II SA/Łd 364/23

II SA/Łd 364/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135, art. 250 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 68
par. 4 ust. 2, ust. 3, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1577
art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 8
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1359
art 96 ust. 1, art. 1121 par. 1
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2022 poz 447
art. 35, art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8, art. 9, art. 72 ust. 1zd. 1, ust. 2, art. 91 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1991 nr 120 poz 526
art. 3 ust. 1, art. 20, art. 27 ust. 3
Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 par. 1 pkt 4 i 6, par. 3, art. 11, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 20 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2023 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko Z. Ł. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 sierpnia 2022 r. znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 stycznia 2023 r. znak: [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A.K., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko Z.Ł. na okres świadczeniowy od 01.06.2021 r. do 31.05.2022 r.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 23 marca 2022 r. A.K. zwróciła się do organu pierwszej instancji o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci Z.Ł. i A.Ł.. Do wniosku załączyła postanowienie z [...] marca 2022 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego dla Ł.- [...] w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich zmieniające postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. - [...] w Ł. z [...] grudnia 2021 r. sygn. akt [...] w punkcie 1 i 2 w ten sposób, że powierzono bieżącą pieczę nad małoletnimi dziećmi Z.[..].Ł. i A.[...].Ł. babce macierzystej A.K., ustanawiając nadzór kuratora sądowego nad sprawowaniem przez A.K. bieżącej pieczy nad małoletnimi.
Decyzją z 29 sierpnia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A.K. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z.Ł.. Jego zdaniem, wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 z późn.zm.) – przywoływaną dalej w skrócie jako "ustawa". W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił warunki uzyskania świadczenia wychowawczego. Wskazał, że prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres świadczeniowy od dnia 1 czerwca do 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu świadczeniowego, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej albo w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Świadczenie wychowawcze przysługuje do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Następnie organ wymienił krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia wychowawczego oraz przytoczył brzmienie art. 1 ust. 2 i 3, art. 8 i art. 5 ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji A.K. wniosła o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z.Ł. na okres świadczeniowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wobec decyzji organu pierwszej instancji autorka odwołania podniosła zarzuty:
- naruszenia prawa materialnego - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. poz. 483 z późn.zm.) w zw. z art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 roku (Dz.U. z 1991 r., poz. 526), polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą i opiekę nad dzieckiem nie przysługuje świadczenie wychowawcze,
- naruszenia prawa materialnego - art. 4 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, które to wydatki odwołująca ponosi jako opiekun faktyczny dziecka Z.Ł., wykonując bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - [...] w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] 2022 r. sygn. akt [...], które załączono do odwołania;
- naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na sprzecznych ze stanem faktycznym ustaleniach co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez uznanie, iż strona nie jest osobą uprawnioną do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z.Ł., podczas gdy sprawuje ona faktyczną i bieżącą opiekę nad dzieckiem [...], ponosi wydatki na utrzymanie i wychowanie dziecka. Poza tym głównym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych co umknęło organowi wydającemu zaskarżoną decyzję.
Powołaną na wstępie decyzją z 11 stycznia 2023 r. (w decyzji wskazano 11 stycznia 2022 r.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 z późn.zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm.) – dalej w skrócie "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ w okresie na jaki strona ubiegała się o świadczenie wychowawcze A.K. nie należała do kręgu osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, uprawnionych do pobierania świadczenia. Z dołączonego do wniosku postanowienia sądu z [...].03.2022 r. sygn. akt [...] wynika, że sąd powierzył odwołującej bieżącą pieczę nad dzieckiem [...]. Ponieważ w przepisach wspomnianej ustawy osoba sprawująca pieczę bieżącą nie jest wymieniona jako osoba uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego, ZUS nie miał podstaw do przyznania tego świadczenia.
Natomiast w związku z wnioskiem z 27 października 2022 r. i przedłożeniem przez stronę aktualnego postanowienia Sądu z [...].10.2022 r. sygn. akt [...] o ustanowieniu A.K. rodziną zastępczą dla dziecka Z.Ł., decyzją z 13 grudnia 2022 r. ZUS przyznał stronie prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 19.10.2022 r., tj. od daty wydania postanowienia do 31.05.2023 r.
A.K. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Wraz ze skargą złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Decyzji organu drugiej instancji autor skargi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483 z późń.zm.) w związku z art. 20 i art 27 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. 1991 r., poz. 526), polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą i opiekę nad dzieckiem nie przysługuje świadczenie wychowawcze,
2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, które to wydatki ponosiła skarżąca jako opiekun faktyczny Z.Ł., wykonując bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - [...] w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] 2022 r., sygn. akt [...] [...], a ponadto na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - [...] w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2022 r., w sprawie o sygn. akt [...] A.K. została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletniej Z.Ł.,
3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na sprzecznymi ze stanem faktycznym ustaleniach co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez uznanie, iż skarżąca nie jest osobą uprawnioną do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z.Ł., choć ponosi wydatki na utrzymanie i wychowywanie dziecka. Co istotne, głównym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, jednakże organ wydający zaskarżoną decyzję w ogóle nie wziął tego pod uwagę.
Odpowiadając na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi, bądź ewentualnie o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W jej uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi stwierdził, że - w jego ocenie - nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie terminu do złożenia skargi na decyzję Prezesa ZUS nastąpiło bez winy strony, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Następnie odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że w istocie stanowią one polemikę z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz zakresem podmiotowym ustawy określonym przez ustawodawcę. Zakład wskazany został przez ustawodawcę jako organ wykonujący przepisy ustawy, tj. przyjmuje wnioski i rozpatruje je zgodnie z przepisami ustawy. Ponadto, ustawa o wsparciu udzielanym przez państwo ze środków publicznych, zawiera przepisy o charakterze szczególnym, które nie mogą być przez organ wykładane rozszerzająco. Tym samym organ przyznający świadczenia, zobowiązany jest do ścisłego stosowania prawa, w tym do posługiwania się definicją poszczególnych pojęć zgodnie z jej brzmieniem. Wskazując na powyższe, organ nie zgodził się z zarzutami skargi - naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak wszechstronnego przeprowadzenia postępowania. W konkretnym przypadku, strona uczestniczyła w postępowaniu, miała zapewnione prawo składania dokumentów i wniosków mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 78 k.p.a., co więcej, strona aktywnie brała udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie organ dysponował postanowieniami Sądów przedłożonymi w sprawie (sygn. akt [...] oraz [...]), z których dowód został przeprowadzony. Organ odniósł się do treści rozstrzygnięć zawartych w tych orzeczeniach zgodnie z przepisami ustawy, która przyznaje prawo do świadczenia wychowawczego opiekunowi faktycznemu dziecka, w sytuacji, gdy opiekun ten wystąpi do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy). Taka sytuacja w konkretnym przypadku nie miała miejsca. Co więcej, po złożeniu przez stronę do sprawy 27 października 2022 r. postanowienia Sądu Rejonowego z [...] października 2022 r. w sprawie sygn. akt [...] o ustanowieniu A.K. rodziną zastępczą dla małoletniej Z. [...] Ł., Zakład przyznał świadczenie wychowawcze na ww. dziecko na okres od 19.10.2022 r. do 31.05.2023 r., zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 5 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w rozważanym trybie wystąpił organ, zaś pełnomocnik strony skarżącej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o założeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), wyjaśnić trzeba, że co prawda skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, jednakże termin ten, na wniosek skarżącej, został przywrócony na mocy postanowienia Sądu z 17 maja 2023 r.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy orzekające prawidłowo odmówiły skarżącej A.K. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na wnuczkę Z.Ł. w okresie świadczeniowym 2021/2022, stojąc na stanowisku, że nie mieści się ona w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania świadczenia, o których stanowi art. 4 ust. 2 ustawy.
Materialnoprawne przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego unormowane zostały w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1577). Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje:
1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo
5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447).
Po myśli art. 2 pkt 10 ustawy opiekunem faktycznym dziecka, o którym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.
Wskazać również należy, że według art. 8 ustawy świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli: dziecko pozostaje w związku małżeńskim; dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie; pełnoletnie dziecko ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko; członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Z powyższego wynika, że świadczenie wychowawcze służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Adresowane jest przede wszystkim do podmiotów, które rzeczywiście sprawują opiekę nad dzieckiem. Co do zasady pieczę bieżącą nad dzieckiem, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359) – dalej w skrócie "k.r.o.", sprawują jego rodzice, którzy wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Rodzice obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.
W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy wspomniana zasada nie ma zastosowania. Niespornym jest bowiem, że mocą postanowienia z [...] 2022 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla Ł. - [...] w Ł. zmienił własne postanowienie z [...] grudnia 2021 r. sygn. akt [...] w punkcie 1 i 2 w ten sposób, że powierzył bieżącą pieczę nad małoletnimi dziećmi Z.[..].Ł. i A.[...].Ł. babce macierzystej A.K., ustanawiając nadzór kuratora sądowego nad sprawowaniem przez A.K. bieżącej pieczy nad małoletnimi. Ponadto, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - [...] w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2022 r. sygn. akt [...] pozbawiono S. Ł. władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi [...] i A.Ł.; ograniczono władzę rodzicielską N. A.K. nad małoletnimi dziećmi; ustanowiono rodzinę zastępczą dla małoletnich Z.Ł. i A.Ł. w osobie babki macierzystej A.K. rozszerzając uprawnienia rodziny zastępczej o prawo podejmowania decyzji dotyczących leczenia małoletnich (...).
Kwestia sprawowania opieki faktycznej nad dzieckiem przez jego macierzystą babkę jest wobec tego oczywista i organy okoliczności tej nie podważyły skutecznie w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji. Brak jest jednak podstaw, by w okresie świadczeniowym 2021/2022 uznawać skarżącą za opiekuna prawnego małoletniej Z.Ł., którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145-153 k.r.o.
Zgodnie z art. 1121 § 1 k.r.o. obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem:
1) umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym;
2) pozbawionym opieki i wychowania rodziców umieszczonym w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do kierującego odpowiednio zakładem opiekuńczo-leczniczym, zakładem pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładem rehabilitacji leczniczej.
Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka.
Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało również objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 447), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej (rodzinnej lub instytucjonalnej), na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca w okresie świadczeniowym 2021/2022 nie została ustanowiona rodziną zastępczą dla Z.Ł., choć co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez organy obu instancji, faktycznie opiekuje się małoletnią wnuczką. Bezspornym jest nadto, że skarżąca w rozważanym okresie świadczeniowym nie realizowała żadnej z przewidzianych we wspomnianej wyżej ustawie form pieczy zastępczej, gdyż sąd rodzinny powierzył jej pieczę bieżącą. Sprawując pieczę bieżącą babka wypełnia wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców. Co istotne, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie zachodzi również żadna z przesłanek negatywnych, wykluczających prawo do świadczenia wychowawczego, o których stanowi art. 8 ustawy.
Dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - [...] w Ł. z [...] października 2022 r. skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich wnuczek A.Ł. i Z.Ł., a Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na Z.Ł. na okres od [...] października 2022 r. do 31 maja 2023 r. Wspomniana decyzja, z uwagi na przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej, pozostaje jednak poza zakresem rozważań tutejszego Sądu.
W związku z powyższym rację mają organy orzekające w sprawie twierdząc, że wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która - tak jak ma to miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy - sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które zgodnie z art. 2 pkt 10 wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. W przekonaniu Sądu, przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.
W rozumieniu art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) Konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Według art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych.
Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (vide: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP).
Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji RP, natomiast prawo do świadczenia wychowawczego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania omawianej ustawy i Konstytucji, czyli polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej.
Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r., nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Zgodnie zaś z art. 27 ust. 3 Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.
Oczywistym jest, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy omawianej ustawy wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. W przekonaniu Sądu, rozwiązania ustawowe naruszają wskazane przepisy Konwencji, która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego. Z tego też względu osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 567/17, 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 96/19, 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 533/18, 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 59/20; w Warszawie z 3 września 2014 r., sygn. akt [...]I SA/Wa 421/14; w Gliwicach z: 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 695/13, 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1623/22, 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1486/19, 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 930/21, 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1716/22; w Gorzowie Wielkopolskim z 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 269/22; w Bydgoszczy z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 838/21 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 202/19 i I OSK 203/19, 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2140/18, 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2707/17 - dostępne na https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko i uznaje je za własne. Wobec powyższego, uwzględniając skargę Sąd, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie omawianej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. Mianowicie, organ zobowiązany jest w każdym przypadku uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w chwili wydawania decyzji. W konsekwencji w wydanym rozstrzygnięciu organ winien przywołać i wyjaśnić normę prawa materialnego stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, co oznacza również koniczność przywołania w decyzji aktualnego publikatora ustawy. Z kolei, uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno składać się z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są ogólnikowe i lakoniczne, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Zaznaczyć również trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno poszukiwać jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do konkretnych i rzeczowych zarzutów odwołania, co świadczy o lekceważącym stosunku do strony skarżącej i istotnie podważa zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozszerzającą i prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 ustawy, wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia wychowawczego odpowiadające prawu i uzasadni je zgodnie z wymogami określnymi w art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniając obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 68).