II SA/Łd 386/07

II SA/Łd 386/07 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 4 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Rady Gminy w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu działki oddala skargę. -
Uzasadnienie
II SA/Łd 386/07
UZASADNIENIE
Rada Gminy Z. uchwałą z dnia [...], Nr [...]- wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 28, 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261 poz. 2603 ze zm.) - wyraziła zgodę na przeznaczenie do sprzedaży w drodze przetargu działki numer [...] o powierzchni [...], położonej w miejscowości J. przy ulicy A. obręb [...], stanowiącej własność Gminy Z., dla której w Sądzie Rejonowym w Z. V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...].
Z załączonych akt administracyjnych sprawy wynika, iż umową dzierżawy zawartą w dniu [...] pomiędzy Naczelnikiem Gminy w Z., a A. P. oddano skarżącemu w dzierżawę na okres 10 lat w/w działkę rekreacyjną, z zaznaczeniem że umowa ta wygasa z dniem [...]. Z tym też dniem zawarto kolejną umowę dzierżawy pomiędzy Zarządem Gminy Z., a skarżącym A. P. na okres dalszych 3 lat. Z kolei decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...], Nr [...] udzielono A. P. pozwolenia na użytkowanie - samowolnie wybudowanego przez skarżącego - budynku letniskowego (powierzchnia [...]) na wskazanej działce, do dnia [...]. W dniu [...] została zawarta kolejna umowa dzierżawy na okres od [...] do [...]. Od [...] skarżący użytkował działkę bezumownie.
W czasie trwania umowy dzierżawy skarżący wystąpił do Wójta Gminy Z. z ofertą wykupu przedmiotowej działki na własność. Rozpoczęto rokowania, które jednak nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży z uwagi na brak porozumienia co do ceny nieruchomości.
W dniu 26 stycznia 2006 roku A. P. złożył pismo w Urzędzie Gminy w Z., w którym wniósł o przygotowanie przez Urząd niezbędnych dokumentów potrzebnych do zakończenia wykupu użytkowanej działki.
Przywołaną uchwałą z dnia [...] Rada Gminy Z. wyraziła zgodę na przeznaczenie do sprzedaży w drodze przetargu działki numer [...].
Wnioskiem z dnia 17 września 2006 roku A. P. zwrócił się do Urzędu Gminy Z. o przyznanie mu uprawnienia do nabycia w/w działki w trybie bezprzetargowym, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wniósł o uchylenie w/w uchwały oraz o wstrzymanie jej wykonalności. Zaznaczył, iż cały czas korzysta z działki oraz ponosi wszelkie koszty związane z opłatami publicznymi. Skarżący wskazał, iż wcześniejsze stosunki pomiędzy stronami powinny być traktowane jako długotrwałe rokowania.
Następnie pismem z dnia 15 stycznia 2007 roku (doręczonym organowi w dniu 18 stycznia 2007 r.) skarżący wezwał Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...]. W ocenie skarżącego uchwała narusza jego uprawnienia i interes prawny. Podniósł, że działka znajduje się w jego posiadaniu nieprzerwanie od [...]. Przez cały ten czas korzysta z działki zgodnie z jej przeznaczeniem i ponosi na rzecz Urzędu Gminy Z. wymagane opłaty z tytułu jej użytkowania. Skarżący wskazał, iż nie rozumie dlaczego Urząd Gminy Z. wcześniej twierdził, że działka rekreacyjna nr [...] może być zbyta w trybie bezprzetargowym, a teraz twierdzi, że może być zbyta tylko w drodze przetargu. W ocenie A. P. w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem użytkował działkę na podstawie umowy dzierżawy przez ponad 10 lat.
Pismem z dnia 19 lutego 2007 roku Przewodniczący Rady Gminy Z. odpowiedział na wezwanie skarżącego, wskazując iż w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W dniu 9 marca 2007 roku A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - skargę na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...]. Powyższej uchwale zarzucił naruszenie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skarżący powielił argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, powtarzając że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zaznaczył, iż działania podejmowane przez organy Gminy Z. są sprzeczne z prawem oraz zasadami współżycia społecznego i w żadnym razie nie pogłębiają zaufania obywateli do organów Państwa.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Podstawą prawną skargi wniesionej przez A. P. był przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiący, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z przywołanego przepisu wynika, iż z chwilą złożenia skargi w trybie w nim przewidzianym sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności do zbadania trzech przesłanek. W pierwszej kolejności ustalić należy czy zaskarżona uchwała (zarządzenie) dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Następnie zbadania wymaga czy bezskutecznie wezwano właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wreszcie rozważyć trzeba czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej skargę.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie spełniona została pierwsza i druga przesłanka. Skarżący nie wykazał natomiast by zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie (przesłanka trzecia)
Przechodząc do omówienia pierwszej przesłanki wskazać należy, iż ustawodawca nie zamieścił w ustawie o samorządzie gminnym definicji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej". Poglądy prawne wyrażone na ten temat w judykaturze i doktrynie są niejednolite ze względu na rozmaity charakter prawny tych uchwał, wymagających różnej oceny prawnej w zależności od ich konkretnej treści. W piśmiennictwie podnosi się, że "sprawą z zakresu administracji publicznej" jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą się w tym pojęciu sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołujące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 450). Wyrażany jest również pogląd, że podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 64 i n.).
Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w tym względzie przyjął w wyroku z dnia 14 września 1994 roku (sygn. akt W 10/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46) szerokie rozumienie "spraw z zakresu administracji publicznej". Zwrócił uwagę, iż działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.
Podobny kierunek rozumienia pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" prezentował Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 109), stwierdził że skoro przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej" stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to należy konsekwentnie przyjąć, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu.
Podzielił to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę w składzie siedmiu sędziów ( z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt. OPS 11/00, ONSA 2001/2/52), iż uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmując również szerokie rozumienie pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", stwierdza dopuszczalność wniesionej do sądu skargi. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei w § 2 tego artykułu mówi się, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5 w/w art. 3) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zaskarżona uchwała jako rozstrzygająca w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy o przeznaczeniu danej nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargowym podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Wobec tego, iż charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia spełnia wymagania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zgodnie z tym przepisem zbadać, czy uchwała została zaskarżona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Uznać przy tym należy, iż wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie wobec złożonego pisma przez Przewodniczącego Rady Gminy po upływie 30 dniowego terminu, przyjąć należy iż brak było jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy. Na marginesie należy zaznaczyć, że odmowa usunięcia naruszenia powinna być wyrażona w formie uchwały, a pismo Przewodniczącego Rady Gminy nie zachowało tej formy. Jednak uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd ustalając, iż skarga spełnia wymagania dotyczące charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia oraz bezskutecznego wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia przystąpił do badania trzeciej przesłanki - legitymacji skarżącego.
Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały rady gminy ukształtowany jest odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami K.p.a. stroną może każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone.
Obowiązkiem więc Sądu było zbadanie legitymacji skarżącego, gdyż kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje bowiem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt I SA 1748/83 niepublikowany). Skarżący wykazując swoją legitymację do wniesienia skargi wskazał przepis art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady zbywania nieruchomości - stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego - w drodze przetargu. Wynika z niego, iż odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę [...].
Zatem możliwość zwolnienia z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu z uwagi na podmiot korzystający z tej nieruchomości istnieje, ale przy spełnieniu następujących warunków:
1) zbycie następuje na rzecz dzierżawcy nieruchomości, tj. osoby, która legitymuje się tytułem prawnym do władania nieruchomością w postaci obowiązującej umowy dzierżawy;
2) umowa dzierżawy co do zasady została zawarta na czas oznaczony, nie krótszy niż 10 lat.
3) nieruchomość została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.
W sprawie niniejszej jest bezspornym, iż skarżącemu obecnie nie przysługuje tytuł prawny do działki rekreacyjnej nr [...]. Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona w skardze okoliczność, iż na podstawie umowy zawartej w dniu [...] pomiędzy Naczelnikiem Gminy w Z., a A. P. oddano skarżącemu w dzierżawę na okres 10 lat w/w działkę rekreacyjną. Umowa ta bowiem już nie obowiązuje. Z kolei ostatnia z zawartych umów dzierżawy wygasła w dniu [...] i od tego czasu skarżący użytkuje działkę bezumownie. Zatem nie byłoby możliwe zbycie w/w działki przez Gminę Z. skarżącemu, skoro jej nie dzierżawi (niespełnienie warunku 1 i 2).
Ponadto nieruchomość, która jest usytuowana na przedmiotowej działce została wybudowana przez skarżącego samowolnie. Co prawda, decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...], udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku, jednak terminowo do dnia [...]. Nie został zatem spełniony również trzeci z w/w warunków.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokonując interpretacji art. 37 ust. 3 w/w ustawy należy mieć na uwadze regułę, że wyjątków od zasady (przetargu) nie należy interpretować rozszerzająco.
Rada Gminy, wobec braku spełnienia powyższych przesłanek, nie była więc uprawniona do podjęcia uchwały w trybie art.. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami. Zwolnienie zaś z obowiązku organizowania przetargu w takim przypadku, zgodnie z żądaniem skarżącego, stanowiłoby przekroczenie ustawowej kompetencji rady gminy, a tym samym rażąco naruszałoby prawo.
W świetle powyższego należy uznać, iż art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wobec braku spełnienia przez skarżącego przesłanek w nim zawartych - nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie A. P. mógłby skutecznie żądać od Rady Gminy Z. zawarcia z nim umowy sprzedaży w/w działki z pominięciem trybu przetargowego. Z przepisu tego nie wynikają więc dla skarżącego konkretne prawa podmiotowe, które zaskarżona uchwała narusza. A dopiero takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny i rozpoznania skargi, i w zależności od jej zasadności do jej uwzględnienia lub nie. Jest to szczególny tryb postępowania w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie omawianej regulacji prawnej, iż "skarżący mógł wnieść skargę do sądu", ale po dokonanej przez Sąd ocenie okazało się , że "nie ma on wymaganej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji" (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01 Lex nr 81964, wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04 ONSAiWSA 2005/1/2).
W tej sytuacji faktycznej i prawnej stwierdzić należy, iż uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, tym samym nie ma on legitymacji do jej zaskarżenia.
Wobec powyższej konkluzji niezasadnym pozostaje zarzut skarżącego o naruszeniu zasad procedury administracyjnej, art. 6 i art. 8 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.