II SA/Łd 384/23

II SA/Łd 384/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 137, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 87 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Sieradz z dnia 14 maja 2012 r. nr XVIII/103/2012 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko – Orlik 2012" położonego przy Szkole Podstawowej im. Wojciecha Janczaka w Charłupi Małej należącego do Gminy Sieradz stwierdza nieważność § 11 pkt 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, § 14, § 20, § 21, § 23 Regulaminu Korzystania z Kompleksu Boisk Sportowych "Moje Boisko-Orlik 2012" położonego przy Szkole Podstawowej im. Wojciecha Janczaka w Charłupi Małej stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
II SA/Łd 384/23
UZASADNIENIE
Na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 70 ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze, Prokurator Rejonowy w Sieradzu zaskarżył w części uchwałę nr XVIII/103/2013 Rady Gminy Sieradz z dnia 14 maja 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko- Orlik 2012" położonego przy Szkole Podstawowej im. Wojciecha Janczaka w Charłupi Małej należącego do Gminy Sieradz
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1. Uchwalenie przepisu § 11 pkt 3 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 124 §1 k.w. i art. 288 § 1 k.k. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Uchwalenie przepisu § 11 pkt 5 i 6 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 145 k.w. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
3. Uchwalenie przepisu § 11 pkt 8 i 9 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 51 k.w. i art. 141 k.w. związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
4. Uchwalenie przepisu § 11 pkt 10 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
5. Uchwalenie przepisu § 14, § 20 i § 21 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 415, art. 427 Kodeksu cywilnego oraz art. 1§ 3 k.k., art. 9 § 1-3 k.k., art. 156 § 1-3, art. 157 § 1-3, art. 157a § 1 k.k. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 3, 5, 7, 8, 9, 10 oraz § 14, § 20, § 21 i § 23 uchwały nr XVIII/103/2013 Rady Gminy Sieradz z dnia 14 maja 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko-Orlik 2012" położonego przy Szkole Podstawowej im. Wojciecha Janczaka w Charłupi Małej należącego do Gminy Sieradz.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy podał, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym daje organom samorządu terytorialnego uprawnienie do wydania aktu prawa miejscowego tylko w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jak ujął to w jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny, stanowione na tej podstawie przepisy organizacyjne gwarantować powinny właściwą eksploatację danych obiektów. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908 - dalej: rozporządzenie) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2.
W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.
W kontekście powyższego, zdaniem Prokuratora, kontroli sądowej poddać należy przepisy § 11 pkt 3, 5, 7, 8, 9, 10 oraz §14, § 20, § 21 i § 23 załącznika zaskarżonej uchwały.
W § 11 owego regulaminu, w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom i korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem wprowadzono liczne zakazy. Rada Gminy przyjęła, że należy zabronić: niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska (pkt 3), żucia gumy, palenia tytoniu i spożywania alkoholu (pkt 5), przebywania i korzystania z kompleksu boisk sportowych w stanie nietrzeźwym (pkt 6), zaśmiecania (pkt 7), przeszkadzania w zajęciach lub grze (pkt 8), zakłócania porządku i używania słów wulgarnych (pkt 9), wprowadzania zwierząt (pkt 10).
Przytoczona grupa przepisów bądź została już uregulowana przepisami rangi ustawowej bądź narusza je wprost.
W przypadków przepisów § 11 pkt 3, 5, 7, 8 i 9 zachodzi powielenie zakazów wynikających z przepisów: art. 124 § 1 k.w. przewidującym odpowiedzialność za wykroczenie polegające na niszczeniu, uszkadzaniu lub czynieniu niezdatną do użytku cudzej rzeczy, art. 145 przewidującym odpowiedzialność za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, art. 143 k.w. penalizującego zachowania polegające na utrudnianiu lub uniemożliwianiu korzystania z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, art. 51 § 1 k.w. przewidującym odpowiedzialność za zakłócanie spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego, krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem albo za wywoływanie zgorszenie w miejscu publicznym. Używanie słów nieprzyzwoitych w miejscu publicznym to z kolei nic innego jak przepis art. 141 k.w.
Powtórzenie owych regulacji w akcie prawa miejscowego wobec kompletnego uregulowania w innych ustawach jawi się jako zbyteczne. Ponadto, o ile przywołane przepisy ustaw funkcjonują w określonym otoczeniu prawnym i np. warunkują odpowiedzialność od ustalenia jakiejś formy zawinienia, o tyle zaskarżone przepisy uchwały nie poruszają tej kwestii i literalne ich zastosowanie, obiektywizuje odpowiedzialność potencjalnych sprawców naruszeń. W takiej sytuacji treści §11 pkt 3, 5, 7, 8 i 9 stanowi nie tylko powtórzenie treści ustawowych ale również ich modyfikację co zakwalifikować należy jako istotnie naruszenie zarówno upoważnienia ustawowego jak i przepisów rangi konstytucyjnej.
Na uwagę zasługuje sformułowany w pkt 5 §11 zakaz żucia gumy. Trudno znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie, czy to prawne czy faktyczne do wprowadzania zakazu wykonywania czynności fizjologicznej jakim jest żucie. Można domyślać się, że organowi administracji chodziło raczej o produkt końcowy procesu żucia i postępowania z nim przez przeżuwającego, tyle tylko, że zakaz ten umieszczony został obok innych czynności fizjologicznych. Natomiast fakt, że zagadnienie zaśmiecania, jest przedmiotem odrębnych przepisów uprawnia do wniosku, że jednak organ administracji, wychodząc poza upoważnienie ustawowe, wprowadził uchwałą zakaz wykonywania czynności fizjologicznej w zupełnym oderwaniu od celu delegacji z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Zaskarżony przepis § 11 narusza też przepis rangi ustawowej wprost, bo w pkt. 10 przewiduje zakaz wprowadzania zwierząt na teren danego obiektu użyteczności publicznej. Nie przewidując wyjątków od tego zakazu narusza art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Aktem prawnym niższej rangi, jakim jest uchwała samorządu terytorialnego, osobom niepełnosprawnym odebrano uprawnienia ustawowe. Ponadto, pkt 10 § 11 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ww. tej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego Inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będący aktem prawa miejscowego. Z kolei z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, wynika jednoznacznie, że przyznaje on organom samorządu kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie byt uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc.
Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy uprawnia więc i zobowiązuje do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie do formułowania generalnych zakazów wprowadzania zwierząt, a w taki sposób sformułowany został przepis § 11 pkt 10 zaskarżonej uchwały.
Zdaniem skarżącego przedmiotową uchwałę zaskarżyć należało również z powodu treści przepisów dotyczących odpowiedzialności związanej z powstaniem szkód i wypadków na terenie danego obiektu. Organ uchwałodawczy formułując przepisy §14, § 20 i § 21 wyszedł poza upoważnienie ustawowe, bo nie mieszczą się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wkroczył przy tym w materię uregulowaną już chociażby przez art. 415 k.c., i nie można zauważyć, że dokonał jednocześnie modyfikacji, która nie tylko odchodzi od istoty odpowiedzialności deliktowej, bo nie wiąże jej z winą, ale zupełnie zwalnia z odpowiedzialności samego administratora. Powielił jednocześnie rozwiązania z art. 427 k.c.
Najbardziej jaskrawą cechą danej grupy przepisów jest właśnie to, że uchwałodawca ignorując wszelkie ustawowe regulacje dotyczące odpowiedzialności cywilnej, wprost uwalnia od niej zupełnie administratora obiektu. Ta swego rodzaju abolicja nie ogranicza się wyłącznie do kwestii odpowiedzialności o charakterze cywilnym.
Literalne brzemiennie przepisu § 20, pozwala wprost na ocenę, że swoim zakresem wkracza w zakres odpowiedzialności karnej. Zdarzenie opisane jako "doznanie uszczerbku na zdrowiu" jest przedmiotem regulacji ustawowej, bo chodzi o dobro chronione przepisami zawartymi w k.k. Przy czym, podobnie jak w przypadku naruszenia art. 415 k.c., występuje tu pominięcie kwestii zawinienia.
Poprawny pozornie w sensie logicznym (pomimo użycia nieostrego określenia "wypadki") przepis zaś § 21, właśnie z uwagi na logikę jest kontrowersyjny. Z jednej strony można uznać, że jest zbędny, bo trudno przypisywać administratorowi odpowiedzialność za skutki nieprzestrzegania regulaminu przez korzystających z obiektu. Z drugiej strony można z przepisu tego wnioskować, czy to o odpowiedzialności administratora za wypadki powstałe bez ich związku z naruszeniem regulaminu czy też o braku takiej odpowiedzialności, za wypadki wynikające z naruszenia regulaminu przez samego administratora . W każdym razie § 21 nawiązuje do pojęcia winy również na poziomie odpowiedzialności karnej i w tym ujęciu wkracza w kompletne uregulowanie tego zagadnienia w k.k.
Ostatnim z przepisów zaskarżonej uchwały, który wymaga kontroli sądowej jest § 23. Przepisem tym uchwałodawca nałożył na osoby korzystające z danego obiektu obowiązek bezwzględnego przestrzegania przepisów BHP oraz jak to określono "P-POŻ". Ponadto pomimo wcześniejszych regulacji ponownie organ zobowiązał osoby korzystające z danego obiektu do przestrzegania porządku i czystości, a także estetyki "na terenie obiektu i w jego bezpośrednim otoczeniu". Podobnie jak w przypadku pozostałych zaskarżonych przepisów, również w tym przypadku, organ wyszedł poza upoważnienie ustawowe i wkroczył w materię uregulowaną już ustawowo. Generalnie, pomijając ogólnikowość tej regulacji i odesłanie do bliżej nieokreślonych aktów prawnych, należy wskazać, że kwestie związane z ochroną przeciwpożarowa regulują zarówno ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, jak i ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Te akty prawne obowiązują powszechnie w tym na terenie obiektów użyteczności publicznej i nie wymagały potwierdzenia tego faktu uchwałą organu administracji. Podobnie rzecz się ma z przepisami BHP, bo te są przedmiotem ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, jak i całej grupy przepisów wydawanych w parciu o delegacje z niej wynikajcie. Nie jest też do końca zrozumiałe, dlaczego obowiązek przestrzegania przepisów BHP, które z natury dotyczą pracownika, adresowany jest do osób korzystających obiektu sportowego.
Organ administracji w zdaniu drugim przepisu § 23 wprowadził nakaz przestrzegania estetyki na terenie obiektu i w jego bezpośrednim otoczeniu. Pomimo, że przestrzeganie tego nakazu ma mieć charakter ścisły, uchwałodawca nie zawarł żadnych innych regulacji szczegółowych trudno zatem ocenić, co według niego jest przestrzeganiem estetyki, a co nie. Nie wiadomo dlaczego, przestrzeganie tych obowiązków organ nakazuje przestrzegać także poza terenem obiektu, którego dotyczy uchwała. Najbliższe otoczenie może być przecież zarówno przestrzenią publiczną, jak i prywatną. Ten aspekt "terytorialnego" zakresu części przepisu § 23 bez wdawania się w oceny naruszenia zasad techniki prawodawczej z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r i skutku takiego naruszenia, daje podstawę do uznania, że organ administracji wykroczył poza uposażenie wynikające z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, które dotyczy wyłącznie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Powyższe okoliczności zdaniem skarżącego świadczą o niezgodności z prawem poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały i należy wyeliminować je z porządku prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że podziela przedstawioną w skardze argumentację prawną w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Sieradz z dnia 14 maja 2012 r. nr XVIII/103/2013 z dnia 14 maja 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko- Orlik 2012" położonego przy Szkole Podstawowej im. Wojciecha Janczaka w Charłupi Małej należącego do Gminy Sieradz. Podstawę prawną uchwały Rady Gminy stanowiły art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. poz. 142 ze zm.) – dalej u.s.g.
Rozważania dotyczące oceny legalności zaskarżonej uchwały należy poprzedzić ogólną uwagą, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przytoczony przepis jednoznacznie stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Stosownie do art. 40 ust. 2 u.s.g., akty te stanowione są w szczególności w sprawach dotyczących: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Podkreślić przy tym należy, iż samorząd gminny nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi bowiem wynikać wprost z postanowień ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważniania ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą.
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb ich wydawania. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje zawarte we wskazanych aktach mają bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla aktu prawa miejscowego, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowoorganizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium.
Przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Przepis § 136 ZTP wyraźnie ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 ZTP stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 ZTP wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, które podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności.
Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2009 r., sygn. II OSK 1077/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009r., sygn. II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. II OSK 955/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W świetle poczynionych uwag Sąd jako zasadne uznał zawarte w skardze zarzuty dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną w części uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej regulacji stanowiących powtórzenie regulacji ustawowych. W sprawie doszło zatem do naruszenia przez Radę Gminy Sieradz delegacji ustawowej. W związku z tym Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Sieradz przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia regulaminu korzystania z obiektów użyteczności publicznej, do których należą m.in. boiska.
Niewątpliwie unormowania zawarte w § 11 pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, jak i § 14 oraz § 23 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, stanowią powtórzenie regulacji ustawowych.
W przepisie § 11 Regulaminu Rada Gminy Sieradz przewidziała, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom i korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem, zabrania się m.in. niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska (pkt 3), żucia gumy, palenia tytoniu i spożywania alkoholu (pkt 5), przebywania i korzystania z kompleksu boisk sportowych w stanie nietrzeźwym (pkt 6), zaśmiecania (pkt 7), przeszkadzania w zajęciach lub w grze (pkt 8) oraz zakłócania porządku i używania wulgarnych słów (pkt 9). Zgodnie z § 14 Regulaminu, za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialną ponoszą osoby korzystające i opiekunowie grup zorganizowanych, w przypadku osób niepełnoletnich - za zniszczenia odpowiadają rodzice lub opiekunowie prawni. Jednocześnie, na całym obiekcie obowiązuje bezwzględne przestrzeganie przepisów bhp i p.poż., a wszystkich użytkowników obowiązuje ścisłe przestrzeganie porządku, czystości i estetyki na terenie obiektu i w jego bezpośrednim otoczeniu (§ 23 Regulaminu). Wszystkie zacytowane normy zawarte w kwestionowanej uchwale wynikają z przepisów rangi ustawowej, czyli m.in. z Kodeksu wykroczeń, Kodeksu karnego, ustawy o ochronie życia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, Kodeksu cywilnego, ustawy o ochronie przeciwpożarowej bądź Kodeksu pracy.
I tak, wynikający z § 11 pkt 3 Regulaminu zakaz niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska stanowi powtórzenie art. 124 §1 kodeksu wykroczeń wskazującego, że: "kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny" bądź odpowiednio w odniesieniu do szkody przekraczającej 500 zł przepisu art. 288 § 1 kodeksu karnego stanowiącego, że: "kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5".
Wynikający z § 11 pkt 5 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zakaz palenia tytoniu i spożywania alkoholu na terenie boiska zawarto w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych stanowiącym, że: "zabrania się palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych, i palenia papierosów elektronicznych, z zastrzeżeniem art. 5a w pomieszczeniach obiektów kultury i wypoczynku do użytku publicznego". Natomiast zakaz spożywania alkoholu wynika z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi stanowiącym, iż "zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów". Ze wskazanych przepisów pośrednio wynika także zawarty w § 11 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, zakaz przebywania i korzystania z kompleksu boisk sportowych w stanie nietrzeźwym. Z kolei z art. 145 k.w. przewiduje odpowiedzialność za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, czego dotyczy pkt 7 § 11.
Zawarty w § 11 pkt 8 Regulaminu, stanowiącego załącznik do kontrolowanej uchwały, zakaz przeszkadzania w zajęciach lub w grze oraz zawarty w § 11 pkt 9 tego Regulaminu zakaz zakłócania porządku i używania wulgarnych słów znajduje się w art. 51 § 1 k.w. wskazującym, że: "kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Z kolei zakaz używania słów wulgarnych wynika z art. 141 kodeksu wykroczeń stanowiącego, że: "kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany".
Zgodnie z treścią § 11 pkt 10 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom i korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem, zabrania się m.in. wprowadzania zwierząt. Ustanowienie "zakazu wprowadzania zwierząt" do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wymaga ukształtowania tego zakazu z poszanowaniem treści art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 100), który określa prawo osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym. Sformułowany w regulaminie korzystania z obiektu użyteczności publicznej (a takim niewątpliwie jest boisko) zakaz wprowadzania zwierząt, w tym psów, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 20a ust. 1 ww. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2020 r., sygn. III SA/Po 359/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. II SA/Go 932/17, CBOSA).
Z treści § 23 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, wynika, że na całym obiekcie obowiązuje bezwzględne przestrzeganie przepisów bhp i p.poż., a wszystkich użytkowników obowiązuje ścisłe przestrzeganie porządku, czystości i estetyki na terenie obiektu i w jego bezpośrednim otoczeniu. Obowiązek przestrzegania przepisów przeciwpożarowych na kilku płaszczyznach wynika z ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a odpowiedzialność za naruszenie tych obowiązków określa art. 82 § 1 k.w., który określa odpowiedzialność m.in. za czynności, które mogą spowodować pożar. Natomiast konieczność przestrzegania przepisów bhp - jak zauważył Prokurator w treści skargi - wynika z przepisów kodeksu pracy i jest adresowana do pracowników, a nie wszelkich użytkowników obiektu użyteczności publicznej, jakim jest boisko.
W dalszej kolejności należy zauważyć, że nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych stanowi zawarty w § 14 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, przepis wskazujący, że za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialną ponoszą osoby korzystające i opiekunowie grup zorganizowanych, w przypadku osób niepełnoletnich - za zniszczenia odpowiadają rodzice lub opiekunowie prawni. Zgodnie bowiem z art. 415 kodeksu cywilnego, "kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia". Natomiast w art. 427 kodeksu cywilnego wskazano, że: "kto z mocy ustawy lub umowy jest zobowiązany do nadzoru nad osobą, której z powodu wieku albo stanu psychicznego lub cielesnego winy poczytać nie można, ten obowiązany jest do naprawienia szkody wyrządzonej przez tę osobę, chyba że uczynił zadość obowiązkowi nadzoru albo że szkoda byłaby powstała także przy starannym wykonywaniu nadzoru. Przepis ten stosuje się również do osób wykonywających bez obowiązku ustawowego ani umownego stałą pieczę nad osobą, której z powodu wieku albo stanu psychicznego lub cielesnego winy poczytać nie można".
W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z § 20 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, administrator ani uprawniony opiekun nie ponoszą odpowiedzialności z tytułu uszczerbku na zdrowiu wobec osób korzystających z obiektu, jak również za rzeczy materialne, dokumenty, pozostawione na obiekcie sportowym. Natomiast, zgodnie z § 21 Regulaminu, stanowiącego załącznik do tej uchwały, za wypadki zaistniałe z powodu nieprzestrzegania regulaminu Administrator nie ponosi odpowiedzialności.
Wskazane przepisy kontrolowanego Regulaminu wprost wyłączają odpowiedzialność administratora oraz uprawnionego opiekuna za zdarzenia powstałe w trakcie korzystania z obiektu. Tymczasem, upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez korzystających z takich terenów i urządzeń. Jednakże rada gminy nie jest na tej podstawie uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 września 2013 r., sygn. II SA/Op 270/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. IV SA/Po 672/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Go 974/09, CBOSA).
Tak sformułowane przepisy § 20 i § 21 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, nie tylko wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), ale także bezpodstawnie ingerują w zastrzeżoną dla ustawodawcy sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r., sygn. III SA/Wr 113/12, CBOSA).
Ogólne reguły wykonywania zobowiązań, w tym obowiązek dochowania należytej staranności, związek przyczynowy między działaniem, zaniechaniem a wynikłą z nich szkodą oraz skutki niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania zostały szczegółowo określone w przepisach Kodeksu cywilnego. W świetle tych przepisów generalne wyłączenie odpowiedzialności za szkody, chociażby wyrządzonej wskutek nieprzestrzegania przepisów Regulaminów jest niedopuszczalne. Nie można zatem założyć, iż nawet jeżeli szkoda powstała wskutek nieprzestrzegania przez korzystających z gminnych obiektów postanowień Regulaminów, to druga strona wykonała swoje zobowiązanie w sposób należyty i w związku z tym nie ponosi odpowiedzialności za szkodę. Istotnym dla powstania odpowiedzialności odszkodowawczej będzie ustalenie, czy wynikła szkoda jest następstwem niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Niewątpliwie korzystanie z boiska związane jest z praktyką wydawania przez jedną ze stron szczegółowych regulaminów, co do których uważa się, że wiążą one obie strony, i to bez potrzeby wyrażania na nie osobnej zgody. W tym znaczeniu treść regulaminu kształtuje prawa i obowiązki stron stosunku zobowiązaniowego, zatem regulamin taki nie może narzucać takich warunków, poprzez które pozbawia się z mocy prawa osoby korzystające z usług roszczeń do zwrotu poniesionych kosztów, w razie wystąpienia określonych sytuacji. W świetle art. 3853 pkt 13 Kodeksu cywilnego za niedozwolone uznać należy m.in. takie postanowienia umowne, które przewidują utratę prawa żądania zwrotu świadczenia konsumenta spełnionego wcześniej, niż świadczenie kontrahenta, gdy strony wypowiadają, rozwiązują lub odstępują od umowy.
Modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Dokonując oceny takich modyfikacji zawartych w § 20 i § 21 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził nieważność wymienionych przepisów, jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 11 pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10 oraz § 14, § 20, § 21 i § 23 Regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w wyroku.