II SA/Łd 380/23

II SA/Łd 380/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
par. 16
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 2 ust. 1, par. 207 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt. 8, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu W. W. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 17 marca 2023 r. numer 49/2023 znak WOP.7721.52.2023.BZ w przedmiocie legalności przeprowadzonych robót budowlanych oddala sprzeciw. ał
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw W.W. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej również jako: "ŁWINB") z dnia 17 marca 2023 r. nr 49/2023, znak: WOP.7721.52.2023.BZ, uchylającej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2000, dalej również jako: "k.p.a.") w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie (dalej również jako: "PINB") z dnia 13 lutego 2023 r., Nr 21/2023, znak: PINB.7355/24/IP/2022, nakładającą na R.K. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym o wymiarach zewnętrznych 12,80 m x 11,10 m, usytuowanym na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M. ul. [...] 17 gm. Ż., do stanu zgodnego z prawem i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
W dniu 21 września 2022 r. organ pierwszej instancji otrzymał pismo interwencyjne M. W. , w którym wskazano, że na nieruchomości przy ul. [...] 17 w M. , należącej m.in. do R.K., znajduje się budynek mieszkalny w granicy nieruchomości. M.W. podniosła także, że nie wyraża zgody, aby dach ww. budynku zachodził na jej nieruchomość.
Pismem z dnia 22 września 2022 r. organ stopnia powiatowego poinformował M.W. , iż nie przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W dniu
23 września 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o czynnościach kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] 17 w M., które wyznaczono na dzień
20 października 2022 r.
Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 20 października 2022 r., na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M. stwierdzono istnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podpiwniczonego, z poddaszem nieużytkowym. Budynek o wymiarach zewnętrznych 12,80 m x 11,10 m, usytuowany jest od strony wschodniej w odległości 4,20 m od ogrodzenia z działką o nr ewid. [...]. Od strony zachodniej wzdłuż ogrodzenia usytuowanego na działce sąsiedniej nr ewid. [...], od strony południowej w odległości 15,90 m od krawędzi jezdni drogi gminnej. Budynek murowany, od strony południowej docieplony styropianem 8 cm, zaciągnięty klejem. Przy budynku dach drewniany, okrokwiony, dwuspadowy, pokryty blachodachówką. Przy dachu zamontowane rynny i rury spustowe od strony północnej i południowej. Odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki. Od strony zachodniej okap ściany szczytowej wysunięty ok. 0,15 m poza lico ściany. W części poddasza nieużytkowego istniejące krokwie, płatwie bez widocznych oznak wymiany bądź przeróbek. Na krokwiach ułożona folia paroizolacyjna. Przy budynku od strony południowej ułożone zafoliowane płyty eternitowe na palecie drewnianej. Od strony południowej w ścianie zewnętrznej, tuż pod połacią dachową, widoczne zamurowane dwa otwory okienne o wymiarach 1,37 m x 0,53 m. R.K. oświadczyła, że jest współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] i we wrześniu 2022 r. dokonała wymiany pokrycia dachowego z płyt eternitowych na blachodachówkę, na co dokonano zgłoszenia. Około 2015 r. dokonano także ocieplenia ściany północnej budynku, na co R.K. nie posiada dowodu dokonania zgłoszenia. Według R.K. przy wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę nie doszło do zmiany wymiarów okapu. Budynek został wybudowany w latach 70-tych, na co brak jest dokumentacji. Okna w ścianie południowej zostały zamurowane w latach 2015 – 2016. Na te roboty R.K. nie posiada zgłoszenia.
M.W. (pełnomocnik W.W. ) wskazała, że w trakcie wymiany pokrycia dachowego okap został wysunięty na teren sąsiedniej działki. Granica pomiędzy działkami przebiega po ścianie budynku. M.W. oświadczyła również, że nie wyraża zgody na wysunięcie okapu na teren własnej działki. Do protokołu dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną.
Pismem z dnia 27 października 2022 r. organ pierwszej instancji zwrócił się pismem do Urzędu Gminy w Ż. o udzielenie informacji, czy w latach 1970-1975 było wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w miejscowości M., gm. Ż., na działce [...] dla W. i M. S.
Również pismem z dnia 27 października 2022 r. organ stopnia powiatowego zwrócił się do Archiwum Państwowego w P. , Oddział w T. o udzielenie informacji, czy w latach 1970-1975 było wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w miejscowości M., gm. Ż. na działce [...] dla W. i M.S., bądź czy w książkach ruchu budowlanego znajduje się zapis o wydaniu takich pozwoleń na budowę.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 2 listopada 2022 r. Archiwum Państwowe w P., Oddział w T. wskazało, że nie odnaleziono wnioskowanej dokumentacji.
Również kwerenda przeprowadzona przez gminę Ż. nie doprowadziła do odnalezienia archiwalnej dokumentacji związanej z budową budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...], o czym ww. organ poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie przy piśmie z dnia
10 listopada 2022 r.
Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Opocznie z prośbą o ustalenie, w jakich latach budynek mieszkalny na działce o nr ewid. [...] został naniesiony na mapy geodezyjne.
Odpowiadając na ww. zapytanie, pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. Starostwo Powiatowe w Opocznie wskazało, że pomiar budynku na działce o nr ewid. [...] znajduje się w opracowaniu przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 maja 1994 r. pod nr [...], natomiast ponowny pomiar ww. budynku znajduje się w opracowaniu przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 lipca 1995 r. pod nr [...].
Pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowalnych przy budynku mieszkalnym usytuowanym w miejscowości M., ul. [...] 17, gm. Ż. na działce nr [...]. Jednocześnie organ stopnia powiatowego powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Jak wynika z notatki służbowej z dnia 2 stycznia 2023 r., z aktami sprawy zapoznała się Z.U..
Swoje stanowisko przedstawiła również R.K., która w piśmie z dnia
2 stycznia 2023 r. wskazała, iż jest w sporze z sąsiadem, co do przebiegu granicy między nieruchomościami, a prace przy wymianie pokrycia dachowego zostały wykonane, gdyż uzyskano zapewnienie ze Starostwa Powiatowego, że nie ma żadnych przeciwskazań, co do możliwości przeprowadzenia tego typu robót. Dodatkowo R.K. dołączyła do pisma dokumentację fotograficzną oraz kserokopie dokumentów.
Pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Opocznie o przesłanie dokumentacji związanej ze zmianą usytuowania ocenianego budynku w stosunku do granicy z działką ewidencyjną nr [...]. Przy piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. Starostwo Powiatowe w Opocznie przekazało organowi szczebla powiatowego wnioskowaną dokumentację.
W tym stanie faktyczno-prawnym, w dniu 13 lutego 2023 r. organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej również jako: "Prawo budowlane") decyzję nr 21/2023, znak: PINB.7355/24/IP/2022, którą nałożono na R.K. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym o wymiarach zewnętrznych 12,80 m x 11,10 m, usytuowanym na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M. , ul. [...] 17, gm. Ż., do stanu zgodnego z prawem, tj.: doprowadzenie ściany zachodniej budynku, usytuowanej w granicy nieruchomości z działką o nr ewid. [...] do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez obcięcie okapu wystającego poza lico ściany oraz wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego (ogniomuru) ponad pokrycie dachu na wysokość 0,3 m wraz z wykonaniem obróbki blacharskiej - w terminie do dnia 31 sierpnia 2023 r. Dodatkowo organ pierwszej instancji wskazał, że roboty budowalne należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, zgodnie z wymogami prawa budowlanego oraz z zachowaniem przepisów BHP.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wskazał, że o ile inwestor dochował obowiązku wykonania zgłoszenia, to roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami, gdyż ściana nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co w konsekwencji uzasadnia konieczność nałożenia na inwestora wskazanego obowiązku w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej również jako: "Rozporządzenie"), budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Według treści § 235 ust. 1 rozporządzenia, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 (§ 235 ust. 2 rozporządzenia). W budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż: ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (§235 ust. 3 rozporządzenia). W świetle powyższego, w ocenie organu nadzoru, koniecznym stało się doprowadzenie ściany zachodniej, usytuowanej w granicy nieruchomości z działką o nr ewid. [...] do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R.K. , która wskazała, że wymiana pokrycia dachowego została wykonana na postawie zgłoszenia, tak więc żadne zmiany w pokryciu dachowym nie mogły zostać wprowadzone, ponieważ byłoby to sprzeczne z treścią zgłoszenia z dnia 2 sierpnia 2022 r. Natomiast sąsiadka, tj. M.W. była obecna przy tych pracach i była poinformowana przez wykonawcę, że stary okap wystaje ok. 15 cm. poza lico ściany (co ukazuje znajdująca się w aktach sprawy fotografia). Z uwagi na powyższe, odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie nowego rozstrzygnięcia.
Organ drugiej instancji zaskarżoną decyzją uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, pozostaje bowiem precyzyjne określenie, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora oraz czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. To z kolei oznacza konieczność prawidłowego ustalenia nie tylko czasu i zakresu wykonanych robót budowanych, lecz również dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w ustawie. Zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma określenie charakteru prawnego robót budowlanych wykonanych przez R.K. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M. . W ocenie ŁWINB materiał dowodowy wskazuje, iż inwestor dokonał jedynie wymiany pokrycia dachowego bez ingerencji w konstrukcję dachu, w tym w okap. Tym samym uznać należy, że wykonano remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, co słusznie ustalił organ pierwszej instancji. W takim wypadku stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest ograniczone. Przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w ograniczonym zakresie (nadbudowa, rozbudowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, bezpieczeństwo pożarowe, wymiary schodów, oświetlenie awaryjne). Zatem w przypadku zakwalifikowania przez organy wykonanych robót budowlanych jako remontu, przepisy powołanego rozporządzenia z 2002 r. nie znajdą w sprawie zastosowania.
Inwestor w celu prowadzenia robót budowalnych polegających na wymianie pokrycia dachowego dokonał zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Opocznie, a ww. organ nie wniósł sprzeciwu. Jeżeli inwestor nie przekroczył zakresu zgłoszenia, norma art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. Dlatego też, w ocenie ŁWINB, aby móc zastosować normę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, naruszenie przepisów musi posiadać charakter istotny.
Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, przy czym podstawą do stwierdzenia tego typu okoliczności może być np. szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, z którego wynikałoby, iż stan ściany zachodniej budynku powoduje zagrożenie bezpieczeństwa lub zagrożenie pożarowe, a tylko w takim stanie faktycznym możliwe byłoby odwołanie się do przepisów rozporządzenia i tym samym nakazanie inwestorowi wykonania robót budowalnych w ramach postępowania naprawczego. Przesłankami zastosowania przepisów rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących jest stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia i że budynek zagraża życiu ludzi. Przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ma charakter wyjątku - w tym znaczeniu, że co do zasady zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych - a zatem obiektów dopiero powstających, z zastrzeżeniem właśnie § 207 ust. 2 rozporządzenia. Stanowi on, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
Zdaniem organu szczebla wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie co najmniej przedwcześnie orzekł, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego.
Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji przede wszystkim określi, czy ściana zachodnia budynku powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa lub zagrożenie pożarowe. Dopiero wynik powyższych ustaleń będzie determinował tok dalszego postępowania: w przypadku uznania, iż nie zachodzą przesłanki do uznania, iż zachodzi zagrożenie dla bezpieczeństwa lub zagrożenie pożarowe, to postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
W przypadku natomiast ustalenia, iż zachodzi zagrożenie bezpieczeństwa lub pożarowe, organ pierwszej instancji winien prowadzić postępowanie naprawcze. Jednakże stwierdzenie zagrożenia nie może opierać się jedynie na lakonicznym stwierdzeniu zawartym np. w protokole oględzin, musi być to zagrożenie skonkretyzowane.
Reasumując, organ drugiej instancji podzielił argumenty zawarte w odwołaniu i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł W.W. , zarzucając jej naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Zgodnie z § 272 ust. 3 budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.
W konsekwencji W.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.
W uzasadnieniu swojego sprzeciwu W.W. wskazał, iż w 2014 roku nastąpiło scalenie działek [...] oraz [...] w działkę o numerze [...], której właścicielem jest W.W. . Wykonane zostały pomiary geodezyjne przez geodetę L.W. nr uprawnień [...]. Sąsiad nie wnosił do obecnej chwili żadnego sprzeciwu co do przebiegu granicy. Nie jest prowadzone żadne postępowanie rozgraniczające co do przebiegu granic. Istnieje tylko w aktach sprawy lakoniczne stwierdzenie R.K. co do sporu z sąsiadem co do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] a [...]. W dołączonych aktach sprawy na szkicu polowym z dnia 14 maja 2014 r. istnieje rozbieżność pomiędzy szkicem polowym (załącznik 2) a mapą do celów projektowych w skali 1:500 (załącznik 1) sporządzonym przez biuro usług geodezyjno-kartograficznych "G." [...] O. ul. Kościelna [...] znajduje się w granicy działki. Stwierdzenie R.K. , że granicą działki jest budynek stodoły, nie jest zasadne, ponieważ jej stodoła wykracza poza granicę działki [...]. Na szkicu polowym nie jest przedstawiony budynek mieszkalny W.W. , co mogło wpłynąć na decyzję organu Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w Łodzi.
M.W. (pełnomocnik W.W. ) nie była poinformowana o zakresie prowadzonych prac budowlanych oraz nie wyrażała na nic zgody, istnieje tylko stwierdzenie R.K. oraz nie ma żadnej pisemnej zgody w dokumentacji. M.W. oświadczyła również, że nie wyraża zgody na wysunięcie okapu na teren własnej działki, co znajduje się w aktach sprawy Powiatowego Inspektoratu Budowlanego w Opocznie. Decyzja nr 49/2023 znak WOP.7721.52.2023 zawiera błędy merytoryczne ponieważ pełnomocnikiem W.W. nie jest jak twierdzi urząd A.W. tylko M.W. .
Załączona do sprzeciwu fotografia nr 1, przedstawia stan pierwotny okapu przed wykonaniem prac przez właściciela działki [...]. Fotografia nr 2, 3, 4, 5 przedstawia dach w trakcie oraz po zakończeniu prac budowlanych. Zdjęcia zostały wykonane w okresie od 21 września 2022 r. do 25 września 2022 r. Powyższe zdjęcia dowodzą, że wykonane prace były tak naprawdę rozbudową lub przebudową dachu, a nie remontem, jak uznał to organ odwoławczy. Na fotografiach widać bowiem, że w wyniku prac nastąpiła ingerencja w konstrukcję dachu oraz wysunięcie o kilka centymetrów okapu w stronę działki [...] (załącznik zdjęcia). R.K. oświadczyła, że nie dokonała żadnej ingerencji w pokryciu dachowym w tym okapu. Dlatego też, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi, znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaś zgodnie z § 207 ust. 2 - przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w dacie wejścia w życie (t.j. 16 grudnia 2002 § 332 rozporządzenia) w ograniczonym zakresie. Zastosowanie rozporządzenia ogranicza się także do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, a także muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. Zgodnie z § 272 ust. 3 budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.
W decyzji nr 21/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie została przeprowadzona analiza budynku mieszkalnego R.K. Budynek mieszkalny został wybudowany w latach 70-tych przez M. i W. S.. W toku przeprowadzonej kwerendy na poszukiwaną decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. gm. Ż. dla W. i M.S. nie natrafiono. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, jak został zaprojektowany budynek mieszkalny oraz jak został usytuowany, a tym samym ile stary okap wystawał na sąsiednią działkę.
W ocenie skarżącego decyzja powinna być uchylona z uwagi na błędną ocenę stanu faktycznego oraz naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jeśli Sąd uzna za konieczne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w ponownym postępowaniu organ powinien rzetelnie rozważyć cały stan faktyczny.
W odpowiedzi na sprzeciw ŁWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i tym samym wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, iż Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednak rozpoznając sprzeciw, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Żadne inne uchybienia decyzji organu pierwszej instancji, niż te określone w powołanym wyżej przepisie, nie uprawniają organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej. Co do zasady organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie, stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. Jednak gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie są możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a., bądź jeśli postępowanie, zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, trzeba będzie przeprowadzić niemal w całości wskutek naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia należy uznać za zasadne. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji i ponowne rozpoczęcie tego postępowania od początku. Organ pierwszej instancji powinien jednak uwzględnić wskazania organu odwoławczego, zawarte w decyzji kasacyjnej.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2023 r. Nr 49/2023, znak WOP.7721.52.2023.BZ, uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 13 lutego 2023 r., nr 21/2023, znak: PINB.7355/24/IP/2022, nakazującą R.K. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym o wymiarach zewnętrznych 12,80 m x 11,10 m, usytuowanym na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M., ul.[...] 17 gm. Ż., do stanu zgodnego z prawem, tj.: doprowadzenie ściany zachodniej budynku usytuowanej w granicy nieruchomości z działką o nr ewid. [...] do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez obcięcie okapu wystającego poza lico ściany oraz wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego (ogniomuru) ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m wraz z wykonaniem obróbki blacharskiej. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym niniejszej sprawy, jak i oceną prawną wyrażoną przez organy administracji obu instancji, Sąd podziela stanowisko wyrażone przez ŁWINB, zgodnie z którym wydanie przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku jest co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu organ szczebla powiatowego, wskutek naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., nie ustalił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. PINB uznał bowiem, że roboty budowlane, polegające na wymianie pokrycia dachowego, zrealizowane zostały w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Okap dachu wystaje bowiem poza lico ściany zachodniej, usytuowanej w granicy nieruchomości z działką o nr ewid. [...], przez co ściana nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ szczebla powiatowego uznał więc, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego i nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Przepisy te mówią, iż
przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zatem organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora odpowiednie w danym stanie faktycznym obowiązki, w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisów, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, a także gdy roboty budowlane zostały wykonane m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż R.K. w dniu 2 sierpnia 2022 r. dokonała w Starostwie Powiatowym w Opocznie zgłoszenia prac, polegających na wymianie poszycia dachowego na budynku mieszkalnym z eternitu na blachę. Natomiast wykonane przez nią w 2015 roku docieplenie budynku nie wymagało zgłoszenia. Należy zatem zgodzić się z organem szczebla wojewódzkiego, iż kluczowym dla rozstrzygnięcia było ustalenia zakresu i charakteru prac rzeczywiście wykonanych przez inwestora, aby móc ocenić je z punktu widzenia legalnych definicji zawartych w Prawie budowlanym. Z tego zadania organ pierwszej instancji wywiązał się prawidłowo. Określił bowiem, iż powyższe prace należy zakwalifikować jako remont. Stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont to zatem nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 maja 2022 r., sygn. II SA/Bk 140/22, dostępny, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej również jako: "CBOSA"). R.K. roboty budowlane przeprowadziła w istniejącym obiekcie. Prace te polegały na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego (pokrycie dachu) w celu odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym zastosowano inne wyroby budowlane aniżeli użyto w stanie pierwotnym. Taką możliwość wprost jednak dopuszcza art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, iż przeprowadzone roboty budowlane stanowiły rozbudowę lub przebudowę dachu. W protokole czynności kontrolnych z dnia 20 października 2022 r. wskazano wprost, iż w więźbie dachowej brak jest widocznych oznak wymiany i przeróbek. Zostało to również potwierdzone w dokumentacji fotograficznej, stanowiącej załącznik do powyższego protokołu. Wprawdzie stwierdzono również, że okap zachodniej ściany szczytowej jest wysunięty o ok. 15 cm poza lico ściany, jednak fotografia nr 1, załączona do skargi przez W.W. , wskazuje iż okap zachodniej ściany był wysunięty poza jej lico w kierunku działki należącej do skarżącego, jeszcze przed podjęciem przez R.K. prac budowlanych, związanych z wymianą pokrycia dachowego.
Powyższe okoliczności wskazują, iż w trakcie wymiany pokrycia dachu nie uległy zmianie jego parametry użytkowe czy techniczne, konstrukcja i kształt. Nie sposób zatem zakwalifikować przeprowadzonych robót budowlanych jako przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy obiektu budowlanego. Skoro zaś inwestor dokonał jedynie remontu dachu, to rację ma organ szczebla wojewódzkiego, że przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie można zastosować do niniejszej inwestycji jedynie w ograniczonym zakresie. Stosownie bowiem do § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się nie tylko przy projektowaniu nowych budynków, lecz również przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, a także oświetlenia awaryjnego. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
Organ drugiej instancji trafnie wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zachodnia ściana spornego budynku stwarzała zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub bezpieczeństwa pożarowego, szczególnie w kontekście przywołanego w uzasadnieniu ŁWINB § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (Dz.U. Nr 109, poz. 719 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia tego typu okoliczności może być np. szerokość, czy długość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego, bądź niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie w ogóle nie odniósł się do kwestii ewentualnego zagrożenia dla życia ludzi, stwarzanego przez zachodnią ścianę budynku, pomimo iż prawidłowo uznał przeprowadzone przez R.K. prace budowlane za remont. Powinien zatem uwzględnić ograniczony zakres stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prowadzenie postępowania naprawczego byłoby bowiem uzasadnione wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że stan zachodniej ściany budynku powoduje zagrożenie bezpieczeństwa lub zagrożenie pożarowe.
Opisane wyżej okoliczności świadczą o istotnych brakach postępowania, przeprowadzonego przez organ szczebla powiatowego. Jednocześnie, w ocenie Sądu, braki te nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., bowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób więc uznać, że organ drugiej instancji poprzez wydane rozstrzygnięcie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, określone w art. 138 § 2 k.p.a., a więc organ szczebla wojewódzkiego był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej. Podkreślić należy również, iż ŁWINB w pisemnych motywach swojego rozstrzygnięcia zadośćuczynił wymogowi opisanemu w art. 138 § 2 k.p.a., wydając jasne wytyczne, jakimi powinien kierować się PINB, ponownie prowadząc postępowanie.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych przez W.W. , należy stwierdzić, że kwestia ewentualnego sporu pomiędzy nim a R.K. o przebieg granicy należących do nich działek, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyczerpująco wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia, wskazując, iż powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było nieustalenie okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji zasadności prowadzenia postępowania naprawczego. Kwestie przebiegu granic nieruchomości nie stanowią przesłanek, podlegających badaniu w niniejszym postępowaniu. Również wskazanie błędnego imienia pełnomocnika W.W. nie świadczy o błędach merytorycznych zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stanowiło to wyłącznie omyłkę pisarską, niemającą wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz uznając, iż wydana przez organ drugiej instancji decyzja kasatoryjna odpowiadała prawu, Sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a oddalił sprzeciw.
IB