie 5.973.782 zł. Ustalenia w powyższym zakresie nie zostały w odwołaniu zakwestionowane, nie budzą one także wątpliwości Kolegium.
Zdaniem Kolegium, dokonane w wykonaniu uprzednio zawartej umowy zlecenia przeniesienie własności działki przez zleceniobiorcę - spółkę A. na zleceniodawcę - spółkę C. stanowi "zbycie" w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia ustalenie opłaty planistycznej.
Umową zlecenia w formie aktu notarialnego z dnia [...] Rep. A Nr [...] , zawartą przez A. sp, z o.o. (zleceniobiorca) i C. s.p. z o.o. (zleceniodawca), określono warunki współpracy stron w zakresie nabywania nieruchomości przez zleceniobiorcę i jej dalszego przewłaszczania na rzecz zleceniodawcy, po uzyskaniu przez niego zezwolenia MSWiA na nabycie tej nieruchomości, bądź w razie ostatecznej odmowy udzielenia zezwolenia, osobie trzeciej wskazanej przez niego (§ l umowy). Przedmiot nabycia, jak dowodzi umowa, stanowiła m.in. działka nr 22/10 położona w Ł. przy ul. A. Strony oświadczyły, że zleceniobiorca nabędzie tę nieruchomość w imieniu własnym, ale na rzecz zleceniodawcy i na warunkach uzgodnionych przez zleceniodawcę ze zbywcą nieruchomości (§ 2 umowy).
W wykonaniu tej umowy, własność nabytej powierniczo nieruchomości, została przeniesiona na zleceniodawcę umową rozporządzającą z dnia [...] (akt notarialny Rep. A Nr [...] ).
Tym samym, w ocenie Kolegium, nastąpiło "zbycie" nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego, zbycie miało miejsce, co więcej - zbycie to nie było nieodpłatne. Zważywszy chociażby cele prowadzenia działalności gospodarczej, jest oczywiste, iż przedsiębiorcy działają w celach zarobkowych. Twierdzenie zatem, iż działalność odwołującej się spółki polegająca na wykonaniu zlecenia miała charakter nieodpłatny przeczy zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Z samej zresztą konstrukcji umowy zlecenia (art. 734 i nast. k.c.) wynika, że jest ono odpłatne, chyba że w umowie inaczej zastrzeżono. Jak to bowiem stanowi art. 735 k.c., jeżeli ani z umowy, ani z okoliczności nie wynika, że przyjmujący zlecenie zobowiązał się wykonać je bez wynagrodzenia, za wykonanie zlecenia należy się wynagrodzenie. Twierdzeniu pełnomocnika odwołującej się spółki przeczy treść znajdującej się w aktach sprawy umowy zlecenia, która nie zawiera postanowienia o nieodpłatności za czynności przyjmującej zlecenie spółki A. . Przeciwnie, w jej § 8 zastrzeżono, że zleceniodawca zapłaci zleceniobiorcy prowizję w podanej kwocie oraz podatek VAT. Z kolei w jej § 7 zleceniodawca oświadczył, że on sam albo osoba trzecia wskazana przez niego, przejmując na własność nieruchomość od zleceniobiorcy, uprzednio nabytej przez niego, zobowiązuje się do pokrycia wszelkich kosztów, jakie poniósł zleceniobiorca nabywając tę nieruchomość - w taki sposób, aby nie nastąpił żaden uszczerbek w majątku zleceniobiorcy z tego powodu. Z tych przyczyn odpłatność zbycia nie budzi wątpliwości. Sam natomiast fakt, że zleceniobiorca nic nie zyskał wskutek zmiany planu nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, jest bowiem oczywiste, że "opłata obciążająca właściciela (art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) ze sprzedaży. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej - umowy nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego" (A. Cisek, J. Kremis, Glosa uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00 "OSP" z 2001 r., nr 10, poz. 152).
W ocenie Kolegium jest oczywiste, iż dopuszczalność ustalenia opłaty planistycznej zachodzi zawsze wtedy, gdy nastąpi zbycie pod jakimkolwiek tytułem. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony zarówno w opinii prof. Pyziak-Szafnickiej, jak i podnoszony w piśmiennictwie, że "określenie «zbycie» należy generalnie odnosić do wszystkich przypadków przeniesienia własności, a więc bez względu na odpłatność za nabycie takiego prawa. Odstępstwo od takiej reguły wynikać może tylko z wyraźnego brzmienia przepisu szczególnego." (A. Cisek, J. Kremis, Glosa uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00. "OSP" z 2001 r., nr 10, poz. 152). Co prawda Kolegium nie kwestionuje, że "w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich" nie pobiera się renty planistycznej (uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, "ONSA" z 2001 r., nr 2, poz. 64), Należy jednak podkreślić, że jest to jedyny przypadek zbycia, który przesądza o niedopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej. Muszą jednak być spełnione warunki szczególne - zbycie w formie umowy darowizny, przedmiotem zbycia ma być udział we współwłasności, darowizna ma nastąpić na rzecz osób bliskich.
Taki stan faktyczny w sprawie nie miał miejsca. Nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości w wykonaniu umowy odpłatnego zlecenia, a zatem mamy tu do czynienia z odpłatnym zbyciem. To przesądza o zasadności ustalenia renty planistycznej.
W odniesieniu do zarzutów odnośnie postępowania, przeprowadzonego w tej sprawie, organ wskazał, że nie sposób podzielić argumentu odwołania o naruszeniu w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej, w szczególności z tego względu, że organ I instancji nie przeprowadził ani rozprawy administracyjnej, ani oględzin nieruchomości, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podobnie, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k. p. a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Wedle wyrażanych w doktrynie poglądów, z zasady tej należy wyprowadzić kilka obowiązków: po pierwsze, obowiązek organu do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania, po drugie, obowiązek samokontroli przestrzegania prawa. Zasada prawdy obiektywnej z kolei oznacza, że organ administracji ma obowiązek określania z urzędu dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenie tych dowodów (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 52 i nast.).
W ocenie Kolegium organy orzekające w niniejszej sprawie obowiązki te wypełniły. Stan faktyczny został ustalony na podstawie wszelkich okoliczności wskazywanych przez stronę, jak i ustalonych w toku czynności przedsiębranych z urzędu. Praktycznie wszystkie wnioski dowodowe strony były w postępowaniu uwzględniane, podobnie jak jej prośby zmierzające de facto do przedłużenia postępowania. Nie jest zatem zasadny zarzut, że nieprzeprowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej i oględzin nieruchomości skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. Jak słusznie wskazano w postanowieniu dowodowym z dnia 28 października 2002 r. o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych w tym zakresie, kolejna rozprawa nie przyspieszyłaby ani nie uprościła postępowania, zaś oględziny nie są potrzebne dla wyjaśnienia sprawy, gdyż pomiarów dokonał podmiot specjalistyczny -jednostka wykonawstwa geodezyjnego.
Kolegium podziela stanowisko organu I instancji. Jak wynika z art. 89 k.p.a., rozprawę należy przeprowadzić, jeżeli zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa (§ l), bądź też gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). W toku postępowania jedna rozprawa z udziałem strony i biegłych była już przeprowadzona (protokół rozprawy z dnia 29 września 2000 r. - w aktach sprawy). De facto, w treści protokołu znajduje się zapis, że pełnomocnik spółki złożył zastrzeżenia co do sposobu protokołowania (s. 5 protokołu). Nie wskazał jednak, jakie jego wypowiedzi zostały zmienione i co zostało pominięte. Wobec stwierdzenia kierującego rozprawą, że "w trakcie rozprawy zapisano wszystkie istotne dla sprawy elementy i żaden z uczestników nie był pozbawiony możliwości składania oświadczeń, wniosków i uwag do protokołu" pełnomocnik spółki nie zgłosił sprzeciwu, chociażby w formie głosu, bądź zastrzeżeń do protokołu, złożonych w odrębnym piśmie. Co więcej, pełnomocnik strony nie skorzystał z propozycji kierującego rozprawą złożenia jakichkolwiek dodatkowych oświadczeń (s. 5 i 6 protokołu). Tym samym nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu I instancji także zarzucanego w odwołaniu naruszenia art. 8 k.p.a. W ocenie Kolegium, w toku dalszego postępowania nie ujawniły się okoliczności uzasadniające przeprowadzenie kolejnej rozprawy. Tym samym, wyznaczenie kolejnej rozprawy nie uprościłoby, ani nie przyspieszyło postępowania, nie spowodowałoby osiągnięcia celu wychowawczego, ani nie wymagał tego przepis prawa. Ponadto nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, jako że strona była tylko jedna, ani nie było to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ujawniona później okoliczność, że należy od powierzchni działki odjąć powierzchnię zajętą pod skarpy i zieleń izolacyjną, nie mogła być przedmiotem wyjaśnienia na rozprawie, tu bowiem chodziło tylko o specjalistyczne pomiary, których - na zlecenia organu I instancji - dokonał podmiot trudniący się tego rodzaju działalnością. Oględziny nieruchomości przy udziale strony były zbędne. Oględziny wszakże to środek dowodowy, który polega "na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu co do właściwości tego przedmiotu", przy czym "organowi orzekającemu jest pozostawiona swoboda oceny przeprowadzenia oględzin. Swoboda ta jest ograniczona tylko zasadą prawdy obiektywnej. Jeśli więc stan faktyczny sprawy nie został ustalony w całości lub części, to organ orzekający jest obowiązany przeprowadzić oględziny" (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 367). W ocenie Kolegium jest oczywiste, że oględziny nieruchomości nie wniosłyby nic nowego do sprawy. Tym samym ich przeprowadzenie nie było potrzebne. Stwierdzenie tego rodzaju jest zgodne z art. 85 w związku z art. 7 k.p.a. To organ orzekający stoi na straży praworządności, zapewniając przestrzeganie prawa, to on ustala stan faktyczny i ocenia, jakie środki dowodowe przedsięwziąć. Musi zatem oceniać wnioski dowodowe, która strona może składać zawsze i nawet na okoliczności niesporne, ale odmawia uwzględnienia wniosku, jeżeli prowadzenie wskazanego przez stronę dowodu jest zbędne, zwłaszcza gdy dana okoliczność jest już stwierdzona innym dowodem (art. 78 § l k.p.a.).
Z tych samych powodów nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Kolegium, organ I instancji umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu, przychylając się do jej żądań w aż nazbyt szerokim zakresie (tytułem przykładu - organ nie miał obowiązku przesyłać stronie kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 29 marca 2001 r., II SA. 2580/00 "Wokanda" z 2002 r., z. l, poz. 26, gdzie stwierdzono, że przepis art. 73 § l k.p.a. przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji - rola organu administracji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) zawartych w aktach przez ich notowanie i wykonywanie odpisów. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż strona postępowania nie może żądać, aby kserokopie dokumentów wykonywał i dostarczał sam organ administracji, obowiązek organu administracji ogranicza się wyłącznie do umożliwienia stronie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów). Każdorazowo organ I instancji zawiadamiał stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego, kilkakrotnie je przedłużając na wniosek strony. Strona z tej możliwości korzystała, o czym świadczą oświadczenia pełnomocnika znajdujące się w aktach sprawy. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu została zatem w pełnym zakresie zrealizowana.
Nie została naruszona także zasada wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez, jak to wskazano w odwołaniu, nieuwzględnienie przez organ I instancji nakazu uwzględnienia uchwały 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. w zakresie kwestii przysporzenia i charakteru zbycia. Pełnomocnikowi strony winien być znany fakt, że uchylając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może udzielić organowi I instancji wskazówek, a nie wiążących wytycznych. Co więcej, wskazówki te dotyczą zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, nie są zaś nakazem uwzględnienia określonych okoliczności. Jest to spowodowane faktem, że organ odwoławczy nie może ingerować w treść rozstrzygnięcia organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepublikowany, który potwierdza, że "przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego").
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) oraz przez przyjęcie, iż nastąpiło zbycie nieruchomości w rozumieniu tej ustawy, i naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 8, 10, 79 i 138 § 2 kpa.
Uzasadniając wniesioną skargę, podniesiono, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5 grudnia 1995 r. w sprawie K 6/95 (OTK 1995/3/19) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż wprowadzone w rozdziale 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regulacje dotyczą jedynie planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych, a nie zmienionych, po wejściu w życie tej ustawy.
Równocześnie Trybunał wskazał, iż "nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby rada gminy uchyliła plan uchwalony pod rządami wcześniejszej ustawy o planowaniu przestrzennym przed tą datą i w to miejsce uchwaliła plan w trybie nowej ustawy. W stosunku do takiego planu przepisy rozdziału 3 stosuje się w pełnym zakresie. (...) Nowe regulacje odnoszą się jedynie do planów uchwalonych po wejściu w życie nowej ustawy.".
Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzony został uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] . Nr [...] , a więc został uchwalony przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Do planu tego nie mogą zatem być stosowane przepisy zawarte w rozdziale 3 ustawy, w tym przepisy stanowiące podstawę ustalania tzw. renty planistycznej.
Pogląd ten, wbrew twierdzeniom podniesionym w zaskarżonej decyzji, nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego, np. E. Janeczko stoi na stanowisku, iż "nie ma renty planistycznej i w konsekwencji obowiązku przesłania wypisu aktu notarialnego w przypadkach istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, ale obowiązującego przed dniem wejścia w życie ustawy [z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym] (art. 68 ust. l), tj. przed l stycznia 1995 r. (art. 75), choćby wskutek uchwalenia takiego planu nastąpiło obniżenie lub wzrost wartości nieruchomości." (E. Janeczko: Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; Rejent 2001/l/59-t.3). Podobnie wypowiada się w złożonej do akt sprawy ekspertyzie wybitny znawca problematyki M.Szewczyk, który pisze "... również mpozp, mimo jego nowelizacji dokonanej uchwałą Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] winniśmy traktować jako "stary" plan miejscowy, to znaczy obowiązujący przed dniem wejścia w życie U.z.p." Pogląd wyrażony przez E. Radziszewskiego, na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w doktrynie odosobniony.
W ocenie strony skarżącej nie można przyjąć, iż ziściła się trzecia przesłanka wymieniona w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. iż spółka A. sp. z o.o. zbyła przedmiotową nieruchomość.
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "zbycia" nieruchomości. Definicji tej nie zawierają również inne akty prawne regulujące obszar prawa nieruchomości.
Dokonując wykładni tego pojęcia należy przede wszystkim dokonać wykładni językowej. Zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" pod red. M.Szymczaka (P.W.N. Warszawa 1995r.) "zbyć" to tyle co "sprzedać, odstąpić za pieniądze, pozbyć się czegoś przez sprzedaż".
Tak więc nieodpłatne, dokonywane w wykonaniu umowy zlecenia, przeniesienie przez spółkę A. sp. z o. o. własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz spółki C. sp. z o.o. z pewnością zbyciem nieruchomości nie jest.
Również wykładnia celowościowa doprowadzi nas do podobnego wniosku. "Renta planistyczna" związana jest z faktem wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, a więc z korzyścią jaką odnosi zbywający nieruchomość po zmianie planu. Spółka A. sp. z o.o. nabywała przedmiotową nieruchomość na rzecz spółki C. sp. z o.o.. Przenosząc własność nieruchomości nie odnosiła żadnych korzyści związanych ze wzrostem wartości nieruchomości. Hipotetyczne wynagrodzenie jakie A. sp. z o.o. mogła otrzymać za wykonanie umowy zlecenia, na które powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie byłoby korzyścią związaną ze wzrostem wartości nieruchomości, a wynagrodzeniem za świadczone usługi. Jego wysokość jednak w żaden sposób nie byłaby uzależniona od wzrostu wartości nieruchomości.
Skoro zatem nie nastąpiło "zbycie nieruchomości" nie ziściła się jedna z przesłanek pozwalających na naliczenie "renty planistycznej".
W uzasadnianiu uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. w sprawie OPK 16/00 (niepubl.), na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 24 stycznia 2 001 r., powyższy pogląd został podzielony.
Zdaniem NSA "Logicznym staje się więc wniosek, iż ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianych przepisach albo z poniesieniem szkody (...), albo - z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję tzw. renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty nie może ujść z pola widzenia, że tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu, jeżeli z tego powodu wzrosła wartość nieruchomości, powoduje po stronie zbywcy powiększenie majątku, uzyskanie dodatkowych korzyści. (...) Natomiast w przypadku przeniesienia własności nieruchomości, objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku, o którym mowa nie dochodzi".
Odnośnie naruszeń przepisów prawa procesowego, strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organ administracyjny winien stać na straży praworządności, a ich podstawowym obowiązkiem jest dochodzenie prawdy obiektywnej.
Organ I instancji zasady prawdy obiektywnej nie zrealizował, zaś organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, stan ten usankcjonował. Nie zostały przeprowadzone ani oględziny nieruchomości, ani rozprawa administracyjna.
Zgodnie z art. 79 kpa (jak również z art. 10 kpa) strona winna mieć zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w postępowaniu na wszystkich jego etapach i przy wszystkich czynnościach postępowania dowodowego.
Zasada powyższa została w niniejszym postępowaniu naruszona - A. sp. z o.o. nie została powiadomiona o przeprowadzeniu wizji lokalnej, która to czynność w odczuciu organu I instancji zastępuje oględziny. Fakt, iż pomiarów dokonywała jednostka specjalistyczna, co podnosi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia wobec faktu uniemożliwienia stronie czynnego udziału w tej czynności.
Najpoważniejsze zarzuty naruszenia procedury administracyjnej w toku postępowania administracyjnego dotyczą naruszenia przepisu art. 8 kpa.
Zgodnie z w/w artykułem organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywatela do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
W toku rozprawy w dniu 29 września 2000r. prowadzący rozprawę wielokrotnie naruszył w sposób rażący swoje obowiązki. Wiele wypowiedzi nie zostało w protokole zapisanych, wiele podczas zapisywania zmieniono.
Organ II instancji nieprawidłowo ocenił również fakt naruszenia przez Prezydenta Miasta Ł. przepisu art. 138 §2 kpa. Zgodnie z tym przepisem Prezydent związany był do czasu zakończenia sprawy wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czego nie uczynił. Skarżąca Spółka nie podziela zaprezentowanego przez Kolegium poglądu, iż uprawniony był on jedynie do udzielania wskazówek, a nie wytycznych. Pogląd taki jest sprzeczny nie tylko z doktryną, ale nawet z literalnym brzmieniem w/w przepisu.
Oceniając proceduralne uchybienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją należy pamiętać, iż prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. l Konstytucji).
W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, ale również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 1993 r. w sprawie V SA 250/93, ONSA 1994/2/84).
W skardze zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten został przez Sąd uwzględniony postanowieniem z dnia 30 maja 2003 roku.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiana)często wpływa bezpośrednio na wartość nieruchomości, może bowiem powodować wzrost lub spadek tej wartości.
Dlatego też ustawodawca, zobowiązany standardami demokratycznego państwa, wprowadził mechanizm wzajemnych rozliczeń pomiędzy gminą i właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, dotkniętej skutkami zmiany planu (por. Z.Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. Warszawa 2003 r., s.123). Zmiana wartości nieruchomości, jako następstwo uchwalonego lub zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może stanowić podstawę dochodzenia odszkodowania przez właściciela nieruchomości, gdy ma miejsce spadek jej wartości, albo stanowi podstawę do obciążenia go opłatą w przypadku wzrostu jej wartości. Przyjęte rozwiązania prawne w tym zakresie, zawierają też wspólne zasady dotyczące powstania obowiązku świadczenia oraz kryteria ustalenia wartości nieruchomości. Przede wszystkim w obu przypadkach ustalenie tzw. renty planistycznej, związane jest z tytułem własności lub użytkowaniem wieczystym nieruchomości. W obu też przypadkach powstanie obowiązku (odszkodowania lub uiszczenia opłaty) zależne będzie od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Dopiero zatem zbycie nieruchomości uruchamia mechanizm wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielem nieruchomości bądź jej użytkownikiem wieczystym, a zatem określone działania dysponenta prawa własności danej nieruchomości będą uruchamiać mechanizm ustalenia tzw. renty planistycznej.
Stosownie bowiem do art. 36 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym, do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
W świetle treści tego przepisu powołanej ustawy, zarzut skargi, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy, przepis art. 36 ust. 3 tej ustawy, jako zamieszczony w rozdziale tej właśnie ustawy, nie mógł mieć zastosowania do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Ł., gdyż plan ten został uchwalony przed wejściem w życie tej ustawy (art. 75), jest chybiony. Nie posiada także dostatecznej podstawy prawnej pogląd strony skarżącej, że jest niedopuszczalne pobieranie tego rodzaju opłat w przypadku planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 roku i to bez względu na to, co działo się w tymi planami w późniejszym okresie.
W stanie faktycznym sprawy niniejszej jest bezsporne, że uchwała, w oparciu o którą nastąpiła zmiana obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana została w dniu [...] , a więc w dacie obowiązywania powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Stwierdzić też trzeba, iż wbrew wywodom przedstawionym we wniesionej skardze, przepis art. 36 ust. 3powołanej ustawy, odnosi wzrost wartości nieruchomości nie tylko do sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu, ale i do sytuacji, gdy wzrost tej wartości nastąpił w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia: 29.III.2001; SA/Sz 1494/99 i z dnia 9.VII.2002 r., IV SA 2042/00).
Wydana w dniu [...] , uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. , opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] Nr [...], poz. [...], zmieniła uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] (Dz.Urz.Woj.[...] z [...]r. Nr [...], poz. [...] ze zm.).
Uchwała z dnia [...] , która weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] , spowodowała zmianę planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części obejmującej przedmiotową nieruchomość, z terenów o funkcji wiodącej mieszkaniowej na tereny o "funkcji wiodącej - usługi". Ostateczne (uzgodnione) wyliczenie wysokości obciążającej stronę skarżącą, opłaty, dokonane w sprawie niniejszej przez uprawnionych rzeczoznawców, nie było w sprawie kwestionowane i nie ma podstaw do jego podważenia.
Już tylko dodatkowo należy wskazać, że podstawą prawną wskazanej uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] , były bezspornie przepisy powołanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym przepisy ustawy dotyczące trybu i sposobu sporządzania oraz uchwalania planu, odnoszą się również do zmiany planu (art. 18 ust. 3 powołanej ustawy).Także cytowane uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., OPK 17/98; ONSA 1999, z.4, poz. 121) i z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00; ONSA 2001 z. 2, poz. 64); odnosiły się do sytuacji, gdy nastąpiła zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże zmiana obejmowała plany uchwalone przed wejściem w życie tej ustawy.
W tym stanie w pełni byłby uprawniony pogląd, prezentowany przez Sąd administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, że do powstania obowiązku pobrania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest niezbędne wystąpienie przesłanki, polegającej albo na uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo na wprowadzeniu zmian w planie dotychczasowym (jak miało to miejsce w sprawie niniejszej), dokonanych na podstawie przepisów powołanej ustawy.
W ocenie Sądu administracyjnego, w sprawie niniejszej nastąpiło także zbycie przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wbrew poglądowi, zawartemu w skardze.
W powołanych wcześniej przepisach, użyte zostało "nienormatywne" pojęcie "zbycia nieruchomości", a zgodzić się należy z poglądem, że w języku potocznym pojęcie "zbycie" jest równoznaczne z pojęciem "sprzedaż", czy też "odstąpienie czegoś za pieniądze". Prowadziłoby to do wniosku, że przez sformułowanie "zbycie nieruchomości", należałoby rozumieć przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży, a nie wszelkie czynności cywilnoprawne, w których dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości, a zatem występuje również element wyzbycia się przez właściciela tytułu własności.
Wykluczyć zatem należy stosowanie tych przepisów w przypadku umowy darowizny, czy zamiany (por. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z Komentarzem i przepisami wykonawczymi pod red. R.Hausera i Z.Niewiadomskiego, Warszawa 1995, s.89).
Także komentatorzy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), rozważając treść pojęcia "zbycie" w rozumieniu przepisów tej ustawy, podnieśli, że pojęcie "zbycia" na gruncie prawa cywilnego, oznacza czynność rozporządzającą, np. sprzedaż, zamianę, ale i darowiznę (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G.Bieńka. Tom I, Warszawa - Zielona Góra 1998, s.151).
Jak trafnie podniesiono w Uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00 (ONSA 2001, z.2, poz. 64), ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się niezdefiniowanym w tej ustawie pojęciem "zbycie" nieruchomości dla wywołania określonego w art. 36 ust. 3 tej ustawy, skutku prawnego. Także żaden inny przepis tej ustawy nie definiuje tego pojęcia, przy czym wobec niezdefiniowania w ustawie, pojęcie to nie może być utożsamiane ze wszelkimi formami przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego zarówno o charakterze odpłatnym, jak i nieodpłatnym. Zdaniem Sądu, wyrażonym w uzasadnieniu cyt. Uchwały, należy przyjąć, że ustawodawca posługując się w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym tym terminem, zamierzał nadać mu treść swoistą, adekwatną do materii regulowanej tą ustawą. Sąd analizując znaczenie pojęcia "zbycie" w rozumieniu art. 36 ust. 3 powołanej ustawy, (na użytek udzielania odpowiedzi na pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego o następującym brzmieniu: Czy w myśl art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnione jest naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości działki w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji zbycia umową darowizny ¼ części całej nieruchomości na rzecz osób bliskich?") uznał, że skoro wyzbycie się prawa w formie darowizny, nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku (uzyskanie korzyści), to brak jest argumentów, mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości, opłatą na rzecz gminy. Wyjaśniając wskazane wątpliwości prawne, ale w kontekście wyżej przytoczonego pytania prawnego Kolegium, Sąd przyjął, że nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy dokonano darowizny udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich dotychczasowego właściciela.
Tego rodzaju "zbycie" nie występowało jednakże w sprawie niniejszej, a wbrew stanowisku ze skargi, nie miało też miejsce "zbycie nieopłatne" nieruchomości, co bezspornie potwierdza dokumentacja dołączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej, oraz obowiązujące przepisy.
Nie ma bowiem wątpliwości, że "przeniesienie własności" przedmiotowej nieruchomości, nastąpiło w formie umowy przeniesienia własności tej nieruchomości "w wykonaniu zlecenia" (akt notarialny - umowa przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu zlecenia, z dnia [...], Rep. A Nr [...] , którego wypis dołączono do akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy).
Na mocy umowy zlecenia (akt notarialny z dnia [...] , Rep. A Nr [...] , dołączony w wypisie do akt sprawy) strona skarżąca (zleceniobiorca) nabędzie przedmiotową nieruchomość "w imieniu własnym, ale na rzecz zleceniodawcy" (§2 ). Zleceniodawca natomiast, "przejmując na własność nieruchomość od Zleceniobiorcy, uprzednio nabytej przez niego", zobowiązał się do pokrycia wszelkich kosztów "jakie poniósł Zleceniobiorca nabywając tę nieruchomość z przeznaczeniem do dalszego przewłaszczenia" (niezależnie od zapłaty ceny nabycia nieruchomości, powiększonej o opłatę skarbową, koszty notarialne, koszty ustanowienia hipoteki, opłaty sądowe, o których mowa w § 3 cyt. umowy). Stosownie zaś do § 8 powołanej umowy, w związku z zawarciem tej umowy, "Zleceniodawca zapłaci Zleceniobiorcy prowizję w kwocie stanowiącej równowartość w złotych 2 tysięcy DEM oraz podatek 22 % VAT, liczoną według średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu poprzedzającym dzień zapłaty, w terminie 7 dni od daty zawarcia niniejszej umowy".
Przez "prowizję" zwykle rozumie się procentowe wynagrodzenie za pośrednictwo w jakiejś transakcji handlowej (por. przykładowo: Słownik wyrazów obcych PWN. Warszawa 1995, wyd. I, s.912).
Przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie (art. 734 § 1 kodeksu cywilnego), a jeżeli ani z umowy, ani z okoliczności nie wynika, że przyjmujący zlecenie zobowiązał się wykonać je bez wynagrodzenia, za wykonane zlecenie należy się wynagrodzenie (art. 735 § 1 k.c.). Przyjmujący zlecenie powinien też wydać dającemu zlecenie, wszystko, co przy wykonaniu zlecenia dla niego uzyskał, chociażby w imieniu własnym (art. 740 k.c., zdanie drugie).
Ponadto, w świetle treści art. 742 k.c., dający zlecenie powinien zwrócić przyjmującemu zlecenie wydatki, które ten poczynił w celu należytego wykonania zlecenia, wraz z odsetkami ustawowymi, jak również powinien zwolnić "przyjmującego zlecenie od zobowiązań, które ten w powyższym celu zaciągnął w imieniu własnym".
Z powyższych przepisów wynika więc, że przeniesienie własności w wykonaniu umowy zlecenia, nie jest czynnością nieodpłatną, dokonywaną kosztem własnego majątku zleceniobiorcy. Przyjmując zatem nawet, że "zbycie" w rozumieniu art. 36 ust. 3 powołanej ustawy, obejmuje tylko przypadki przeniesienia własności o charakterze nieodpłatnym, jak to wywodzi strona skarżąca, tym bardziej należało uznać w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, że przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości, które nastąpiło w wykonaniu umowy zlecenia, było "zbyciem nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym miejscu warto też wskazać, że wykładnia gramatyczna powołanego przepisu nie wyklucza przyjęcia stanowiska, że "zbycie" w rozumieniu tego przepisu, obejmuje każdy przypadek przeniesienia własności, bez względu na to, czy jest to odpłatne czy też nieodpłatne przeniesienie własności.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, obejmujących wskazane przez stronę skarżącą uchybienia procesowe, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 145 § 1 pkt b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), uchylenie decyzji przez Sąd administracyjny (uwzględnienie skargi przez Sąd Administracyjny) następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (pkt c). Przepis art. 145 § 1 pkt c powołanej ustawy, odpowiada treści art. 22 ust. 2 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Oznacza to, że nie straciły aktualności poglądy Sądu administracyjnego, wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie i w doktrynie, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA. Przykładowo, w "Polskim postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym" B.Adamiak i J.Borkowskiego (Warszawa 1996, s.302) wskazano, że przez istotny wpływ na wynik sprawy, należy rozumieć oddziaływanie naruszeń prawa postępowania na treść decyzji, przy czym Sąd uchylając na tej podstawie decyzję, będzie musiał wykazać związek przyczynowy pomiędzy treścią decyzji a naruszeniem norm prawa postępowania. Na przykład: nie zebranie w sprawie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie rozważenie go z uwzględnieniem całokształtu okoliczności, jak również nie przedstawienie Sądowi do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, było uznawane przez Sąd administracyjny za naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1999 r., I SA/Wr 2390/97; ONSA 2000, z.1, poz. 28 i z dnia 29 lipca 1998 r., I SA/Kr 1582/97; ONSA 1999, z.2, poz. 64 oraz z dnia 26 sierpnia 1998 r., I SA/Wr 1980/96; ONSA 1999 z.2, poz. 66).
Tego rodzaju uchybień procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd administracyjny w sprawie niniejszej, nie stwierdził, a uznać także należy, iż organ odwoławczy obszernie i trafnie ustosunkował się do zarzucanych naruszeń prawa procesowego w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, co w szczególności odnosi się do zarzutu naruszenia art. 8 kpa.
Już tylko dodatkowo warto wyjaśnić, że stosownie do treści art. 138 § 2 kpa (zdanie drugie), przy przekazaniu sprawy przez organ odwoławczy (do ponownego rozpatrzenia), organ ten "może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Chodzi tu jednakże o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakazanie załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s.594). Wbrew przekonaniu strony skarżącej, treść przepisu art. 138 § 2 kpa, nie zawiera określenia "wytyczne", jak to już wcześniej zostało podane. "Wskazać" oznacza zaś "informować o czymś, wysuwając coś na pierwszy plan", natomiast "wytyczne" to założenia określające kierunki i sposoby działania, dyrektywy postępowania (por. Słownik współczesnego języka polskiego. T.II, Warszawa 1998, s.541 i 585).
Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, nie można skutecznie zarzucać naruszenia prawa. Stosownie natomiast do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Skoro zaskarżona decyzja prawa obowiązującego nie narusza, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.