II SA/Łd 379/06

II SA/Łd 379/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Markiewicz
Renata Kubot-Szustowska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. A., A. L. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. A. kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Łd 379/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz. 127) po ponownym rozpatrzeniu wniosku C., M., A. i W. B. oraz W. S. o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ulicy A. 66, orzekł o zwrocie na rzecz C., M., A. i W. B. oraz spadkobierców W. S. tj. A. N., M. N., M. N. i M. K. działki o nr ewidencyjnym 247 (stary nr 258/37) położonej w K. przy ulicy polnej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., zwrot powyższej nieruchomości ma nastąpić bez rozliczeń, orzekł również o odmowie zwrotu nieruchomości w pozostałej części tj. działki nr 245, 244, 246, 248, 249, 251, 250, 210, 326, 330, 288, 255 o łącznej powierzchni 15 489m².
Powyższe rozstrzygnięcie podjął na podstawie następujących ustaleń. Decyzją z dnia [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. na wniosek W. S. wszczęto postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonej w K. przy ulicy B. 66. Decyzją z dnia [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział Rolnictwa zatwierdziło i uznało za zakończony podział nieruchomości o łącznej pow. 4 9355m ², w tym m.in. C. i S. B. oraz W. S. pozostali współwłaścicielami 52 działek budowlanych, zaś Skarb Państwa przejął bez odszkodowania 8 działek budowlanych, 2 działki pod zieleńce, 2 pod ulice i 2 dla PKP, na cele użyteczności publicznej.
W uzasadnieniu wyjaśniono, iż 7 z 8 działek przejętych przez Skarb Państwa zostało rozdysponowanych w sposób trwały tj. oddane zostały osobom fizycznym aktami notarialnymi w użytkowanie wieczyste. Organ dalej przywołał treść uchwały Sądu Najwyzszego Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 1993r., II AZP 13/93 zgodnie, z którą organ administracji rządowej orzeka na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością.
Jedna z działek o nr 247 jest własnością gminy i jako dysponent tej działki gmina wydzierżawia ją na czas określony osobie fizycznej i nie poczyniono nakładów. Działka ta jest przedmiotem zwrotu. Pozostałe działki przejęte przez Skarb Państwa stanowią drogi i zieleńce niezbędne do funkcjonowania osiedla domków jednorodzinnych. Zaprojektowane drogi są nieurządzone, ponadto od 1974r. nie można było zabudować działek budowlanych powstałych z tego podziału, gdyż teren ten przeznaczono jako rezerwę pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, osiedle A., dlatego też nikt z nabywców tych działek nie otrzymał pozwolenia na budowę jeżeli wystąpił o nie po 1974 roku. Zakaz zabudowy obowiązuje do dnia dzisiejszego skutkiem czego również wydzielone działki budowlane, które pozostały jako własność współwłaścicieli wnioskujących o podział nie znalazły nabywców z powodu zakazu zabudowy.
Zdaniem organu nie można uznać, iż przejęte działki nie zostały wykorzystane na cel, na który nastąpiło przejęcie, gdyż zakaz zabudowy uniemożliwia realizację ich przeznaczenia zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział. Urzędowi wiadomo, że w założeniach do nowego planu zagospodarowania miasta K. przedmiotowe tereny przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe i wówczas wydzielone ulice będą stanowiły dojazd do tych działek, w tym głównie do niesprzedanych działek stanowiących obecnie własność współwłaścicieli ubiegających się o zwrot. W innym razie działki te nie będą mogły być zbywane ze względu na brak dostępu do drogi publicznej. Nie zachodzą zatem przesłanki do ich zwrotu.
Wnioskodawcy wnosili nadto o zrekompensowanie w dowolnej formie odszkodowania za działki, które nie mogą podlegać zwrotowi, jednakże przepis art. 69 w/w ustawy nie przewiduje innej możliwości jak tylko zwrot.
Kierownik Urzędu Rejonowego w K. zaznaczył również, iż w orzeczeniu NSA z dnia 5 grudnia 1991r. dotyczącego tej właśnie sprawy wydanego pod sygnaturą IV SA 984/91, Sąd wyraził pogląd, iż art. 69 ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stosuje się do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r. Pogląd ten wiąże organy administracji stosownie do art. 209 Kpa, pomimo, że NSA w innym składzie wydało orzeczenie odmienne.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli C., A. i A. B. oraz spadkobiercy W. S., zaznaczając, iż odwołanie wnoszą od decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości w zakresie działek nr 244-246, 248-251, 210, 255, 288, 326 i 330.
Uzasadniając wskazali, iż fakt braku możliwości zagospodarowania przejętych nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie z uwagi na ich odmienne przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą argumentacją, ze względu na jednolite orzecznictwo NSA. Przyjmowano bowiem, iż o zbędności nieruchomości decyduje brak ważnej decyzji lokalizacyjnej, która wskazywałaby na podjęcie działań zmierzających do konkretnego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej (wyrok z dnia 2.03.1987r., IV SA 970/86 ONSA 1/87/2). Bezsporne jest, iż decyzja lokalizacyjna nie może zostać wydana, gdy brak jest do tego podstaw w planie zagospodarowania, byłoby to sprzeczne z ustawą o planowaniu przestrzennym. Ewentualne dokonanie zmian do planu w przyszłości nie uzasadnia zmiany stanowiska w tym zakresie, zatem argumentacja organu I instancji jest w tym zakresie całkowicie chybiona. Skarżący nie zgadzają się również, iż stanowisko NSA w przedmiocie objęcia treścią art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości także nieruchomości przejętych w trybie ustawy o terenach dla budownictwa dla domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, wyrażone w wyroku wydanym w niniejszej sprawie nie wiąże organów orzekających w toku dalszego postępowania, gdyż naruszałoby to treść art. 209 Kpa, tym bardziej, iż po wydaniu tego orzeczenia nie miała miejsca żadna zmiana przepisu art. 69 w/w ustawy.
Powyższą decyzję z dnia [...] Nr [...] organu I instancji zaskarżył także Zarząd Miasta K., zarzucając naruszenie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami... . Zarząd uważał, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach nie podlega zwrotowi w trybie art. 69 w/w ustawy.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Uzasadniając organ powtórzył ustalony stan faktyczny i wskazał, że w przepisie art. 69 w/w ustawy wymienione zostały przepisy prawne dające podstawę do rozstrzygania o dopuszczalności zwrotu przejętych przez Państwo nieruchomości. Ustawa z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, w trybie której przejęta została sporna nieruchomość nie została wymieniona w art. 69 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami. W tej sytuacji należy stwierdzić, że art. 69 w/w ustawy jak również inne przepisy obowiązującego prawa nie dają podstawy do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości lub jej części, która przeszła z mocy prawa – w myśl ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach – na własność Państwa. Stanowisko takie zajął także NSA w orzeczeniach z dnia 25 lutego 1994r., IV SA 608/93 oraz z dnia 23 stycznia 1992r., IV SA 1253/91. Z uwagi na powyższe postępowanie prowadzone przed organami I instancji jako niemające podstaw w prawie materialnym było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi złożyli C. B., A. B. i A. B. oraz spadkobiercy W. S. – ostatecznie na datę wyrokowania skarżącymi są W. B., M. A. i A. L..
Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie przepisów prawa materialnego w treści art. 69 w/w ustawy poprzez umorzenie postępowania w sprawie mimo pełnych faktycznych i prawnych podstaw do orzeczenia o zwrocie wszystkich nieruchomości, naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 209 Kpa poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA z dnia 5.12.1991r. IV SA 984/91 ustalającej podstawy do dokonania na podstawie art. 69 w/w ustawy zwrotu działek przejętych na rzecz Skarbu państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
Podkreślili, iż uzasadniając zaskarżoną decyzję organ powołał się na orzecznictwo NSA (IV SA 1253/91 i IV SA 608/93), pominął natomiast wydany w niniejszej sprawie wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1991r., który na podstawie art. 209 Kpa ma charakter wiążący w zakresie oceny prawnej zarówno dla sądu, jak i dla organów orzekających w tej sprawie. Przepis art. 209 Kpa jest odpowiednikiem art. 389 Kpc, związanie oceną prawną na gruncie Kpa, mające odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed NSA tylko wtedy nie mogłoby mieć miejsca, gdyby nastąpiła zmiana stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona przytoczyła treść powyższego wyroku z dnia 5.12.1991r., iż "forma pozyskiwania na mocy prawa gruntów przez Państwo, jest w skutkach prawnych zbieżna z wywłaszczeniem,.. w związku z czym przyjąć należy, że jest to forma wywłaszczenia nie poprzedzona postępowaniem właściwym dla postępowania wywłaszczeniowego" oraz że " przyjęcie innego punktu widzenia byłoby równoznaczne z uszczupleniem praw właścicielskich gwarantowanych przez Konstytucję w art. 7 i w art. 67 ust. 2 ustanawiającym zasadę równych praw dla wszystkich obywateli".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na to, iż w sprawie niniejszej został wydany wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1991r. dotyczący tej właśnie sprawy pod sygnaturą IV SA 984/91, gdzie Sąd wyraził pogląd, iż art. 69 ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stosuje się do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r.
W uzasadnieniu sąd wywodził, iż "forma pozyskiwania na mocy prawa gruntów przez Państwo, jest w skutkach prawnych zbieżna z wywłaszczeniem, w związku z czym przyjąć należy, że jest to forma wywłaszczenia nie poprzedzona postępowaniem właściwym dla postępowania wywłaszczeniowego" oraz że " przyjęcie innego punktu widzenia byłoby równoznaczne z uszczupleniem praw właścicielskich gwarantowanych przez Konstytucję w art. 7 i w art. 67 ust. 2 ustanawiającym zasadę równych praw dla wszystkich obywateli".
Pogląd ten, podzielany przez skład orzekający, wiąże nadto organy administracji stosownie do art. 209 Kpa przy ponownym rozpoznaniu sprawy pomimo, że NSA w innym składzie wydało orzeczenie odmienne.
Przepisy działu VI KPA utraciły wprawdzie moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy o NSA, tzn. zgodnie z jej art. 69 w trzy miesiące od dnia ogłoszenia 1 października 1995r. Z mocy jednak art. 68 tej ustawy w sprawach, w których skargę wniesiono przed 1 października 1995r., zastosowanie do ich rozpoznania mają przepisy dotychczasowe, czyli przepisy działu VI KPA, a więc art. 209 w brzmieniu: "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże ten sąd oraz organ administracji państwowej". Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdzie skarga wpłynęła do organu w dniu 14 lipca 1994 roku.
Organ I instancji związany (art. 209 Kpa) wyrokiem NSA z dnia 5 grudnia 1991r. w sprawie IV SA 984/91 orzekał na podstawie przepisu art. 69 ustawy o gospodarce gruntami... przyjął zatem, iż na podstawie powołanego przepisu jest możliwy zwrot nieruchomości przejętej na podstawie ustawy z 1958 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
Organ orzekł o zwrocie jednej nieruchomości i odmówił zwrotu pozostałych uzasadniając, iż nie zaistniały w jego ocenie przesłanki do ich zwrotu.
Organ II instancji również był związany oceną prawną wyrażoną w powołanym powyżej wyroku jednakże orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie sądu niezasadne było umorzenie postępowania, a organ odwoławczy winien rozstrzygać merytorycznie, dokonując zgodnie z treścią art. 138 Kpa kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej.
Należy również zwrócić uwagę i na to, że ustalenie organu, iż w sprawie nie zachodzą pozytywne przesłanki uzasadniające wydanie decyzji, nie daje podstawy do umorzenia postępowania, w takiej sytuacji organ obowiązany jest wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. Umorzenie natomiast postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 105 Kpa. Organ związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu z dnia 5 grudnia 1991 r. winien rozważyć czy zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne (wniosku o zwrot nieruchomości) nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 Kpa lecz oznacza bezzasadność żądania.
Zważywszy jednak na związanie orzeczeniem NSA z 5 grudnia 1991 r. oraz dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego przywołane w uzasadnieniu opisywanego wyroku, istnieje w ocenie składu orzekającego podstawa prawna do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 69 ustawy o gospodarce gruntami...), a więc konieczność merytorycznego orzekania.
Nie przesądzając wyników merytorycznej kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, to na organie odwoławczym będzie spoczywał obowiązek wykazania istnienia, bądź nie przesłanek zwrotu nieruchomości, przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. uchylił zaskarżoną decyzję oraz wstrzymał jej wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 ustawy o p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z póz. zm.)
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.