II SA/Łd 372/06

II SA/Łd 372/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-07-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda
Ewa Markiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rosińska
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Sygn. powiązane
II GSK 405/06 - Wyrok NSA z 2007-05-15
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie renty strukturalnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 sierpnia 2005 roku Zastępca Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. zwrócił się do radcy prawnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego w Ł. z pytaniem czy powierzchnia gruntów rolnych, które wnioskodawca renty strukturalnej w bieżącym roku w formie aktu notarialnego wymienił z sąsiadem będzie mogła być ujęta do naliczenia dodatkowych 3% z tytułu trwałego przekazania gospodarstwa.
Odpowiadając na tak postawione pytanie radca prawny [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia [...] wskazał, iż w przypadku zamiany nieruchomości działki powinny być ujęte w naliczeniach zwiększeń do renty strukturalnej z tytułu przekazania własności użytków rolnych. Zgodnie bowiem z przepisem § 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) zwiększenia nie dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazanego gospodarstwa rolnego, nabytych przez wnioskodawcę na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie 2 lat przed złożeniem wniosku o rentę strukturalną. Tak więc przepis ten dotyczy tylko gruntów nabytych na podstawie umowy spraży.
W dniu 10 października 2005 roku L. K. złożył w Powiatowym Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniosek o przyznanie renty strukturalnej, w którym zadeklarował przekazanie 8,86 ha użytków rolnych umową darowizny na rzecz swojego syna Ł. K., wskazanego we wniosku jako osoba przejmująca grunty rolne. Do wniosku dołączono następujące dokumenty: akt własności ziemi z dnia 12 października 1975 roku, wypis z rejestru gruntów z dnia 7 października 2005 roku dotyczący działek ewidencyjnych o numerach: 1693/1, 1693/4, 1693/7, 1694/1, 1695/7, 1696, 1708/7, 1772, 3741, należących do małżeństwa L. i Z. K., wypis z rejestru gruntów z dnia [...] dotyczący działek ewidencyjnych o numerach: 1708/8, 1708/9, 1708/10, należących do L. K., wypis z rejestru gruntów z dnia 7 października 2005 roku dotyczący działek ewidencyjnych o numerach: 1708/4, 1709/1, 1710, 1711/1, należących do L. K., oświadczenie o prowadzeniu działalności rolniczej w okresach nieobjętych ubezpieczeniem emerytalno-rentowym od dnia 1 października 2001 roku do dnia 31 sierpnia 2004 roku, oświadczenie o użytkach rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, odpis skrócony aktu małżeństwa L. i Z.K., zaświadczenie z dnia [...]o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, zaświadczenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] o niezaleganiu przez wnioskodawcę w podatkach, zaświadczenie Burmistrza Miasta B. z dnia 10 października 2005 roku dotyczące własności gospodarstwa rolnego L. K. oraz figurowania w rejestrach podatkowych od roku 1977, akt notarialny z dnia 22 listopada 1999 roku, akt notarialny z dnia 2 października 1990 roku, akt notarialny z dnia 21 lipca 2005 roku, akt notarialny z dnia 23 lipca 1992 roku, akt notarialny z dnia 21 listopada 1997 roku, akt notarialny z dnia 25 października 1990 roku, odpis z Księgi Wieczystej z dnia 19 września 2005 roku, umowa przekazania współwłasności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia 7 listopada 1980 roku, odpis Księgi Wieczystej Nr 22598 z dnia 22 kwietnia 2002 roku, świadectwo szkolne przejmującego gospodarstwo Ł. K. oraz jego oświadczenie z dnia 9 października 2005 roku, potwierdzone przez wnioskodawcę o posiadaniu kwalifikacji zawodowych przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej, akt notarialny z dnia 22 września 2005 roku. Poza wskazanymi dokumentami do wniosku L. K. załączył także pismo z dnia 9 października 2005 roku, w którym wniósł aby do ustalanie wysokości należnej mu renty strukturalnej wliczona została także powierzchnia działki nr 1806/1 wynosząca 1,0951 m2, której właścicielem był do dnia 21 lipca 2005 roku, W dniu [...] aktem notarialnym nr [...] dokonał zamiany gruntów z M. K. - działki nr 1806/1 oraz dokupionej od państwa P. w celu dokonania zamiany działki nr 1836 o powierzchni 1.0143 m2 na będącą własnością M. K. działkę nr 1772 o powierzchni 1.913 m2. Celem powyższej zmiany było scalenie posiadanego gospodarstwa rolnego.
W dniu [...] postanowieniem Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. potwierdził spełnienie przez L. K. wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej. Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał L. K. rentę strukturalną w wysokości 1.563,97 zł na okres 10 lat od dnia 22 listopada 2005 roku. W uzasadnieniu organ I Instancji wskazał, iż na wysokość renty strukturalnej składają się: podstawowa wysokość renty strukturalnej wynosząca 210% najniższej emerytury co daje kwotę1181,42 zł oraz zwiększenia: za trwałe przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych 50% najniższej emerytury - 281,29 zł, za każdy przekazany na własność pełny hektar użytków rolnych powyżej 3 ha na powiększenie innego gospodarstwa, nie więcej niż za 20 ha użytków rolnych powyżej 3 ha użytków rolnych -50,63zł oraz za każdy przekazany na własność pełny hektar użytków rolnych, jeżeli przekazanie nastąpiło na rzecz rolnika będącego w wieku poniżej 40 lat, ale nie więcej niż za 20 ha użytków rolnych powyżej 3 ha użytków rolnych - 50,63zł. Organ I instancji wskazał, że za podstawę do wyliczenia renty strukturalnej przyjęto kwotę najniższej emerytury z ubezpieczenia społecznego, która w dniu wydania niniejszej decyzji wynosiła 562,58 zł (zgodnie z Komunikatem Prezesa ZUS z dnia 21 lutego 2004r. ogłoszonym w M. P. z 2004 r. Nr10, poz.162).
Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] wniósł L. K. Wyjaśnił, iż gospodarstwo, które planował przekazać synowi za rentę strukturalną było rozproszone. W celu jego skonsolidowania chciał dokonać zamiany działki gruntu nr 1806/2 o pow. 1,0951 ha (która była odległa od gospodarstwa o dojazd tam i z powrotem o około 6 km) na działkę nr 1772 o pow. 1,9130 ha położoną w sąsiedztwie swojego gospodarstwa. Właściciel działki nr 1772 wyraził zgodę na zamianę gruntów pod warunkiem dokupienia przez odwołującego się dodatkowej działki, aby wyrównać zamieniane powierzchnie gruntów. Wskazał, że zamiany dokonał przed przekazaniem gospodarstwa synowi za rentę strukturalną, ponieważ przejmujący gospodarstwo rolne musi zobowiązać się do prowadzenia działalności rolniczej na przejętych użytkach rolnych przez okres co najmniej 5 lat. Podkreślił, iż przed dokonaniem zamiany upewnił się czy grunty zamienione a później przekazane na powiększenie gospodarstwa będą liczone do zwiększenia renty strukturalnej. Po otrzymaniu pozytywnej odpowiedzi, dokupując działkę. nr 1836 o powierzchni 1,0143 w dniu 21lipca 2005 roku zamienił swoje grunty na działkę nr 1772 graniczącą z gruntami, które już syn jako rolnik będzie mógł kupić powiększając swoje gospodarstwo. Podkreślił, iż wnioskując o rentę strukturalną w ARiMR w R. dokładnie poinformował organ o tym, że działka nr 1772 odpowiada swoją powierzchnią powierzchni działki nr 1806/2, której właścicielem był od 1990 roku prosząc aby zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami policzono mu powierzchnię "owej" działki do renty strukturalnej. Dnia [...] otrzymał postanowienie o spełnieniu warunków do uzyskania renty strukturalnej. Wobec powyższego aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] przekazał swoje gospodarstwo synowi za rentę strukturalną Dnia [...] otrzymał decyzję o przyznaniu renty strukturalnej, w której w wyliczeniach wysokości renty nie uwzględniono zamienionych gruntów powołując się na wprowadzoną w "międzyczasie" zmianę stanu prawnego. Podkreślił, iż zgodnie z poprzednimi ustaleniami był pewien, że otrzyma rentę za zamienioną powierzchnię gruntów. Wskazał, że gdybym wiedział o jakichkolwiek pracach nad nowelizacją prawa przekazałby synowi o jedną działkę więcej zostawiając sobie mniejszą powierzchnię. Na zakończenie wyraził swoje rozgoryczenie zaistniałą sytuacją, bowiem sądził, iż po wejściu Polski do Unii Europejskiej prawo będzie stabilne, podczas gdy nowelizacji przepisów dokonano po fakcie zamiany gruntów i w trakcie załatwiania renty strukturalnej.
Wydaną w następstwie rozpoznania powyższego odwołania decyzją z dnia [...]Nr [...](znak [...]) Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż podstawę prawną przyznawania płatności z tytułu rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich stanowią: ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) Wysokość renty strukturalnej określona jest w § 12 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość renty strukturalnej stanowiącej 210 % kwoty najniższej emerytury (§12 ust. 1) zwiększa się o 50 % najniższej emerytury za przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, w przypadku przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (§12 ust. 2 pkt 2). Dodatkowo, zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, wysokość renty strukturalnej zwiększa się po 3 % kwoty najniższej emerytury za każdy przekazany na własność pełny hektar użytków rolnych przekazywanego gospodarstwa powyżej 3 ha użytków rolnych na powiększenie innego gospodarstwa rolnego i dodatkowo po 3 % kwoty najniższej emerytury za każdy tak przekazany pełny hektar użytków rolnych, jeżeli przekazanie nastąpiło na rzecz rolnika będącego w wieku poniżej 40 lat, ale nie więcej niż za 20 ha użytków rolnych powyżej 3 ha tych użytków. Jednocześnie, przepis § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 211, poz. 1759) uzyskał nowe brzmienie i stanowi, że zwiększenia, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, jeżeli przeniesienie posiadania tych użytków na wnioskodawcę nastąpiło na podstawie umowy zawartej z datą pewną nie później niż na 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż przeniesienie posiadania działki o numerze 1772 na wnioskodawcę nastąpiło na podstawie umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 21 lipca 2005 roku, czyli później niż na 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. W świetle tak ustalonych faktów, w omawianym przypadku, zwiększenia, o których mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia, nie przysługują.
Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 4 kwietnia 2006 roku wystąpił L. K. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację podnoszoną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżonym decyzjom zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 107 § l i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji tj. przepisów prawa których subsumcja stanowiła ocenę prawną stanu faktycznego sprawy ustalonego przez te organy. Nadto wskazał, iż w teorii państwa i prawa i innych doktryn prawniczych oraz orzecznictwa przyjmuje się, iż norma prawna (akt prawny) obowiązuje w okresie od jego wejścia w życie do momentu uchylenia. Zatem wchodzi w życie w chwili jego ogłoszenia w oficjalnym dzienniku promulgacyjnym albo w chwili późniejszej, którą on sam określa.
W pewnych sytuacjach akty normatywne stosuje się do wydarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Mówimy wówczas o nadaniu mocy wstecznej (retroaktywnej) przepisom prawnym. Moc wsteczna przepisów stanowi wyjątek od zasady, iż prawo nie działa wstecz (lex retro non agit) i z tego powodu wolno jest ją nadać przepisom prawnym tylko w ściśle określonych okolicznościach.
W przedmiotowej sprawie nie ma więc szczególnych powodów, aby przepisy § 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w nowej wersji działały wstecz, gdyż takiej interpretacji nie usprawiedliwia sama treść rozporządzenia jak również nie wskazują na to przepisy przejściowe z uwagi na ich brak. Zatem zasady ogólne prawa, wobec braku szczególnych rozwiązań, o których wyżej mowa stanowią jasną dyrektywę, aby postępowania wszczęte pod rządami poprzedniego porządku prawnego były też na podstawie tego prawa zakończone. Podkreślił, iż w polskim systemie zabezpieczenia społecznego, gdzie świadczenia emerytalne, rentowe najczęściej pełnią funkcję alimentacyjną, znaczenie posiada każda przysłowiowa "złotówka", która zwiększa świadczenie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowaną w toku dotychczasowego postępowania. Podkreślił, iż zgodnie z przepisem § 12 ust. 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 211, poz. 1759) zwiększenia, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, jeżeli przeniesienie posiadania tych użytków na wnioskodawcę nastąpiło na podstawie umowy zawartej z datą pewną nie później ż na 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. Datą pewną nabycia przez skarżącego gruntów - działki ewidencyjnej o numerze 1772 powierzchni - 1,91 ha, jest dzień 21 lipca 2005 roku, kiedy to na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży i umowy zamiany jej własność przeszła na skarżącego, zatem 2-letni okres posiadania użytków rolnych upłynie z dniem 21 lipca 2007 roku - dopiero wówczas, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi przyznawania rent strukturalnych współfinansowanych ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, organ administracyjny mógłby zastosować w postępowaniu przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia. Przeniesienie posiadania działki ewidencyjnej o numerze 1772 nastąpiło później niż na dwa lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną, wobec czego organ I instancji, wydając decyzję o przyznaniu renty strukturalnej L. K., nie mógł zastosować § 12 ust. 3 rozporządzenia. Podkreślił, iż, zgodnie z treścią § 12 ust. 3 rozporządzenia, o przyznaniu zwiększeń, o których mowa w § 12 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia nie decyduje powierzchnia łącznego obszaru zgłoszonego do przekazania w zamian za rentę strukturalną, lecz udowodnienie minimum 2-letniego, poprzedzającego złożenie wniosku, okresu posiadania przekazywanych użytków rolnych, przy czym wejście w posiadanie tych użytków musi nastąpić na podstawie umowy zawartej z datą pewną. Podkreślił, iż nie może zgodzić się z poglądem skarżącego dotyczącym braku podstaw do zastosowania przy wydawaniu decyzji przepisów znowelizowanego rozporządzenia. Organy administracji obowiązane są do stosowania przepisów prawa w brzmieniu nadanym przez organ stanowiący prawo.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 5 lipca 2006 roku pełnomocnik organu administracji wyjaśnił, iż opinia prawna, na która w toku postępowania powołuje się skarżący została wydana na podstawie przepisów, które uległy zmianie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji lecz już po złożeniu wniosku o przyznanie renty strukturalnej przez skarżącego i na organach administracji spoczywał obowiązek rozstrzygania w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. l § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art. 145 § l p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozstrzyganej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 marca 2006 roku, którą utrzymał on w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] o przyznaniu renty strukturalnej
Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana Sąd w stanie faktycznym oraz prawnym występującym w sprawie niniejszej nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Stan faktyczny sprawy nie jest sporny między stronami, istota sporu sprowadza się do ustalenia czy organy administracji postąpiły prawidłowo nie zaliczając gruntów zamienionych przez skarżącego na podstawie umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...]do tzw. "zwiększeń" wysokości renty strukturalnej przyznanej skarżącemu, wobec treści przepisów obowiązujących w tym w przedmiocie w dacie rozstrzygnięcia przez organy administracyjne w tym zakresie.
Na wstępie rozważań w sprawie niniejszej wskazać należy, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz., 483 ze zm.) – zwanej dalej "Konstytucją" organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem powyższej zasady na gruncie procedury administracyjnej jest przepis art. 6. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.)- zwanej dalej "k.p.a." stanowiący, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przy jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie panuje zgodność co do tego, iż wyrażona w powołanych przepisach zasada praworządności zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie obowiązujących norm prawnych i to normy prawa powszechnie obowiązującego. Źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały wskazane w art. 87 ustęp 1 Konstytucji i należą do nich: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, oraz rozporządzenia. Realizacja zasady praworządności przez organ administracji prowadzący określone postępowanie, polega w pierwszej kolejności na ustaleniu, jaka norma prawna obowiązuje oraz ustalenia jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia (por. J Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, str. 52). Ustalenie treści obowiązującej normy prawnej jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego.
W sprawie niniejszej materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 roku Nr 114, poz. 1191 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2005 roku Nr 211, poz. 1759). Przepisy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 roku nie tylko ustalały ogólną wysokość renty strukturalnej (§ 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia), ale i przesłanki pozwalające na zwiększenie wysokości tego świadczenia (ustęp 2 i 3 wskazanego przepisu).
W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w niniejszym postępowaniu w okresie po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie renty strukturalnej lecz przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zmianie uległy przepisy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 roku określające przesłanki niezbędne do zastosowania tzw. "zwiększeń" wysokości renty strukturalnej. W dacie występowania przez skarżącego z wnioskiem o rentę strukturalną do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obowiązywał przepis § 12 ustęp 3 w brzmieniu pierwotnym stanowiący, iż zwiększenia, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, nie dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazanego gospodarstwa rolnego, nabytych przez wnioskodawcę na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie 2 lat przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. Natomiast przepis ten w brzmieniu nadanym nowelizującym rozporządzeniem dnia 5 października 2005 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2005 roku Nr 211, poz. 1759), zwanym dalej –"rozporządzeniem zmieniającym" stanowi, iż zwiększenia, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, jeżeli przeniesienie posiadania tych użytków na wnioskodawcę nastąpiło na podstawie umowy zawartej z datą pewną nie później niż na 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną.
Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia zmieniającego jego przepisy wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Kategoryczna treść powołanego przepisu rozporządzenia zmieniającego, nie pozostawia żadnych możliwości stosowania innego niż literalnego rodzaju interpretacji tego przepisu, z której wynika wprost, że wejście w życie przepisów zmienionych następuje w sposób bezwzględny po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tego aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, co nastąpiło w sposób prawnie skuteczny w Dzienniku Ustaw Nr 211 z dnia 27 października 2005 roku. W rozporządzeniu zmieniającym brak jest odrębnego uregulowania w postaci przepisów przejściowych o charakterze intertemporalnym, które mogłyby pozwolić organom administracji I jak i II instancji na zastosowanie przepisów poprzednio obowiązujących, do rozstrzygnięcia spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego.
Powyższe oznacza, że już w dacie wydawania decyzji – orzekania przez organ I instancji, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, obowiązywał przepis § 12 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 roku w brzmieniu nadanym powołanym rozporządzeniem zmieniającym stanowiąc, iż zwiększenia renty strukturalnej mogą dotyczyć jedynie użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, jeżeli przeniesienie posiadania tych użytków na wnioskodawcę nastąpiło na podstawie umowy zawartej z datą pewną nie później niż na 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. Powołany przepis wiąże możliwość ujęcia gruntu w naliczeniach "zwiększeń" renty strukturalnej z przeniesieniem jego posiadania na wnioskodawcę na podstawie umowy dokonanej z datą pewną w okresie poprzedzającym dwa ostatnie lata przed złożeniem wniosku o rentę. Umową, na mocy której skarżący uzyskał własność, a co za tym idzie także i posiadanie spornej działki o nr ewid. 1772 była zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...]umowa zamiany. Stosownie do § 5 tej umowy Z. i L. K. dokonali z M.K. zamiany nieruchomości w ten sposób, iż nabyli bez spłat i dopłat działkę nr 1772 na powiększenie swojego gospodarstwa rolnego w zamian za nabyte przez M.K. działki nr 1806/2 i 1836, które ten nabył na powiększenie gospodarstwa rolnego będącego jego własnością. Zgodnie z § 7 powyższej umowy wydanie przedmiotów zamiany w posiadanie ich nabywcom nastąpiło z dniem podpisania niniejszego aktu notarialnego. Stosownie do przepisów art. 603 i art. 604 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.) Księga Trzecia – Zobowiązania, Tytuł XII – Zamiana, przez umowę zamiany każda ze stron zobowiązuje się przenieść na drugą stronę własność rzeczy w zamian za zobowiązanie się do przeniesienia własności innej rzeczy, do umowy tej stosuje się odpowiednio przepisy o sprzedaży. Wobec powyższego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, organy administracji trafnie przyjęły, iż na podstawie powyższej zawartej z zachowaniem wymaganej prawem formy aktu notarialnego umowy nastąpiło przeniesienie posiadania spornych gruntów - działki o nr ewidencyjnym 1772 na skarżącego. Dlatego też wobec faktu, iż umowa przenosząca własność i posiadanie spornych gruntów zawarta została z datą pewną w okresie krótszym niż dwa lata poprzedzające złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie renty strukturalnej organy prawidłowo przyjęły, iż grunty te nie mogą zostać uwzględnione przy ustalaniu "zwiększeń" wysokości renty strukturalnej.
Reasumując organy administracji zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji oraz 6 k.p.a. były obowiązane do stosowania w sprawie niniejszej, przepisu § 12 ustęp 3 powołanego rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym, który nie pozwalał na uwzględnienie przy ustalaniu zwiększeń renty strukturalnej działki gruntu nabytej na podstawie umowy zamiany zawartej w okresie 2 lat bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o rentę.
Nie sposób także uznać, iż w sprawie niniejszej nastąpiło naruszenie zasady zaufania do pewności prawa. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej z istoty państwa prawnego i zasady zaufania obywatela do państwa nie wynika zakaz stosowania nowo ustanowionych norm do zdarzenia, które miało miejsce przed wejściem w życie omawianej nowelizacji. Aktualnie w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż brak reguł prawa międzyczasowego w sytuacji, gdy stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących jego reżim prawny, powinien, co do zasady oznaczać, iż wolą ustawodawcy było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, iż od dnia wejścia w życie nowej regulacji wszystkie podmioty mają być traktowane równo, według takich samych norm (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 roku o sygn. akt FPK 11/97 opubl. w ONSA 1998/1/10). Sytuację powyższą nazywamy tzw. retrospektywnością, która polega na tym, iż nowy akt prawny reguluje inaczej stosunki lub fakty prawne trwające nadal, które zaistniały pod rządami dawnej ustawy, rozporządzenia bądź innego aktu prawnego. Faktem jest, iż zmiany regulacji nie mogą zaskakiwać obywateli, powodując zmianę ich sytuacji prawnej, nie mogą również ograniczać z mocą wsteczną niewadliwe nabytych praw obywateli. Ochrony wynikającej z kolei z zasady pewności prawa nie można rozszerzać na wszystkie sytuacje, które powodują pogorszenie sytuacji prawnej obywateli. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 kwietnia 1999 roku w sprawie o sygn. akt K. 3/99 (opubl. w OTK 1999/4/73) z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do prawa stanowionego przez państwo nie wynika, że każdy może zawsze ufać, iż prawne umocowanie jego praw i obowiązków nie ulegnie na przyszłość zmianie na jego niekorzyść. Z naruszeniem zasady pewności prawa w sprawie niniejszej nie mamy doczynienia także i z tego powodu, iż instytucja rent strukturalnych została po raz pierwszy wprowadzona w polskim ustawodawstwie na mocy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 roku w związku z uzyskaniem przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej
Dodatkowo warto wskazać, że skarżący opiera swój pogląd wyrażony w postaci zarzutów skargi w sprawie niniejszej na podstawie opinii prawnej zawierającej wykładnię poprzednio obowiązującego przepisu prawa, przy czym wykładnia prawa dokonywana w opiniach prawnych nie zawsze bywa jednolita i w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do wydania orzeczenia administracyjnego. Jest to bowiem element materiału dowodowego sprawy, a wykładni prawa ostatecznie dokonują organy orzekające.
Odnośnie wskazywanych przez L. K. argumentów odwołujących się do celów jakie przyświecały prawodawcy przy tworzeniu przedmiotowej – zmienionej- regulacji prawnej wskazać należy, iż dla organów stosujących prawo istotne znaczenia ma rzeczywista treść, literalne brzmienie przepisu jednoznacznego w swej treści, a nie intencje, którymi kierował się prawodawca podejmując nad nim prace ustawodawcze.
Ostatecznie zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego bądź procesowego w sposób obligujący sąd do uwzględnienia skargi, dlatego uznając, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 marca 2006 roku, oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...]. wydane zostały w zgodzie z obowiązującym prawem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.
m.s.