II SA/Łd 376/23

II SA/Łd 376/23 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Tomasz Porczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 32 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 1-4, art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3, art. 199
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 19 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasto Łódź-Zarząd Dróg i Transportu na czynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi w sprawie zaleceń konserwatorskich w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego dla inwestycji – przebudowa ulicy p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. ał
Uzasadnienie
Gmina Miasto Łódź - Zarząd Dróg i Transportu, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi w sprawie zalecenia konserwatorskiego w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego dla inwestycji – przebudowa ulicy.
Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej "UOZ") oraz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu właściwości organu ochrony zabytków poprzez przedstawienie w ramach ww. zaleceń wytycznych ingerujących w materię inżynierii ruchu drogowego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o:
1. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci:
a) wydruku wiadomości e-mail wysłanej w dniu 10 lutego 2023 r. z adresu poczty elektronicznej [...] na adres poczty elektronicznej [...] - na okoliczność daty, w której strona skarżąca dowiedziała się o podjęciu zaskarżonej czynności;
b) wydruku informacji z rejestru gruntów dla działki nr 202/2 w obrębie B-50 - na okoliczność posiadania przez stronę skarżącą przymiotu posiadacza zabytku i jednocześnie zarządcy drogi wewnętrznej;
2. uchylenie zaskarżonej czynności;
3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w dniu 10 lutego 2023 r. strona skarżąca dowiedziała się o podjęciu przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków czynności polegającej na przedstawieniu w piśmie z dnia 28 grudnia 2022 r., znak: WUOZ-ZN.5183.1053.2022.AWJ, zaleceń konserwatorskich w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego branży drogowej dla inwestycji pn. "Przebudowa ul. Harcerskiej na odcinku od ul. Karola Libelta do ul. Brackiej w Łodzi". W treści przedmiotowych zaleceń Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że "W celu zachowania zabytkowego charakteru i układu osiedla należy: - pozostawić istniejącą szerokość ulicy (dopuszczalne są niewielkie korekty), jej przebieg i zachować jednokierunkowy ruch, by zachować osiedlowy charakter ulicy; [...] - pozostawić istniejącą zieleń (starodrzew i kilkuletnie nasadzenia) [...]".
Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że zgodnie z art. 27 UOZ na wniosek właściciela lub posiadacz zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Zalecenia konserwatorskie wynikające z ww. przepisu stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego, a zatem są czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA (zob. wyr. WSA w Warszawie z dnia 12.02.2021 r" VII SA/Wa 1526/20). W związku z tym podlegają zaskarżeniu w trybie art. 53 § 2 PPSA.
W ocenie stronie skarżącej, zakres przedmiotowych zaleceń przekracza właściwość organu ochrony zabytków wyznaczoną treścią art. 27 UOZ, jako że ingeruje w problematykę inżynierii ruchu drogowego. Tym samym stanowi naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że w myśl art. 20 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "UDrPubl") do zarządcy drogi należy m.in. realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. Zadania te są realizowane również w ramach pełnienia funkcji inwestora (art. 20 pkt 3 UDrPubl). Zadania zarządcy drogi w zakresie inżynierii ruchu obejmują obowiązek ustalania organizacji ruchu (zob. wyr. SO w Łodzi z dnia 11.03.2020 r., III Ca 1354/19). Pojęcie organizacji ruchu jest zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 rozumie się przez to mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.
Nadto pełnomocnik skarżącego dodał, że w myśl art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej "PRD") prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z kolei zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i w strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami (art. 10 ust. 7 PRD). Przepis art. 8 ust. 1 UDrPubl stanowi, że drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi.
Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że ul. Harcerska w Łodzi zlokalizowana na działce nr 202/2 w obrębie B-50 jest drogą wewnętrzną we władaniu Gminy Łódź. Tym sposobem Miasto Łódź wypada uznać za posiadacza zabytku w rozumieniu art. 27 UOZ. Równocześnie Miasto Łódź jest zarządcą rzeczonej drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 10 ust. 7 PRD. Powyższe uzasadnia – zdaniem pełnomocnika - legitymację procesową strony skarżącej.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony skarżącej dodał, że aktualnie ul. Harcerska tylko od strony północnej połączona jest z inną drogą, ul. Bracką. W związku z tym ruch po niej odbywa się jednokierunkowo - z wykorzystaniem sąsiedniej działki nr 188/52 oraz równoległej ul. Libelta z powrotem do ul. Brackiej. W tym stanie rzeczy ze wszech miar uzasadniona wydaje się zmiana obecnej organizacji ruchu. Przy czym wypada zaznaczyć, że obecna szerokość jezdni ul. Harcerskiej (ok. 3-3,5 m) jest niewystarczająca dla bezpiecznego prowadzenia ruchu dwukierunkowego, zatem ewentualna zmiana organizacji ruchu wymaga jej przebudowy. Jednocześnie ul. Harcerska stanowi dojazd pożarowy do nieruchomości przyległych i w obecnej sytuacji uniemożliwia wozom bojowym straży pożarnej ominięcie ewentualnych przeszkód.
Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, przedmiotowe zalecenia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uniemożliwiają wprowadzenie koniecznych zmian w zakresie organizacji ruchu, a tym samym mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu na drodze wewnętrznej ul. Harcerskiej w Łodzi.
W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi wniósł o:
1) odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego strony skarżącej do wniesienia skargi oraz wniesienie skargi po terminie;
2) z ostrożności procesowej, gdyby wniosek o odrzucenie skargi nie został uwzględniony, wnoszę o oddalenie w całości złożonej skargi z uwagi jej bezzasadność;
zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie pełnomocnik organu wyjaśnił, że inwestorem przedmiotowego zamierzenia budowlanego, co wprost wynika z projektu przekazanego do uzgodnienia, jest Spółka akcyjna J. z siedzibą w S. , w imieniu którego w sprawie działał pełnomocnik. To do tego podmiotu zostały skierowane przedmiotowe zalecenia, które ewentualnie mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki inwestora związane z planowanym zamierzeniem budowlanym. Podmiot ten nie wystąpił jednak ze skargą.
Następnie pełnomocnik organu wskazał, że strona skarżąca uzasadniając swoją legitymację procesową wskazała jedynie na okoliczność, iż to Miasto Łódź jest właścicielem działki nr 202/2, a także jest zarządcą drogi zlokalizowanej na tej działce. Strona skarżąca nie wskazała jednak w jaki sposób czynność z zakresu administracji wydana na rzecz podmiotu trzeciego wpływa na jej prawa i obowiązki.
Pełnomocnik organu podkreślił również, że z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, by planowana inwestycja była realizowana w imieniu lub na rzecz strony skarżącej. To inwestor planujący realizację zamierzenia budowlanego wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu budowlanego i to do niego kierowane były wytyczne zawarte w piśmie z dnia 28 grudnia 2023 r. Jeżeli zatem to inwestor podejmował w/w działania, to należy uznać, iż wykonywał on uprawnienia zarządcy drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Zdaniem pełnomocnika organu, strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i z tego względu skarga powinna zostać odrzucona. Odrzucenie skargi powinno nastąpić również z przyczyny uchybienia terminu do wniesienia skargi. W skardze, strona skarżąca wskazała, że o zaskarżonej czynności dowiedziała się w dniu 10 lutego 2023 r. z wiadomości e-mail. Należy jednak zauważyć, że przedmiotowa wiadomość nie została załączona do skargi.
W ocenie pełnomocnika organu, strona skarżąca próbuje wykreować spór kompetencyjny zarzucając organowi działanie w obszarze, który nie jest dla niego zastrzeżony, co miałoby prowadzić do naruszenia zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Strona skarżąca powołuje się na przepisy ustawy o drogach publicznych i Prawa o ruchu drogowym wskazując na kompetencje zarządców dróg w obszarze inżynierii ruchu drogowego. W skardze całkowicie pominięto jednak regulacje zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które wiążą organy ochrony zabytków. Regulacje te mają m.in. na celu takie ukształtowanie procesu budowlanego, by nie miał on negatywnego wpływu na ochronę dziedzictwa narodowego, co wyraża się m.in. w przyznaniu organom ochrony zabytków kompetencji do wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, lub wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) jak również wydawania zaleceń, które są przedmiotem skargi.
W dalszej kolejności pełnomocnik organu podniósł, że w piśmie z dnia 28 grudnia 2023 r. szczegółowo opisano historię osiedla, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, która ma zostać przebudowana przez inwestora. Wskazano walory, które legły u podstaw objęcia przedmiotowego terenu ochroną konserwatorską, jak również powołano się na art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. W przedmiotowym piśmie wyraźnie organ dopuścił możliwość przebudowy ul. Harcerskiej, a nawet wskazał, że jej stan przemawia za koniecznością przeprowadzenia jej przebudowy. Organ wskazał jednak na zamierzenia, które będą miały istotny negatywny wpływ na zachowanie walorów kulturowych zabytkowego układu urbanistycznego osiedla. Jako główne zagrożenie wskazano wprowadzenie ruchu dwukierunkowego powodującego poszerzenie drogi. W założeniach projektantów osiedla wyraźnie widoczny jest charakter osiedla jako obszaru, na którym panuje luźny układ zabudowy z układem uliczek osiedlowych ze znacznym udziałem zieleni, także wzdłuż dróg, dostosowany do historycznej siatki ulic. Poszerzenie drogi, w założeniach projektowych ma doprowadzić do zaburzenia istniejącego, zabytkowego układu urbanistycznego poprzez likwidację części chodnika, a także przesadzenie istniejących drzew. Dodatkowo, założenia projektowe nie zawierały żądanych danych pozwalających na ustalenie, czy planowana do zastosowania kostka betonowa będzie komponowała się z istniejącym układem. Wobec powyższego, w przedmiotowym piśmie wskazano zalecenia, które mają na celu zachowanie zabytkowego charakteru i układu osiedla. Zalecenia te skupiały się na konieczności zachowania istniejącej szerokości ulicy, zachowania chodników, a w konsekwencji zachowania istniejącego drzewostanu, czego wyłącznym celem miało być zachowanie osiedlowego charakteru przedmiotowej drogi.
Zdaniem pełnomocnika organu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, wydając zaskarżone zalecenia organ nie uzurpował sobie uprawnień zarządcy drogi, ani też celem organu nie była ingerencja w problematykę inżynierii ruchu drogowego. Organ nie określał szczegółowych rozwiązań z tego obszaru, które miały być zastosowane w trakcie realizacji projektowanej inwestycji. Zalecenia określały jedynie wytyczne, które winny być uwzględnione przez projektantów w celu zachowania dotychczasowego charakteru zabytkowego osiedla i cel ten został w sposób wyraźny określony i uzasadniony. Kwestię inżynierii ruchu drogowego inwestor mógł rozwiązać według własnego uznania, jednakże bez ingerencji w zabytkowy układ osiedla, co wykluczały wydane zalecenia.
W ocenie zatem pełnomocnika organu, wydając zaskarżone zalecenia organ nie wszedł w kompetencje zastrzeżone dla innych podmiotów, a jedynie realizował zadania wyznaczone mu przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa, regulujące właściwość działania sądów administracyjnych.
Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:
1. decyzje administracyjne,
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).
Z powyższych regulacji wynika, że skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę skarżącą działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego.
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w postaci przedstawienia przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia 28 grudnia 2022 r., znak: WUOZ-ZN.5183.1053.2022.AWJ, zaleceń konserwatorskich w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego branży drogowej dla inwestycji pn. "Przebudowa ul. Harcerskiej na odcinku od ul. Karola Libelta do ul. Brackiej w Łodzi.
W ocenie Sądu, przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, albowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
Zauważyć należy, iż przedmiotowe pismo z dnia 28 grudnia 2022 r., znak: WUOZ-ZN.5183.1053.2022.AWJ, zostało skierowane do inwestora, którym nie jest strona skarżąca, a zatem należy stwierdzić brak w przedmiotowej sprawie legitymacji skargowej strony skarżącej. Wskazane pismo nie określa żadnych uprawnień ani obowiązków strony skarżącej. Ponadto ww. pismo zostało wystosowane przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi w ramach uzgodnienia projektu budowlanego, o które wystąpił inwestor. A zatem pismo to zawiera tzw. opinie lub uzgodnienia, o których stanowi art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – stan prawny na dzień wydania pisma z dnia 28 grudnia 2022 r.). Jest to zatem uzgodnienie poprzedzające wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie jest to zatem uzgodnienie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. Pismo z dnia 28 grudnia 2022 r. zawiera określone informacje i opinie organu w odpowiedzi na skierowane do organu pismo i projekt budowlany, a w konsekwencji nie jest to akt lub czynność organu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegałoby kognicji sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2446/20, LEX nr 3083547).
Odnosząc się zaś do wniosku organu administracji o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, wskazać należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żaden przepis nie przewiduje na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz organu.
Reasumując Sąd stwierdza, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
IB