II SA/Łd 361/07

II SA/Łd 361/07 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień
Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Sygn. powiązane
II OSK 1701/07 - Wyrok NSA z 2008-12-30
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 13 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 26 ust 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667) oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 kpa, nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. zainstalować w budynku nr 327 przy ul. A 25 w Łodzi zawory hydrantowe 52 umieszczone na nawodnionych pionach o średnicy minimalnej 80 mm bez wyposażenia w węże pożarnicze, wskazując jednocześnie, iż zawory te należy zainstalować na każdej kondygnacji budynku w każdej klatce schodowej. Ponadto Komendant wskazał, iż instalacja wodociągowa przeciwpożarowa zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej z dodatkowym zapasem wody zgromadzonym w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 50m3, powinna zapewniać zasilanie w wodę przez co najmniej 2 godziny oraz powinna spełniać wymagania określone w rozdziale 5 § 14-22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006r. Nr 80, poz. 563), a także warunki określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139).
Jako podstawę prawną nałożonych obowiązków organ wskazał na § 14 ust 1 pkt 3, § 15 ust 3 oraz § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.).
Termin wykonania nałożonego obowiązku Komendant ustalił na dzień 31 grudnia 2008 roku. Jednocześnie organ powołując się na § 1 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia wskazał, iż dla realizacji nałożonego obowiązku dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, jeśli zapewnią one nie pogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej.
Powyższe obowiązki zostały nałożone po przeprowadzonych w dniach 27 i 29 września 2006 roku czynnościach kontrolnych z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym nr 327 przy ulicy A 25 w Ł. w wyniku, których stwierdzono następujące uchybienia:
- klatki schodowe budynku, będące pionowymi drogami ewakuacyjnymi nie wyposażone w urządzenia oddymiające lub zabezpieczające przed zadymieniem,
- drzwi prowadzące z klatki schodowej do piwnic i na ostatnią kondygnację budynku w wykonaniu zwykłym stanowiącym odstępstwo od projektu uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz
- instalacja suchego pionu w budynku jest nie nawodniona i nie posiada zbiornika z zapasem wody do celów przeciwpożarowych.
Uzasadniając decyzję Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł. podniósł, iż obowiązek wyposażenia obiektu w zaworu hydrantowe 52 umieszczone na nawodnionych pionach jest samoistny oraz dotyczy budynków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Nawodnienie istniejącej instalacji przeciwpożarowej podniesie bezpieczeństwo pożarowe w budynku oraz ograniczy przypadki dewastacji suchego pionu, które wpływało na pogorszenie stanu technicznego instalacji. Wykonanie nałożonego obowiązku bezpośrednio wpłynie na poprawę bezpieczeństwa lokatorów zamieszkujących przedmiotowy budynek.
Od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "A " odwołała się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł.
W odwołaniu strona zakwestionowała podstawę prawną zaskarżonej decyzji, podnosząc iż przywołane przez organ I instancji przepisy nie mają zastosowania do już istniejących i eksploatowanych od kilkudziesięciu lat budynków. Ponadto Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wskazała, iż przedmiotowe przepisy, w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, dopuszczają możliwość stosowania rozwiązań zamiennych, co wymaga uprzedniego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Bezzasadny jest także zarzut zagrożenia dla zdrowia i życia z uwagi na brak nawodnienia suchego pionu. Ponadto, zdaniem Spółdzielni Mieszkaniowej "A", powoływane w treści decyzji przepisy mają jedynie charakter zalecający, a nie arbitralnie nakazujący, co powoduje nadinterpretację przez organ tychże przepisów. Strona odwołująca się wskazała także na wysokie koszty realizacji nałożonych decyzją obowiązków oraz zbyt krótki termin ich realizacji.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 104, 107 i 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, iż, obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją jest prawnie uzasadniony. Organ II instancji nie znalazł także podstaw do stwierdzenia, że wydano decyzję z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Ł. stwierdził, iż stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów mają zastosowanie również w stosunku do istniejących już budynków. Natomiast w odniesieniu do zarzutu nie przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej organ odwoławczy stwierdził, iż strona odwołująca się nie wskazała żadnej okoliczności mogącej stanowić przesłankę do przeprowadzenia przez organ rozprawy administracyjnej i w związku z tym podnoszony zarzut jest bezzasadny. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż regulacje stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniu strony, mają charakter nakazowy. Nie można uznać, iż organ I instancji dokonał ich nadinterpretacji. Organ odwoławczy nie podzielił także stwierdzenia strony odwołującej się w zakresie terminu oraz kosztów związanych z realizacją obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją.
W dniu 14 marca 2007 roku Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję [...[ Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 6, 7, 8 kpa,
- art. 4 ust 1, 13, 40 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz
- art. 89 kpa w zw. z § 1 ust 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów.
W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" podniosła, iż wprawdzie powoływane w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów odnoszą się także do obiektów wzniesionych przed dniem wejścia rozporządzenia w życie to jednak z uwagi na fakt, iż rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 13 ust 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, która w swej treści nie zawiera delegacji ustawowej uprawniającej do wydania przedmiotowych przepisów wykonawczych z mocą wsteczną ich obowiązywania, odnoszącą się do budynków wzniesionych przed dniem 17 stycznia 1993 roku. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, nałożony na stronę obowiązek jest niezgodny z prawem i nie powinien wywierać skutków prawnych.
Ponadto strona skarżąca zarzuciła, iż w toku postępowania administracyjnego organ bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej określonej w art. 89 kpa, która mogłaby doprowadzić do wspólnego wypracowania rozwiązań zamiennych przewidywanych w § 1 ust 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów.
Strona skarżąca wskazała także, iż nałożony na nią obowiązek zasilania z zewnętrznej sieci wodociągowej, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej z dodatkowym zapasem wody zgromadzonym w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 50m3 w tak krótkim terminie, narusza uzasadnione interesy ekonomiczne strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne, zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Z uregulowań art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Działając w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz wydane w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 13 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 89, poz. 563) – powoływanego dalej jako rozporządzenie MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.
Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust 1 pkt 2 i 5 cytowanej ustawy).
Stosownie zaś do treści § 14 ust 1 pkt 3 i § 15 ust 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w budynkach wysokich punkt poboru wody do celów pożarniczych powinien stanowić zawór hydrantowy (tzw. "zawór 52"), umieszczony na pionie nawodnionym bez wyposażenia w wąż pożarniczy. Zawory 52 powinny być stosowane na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich i wysokościowych.
Do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynkach wysokich i wysokościowych powinien być zapewniony dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3. Dopuszcza się zmniejszenie pojemności zbiorników do 50 m3, w przypadku budynku wysokiego i wysokościowego o wysokości do 100 m, niezawierającego strefy pożarowej o powierzchni przekraczającej 750 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi innej niż ZL IV (§ 20 ust. 2 i 3 cytowanego rozporządzenia).
Zawarcie w treści cytowanych przepisów terminu "powinien" oznacza, iż w razie zaliczenia danego obiektu przynajmniej do kategorii budynków wysokich istnieje wymóg spełnienia przez dany obiekt wyżej wskazanych przepisów przeciwpożarowych.
Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż budynek mieszkalny nr 327 w Ł. przy ul. A 25, którego administratorem pozostaje strona skarżąca, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, składającym się z 11 kondygnacji nadziemnych oraz 1 kondygnacji podziemnej, którego wysokość wynosi 31,26 m.
Sposób użytkowania tegoż budynku przesądza o jego zaklasyfikowaniu do IV kategorii zagrożenia ludzi odrębnej strefy pożarowej ZL (§ 2 ust 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w zw. z § 209 ust 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), natomiast wysokość oraz ilość kondygnacji nadziemnych w przedmiotowym budynku nakazuje zaliczyć go do kategorii budynków wysokich (§ 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).
Zakwalifikowanie budynku nr 327 przy ul. A 25 w Ł. do kategorii budynków mieszkalnych wielorodzinnych wysokich spowodowało konieczność pełnego dostosowania tegoż budynku do aktualnie obowiązujących norm przeciwpożarowych wymaganych dla tego typu obiektów. Poza sporem pozostaje, iż budynek ten nie spełniał obowiązujących norm przeciwpożarowych. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniach 27 i 29 września 2006 roku, którego ustalenia na żadnym etapie postępowania nie zostały przez stronę skarżącą podważone. Stwierdzone nieprawidłowości oraz obligatoryjny charakter zastosowania norm prawnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej sprawił, iż organy miały obowiązek wymóc na stronie skarżącej – jako administratorowi obiektu – konieczność dostosowania spornego budynku do obowiązujących norm ochrony przeciwpożarowej. A zatem nałożenie na stronę skarżącą obowiązków dotyczących zainstalowania zaworów hydrantowych oraz zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej było w pełni uzasadnione zarówno okolicznościami faktycznymi jak i prawnymi.
Strona skarżąca nie poddając w wątpliwość ustaleń faktycznych sprawy ograniczyła się głównie do zakwestionowania podstawy prawnej nałożonych obowiązków stwierdzając, iż przywołane przepisy nie mają zastosowania do budynków wzniesionych przed dniem 17 stycznia 1993 roku. Zarzutu tego nie sposób podzielić. Przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do § 40 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku jedynie wymagania określone w § 23 ust 1 i 2 tegoż rozporządzenia nie mają zastosowania w stosunku do budynków wzniesionych przed dniem 17 stycznia 1993 roku, a obowiązki nałożone na stronę skarżącą opierają się na innej podstawie prawnej, która nie przewiduje żadnych odstępstw w ich realizacji. Dla określenia właściwej podstawy prawnej nie ma znaczenia także fakt, iż ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, stanowiąca podstawę do wydania rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku, nie zawiera przepisów przejściowych regulujących sytuację prawną budynków wzniesionych przed wejściem aktu prawnego w życie. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, jak to miało miejsce w przypadku tejże ustawy, należy przyjąć, iż nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy. A zatem brak przepisów przejściowych obligował organy ochrony przeciwpożarowej do zastosowania aktualnie obowiązujących norm prawnych, a nie do przepisów obowiązujących w chwili wzniesienia przedmiotowego budynku.
Nieuprawnionym jest także zarzut skargi dotyczący nie przeprowadzenia przez organy rozprawy administracyjnej mogącej, zdaniem strony skarżącej, doprowadzić do wspólnego wypracowania rozwiązań zamiennych przewidywanych w § 1 ust 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku. Przepis ten dopuszcza stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do okoliczności wymienionych w § 15 i 20 oraz w § 23 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1 i § 34 ust. 1 w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu.
Analiza powyższego przepisu wskazuje, iż w żadnym stopniu nie odnosi się on do obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu uzgodnienia rozwiązań zamiennych. Zastosowanie rozwiązań zamiennych jest dopuszczalne jedynie w uzgodnieniu z właściwym komendantem wojewódzkim PSP w razie spełnienia określonych tym przepisem przesłanek. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie wykazała istnienia żadnych szczególnych przypadków przemawiających za zastosowaniem rozwiązań zamiennych oraz nie przedstawiła ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zawierającej ewentualne rozwiązania zamienne. W tej sytuacji przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wydaje się bezprzedmiotowe.
Nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty odnoszące się do terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz kosztów związanych z ich realizacją. Ponad dwuletni termin wykonania określonych czynności mających na celu dostosowanie budynku do aktualnie obowiązujących norm przeciwpożarowych wydaje się być terminem w pełni adekwatnym do wykonania prac związanych z realizacją nałożonych decyzją obowiązków. Natomiast względy ekonomiczne nie mogą wpływać na wykonanie nałożonych obowiązków, które w przyszłości mogą przecież przyczynić się do ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem. Zakreślony termin realizacji nałożonych powinności daje stronie skarżącej możliwość zgromadzenia przez ten okres odpowiednich środków finansowych na wykonanie koniecznych prac dostosowujących budynek nr 327 przy ul. A 25 w Ł. do obowiązujących wymogów przeciwpożarowych.
Natomiast do stwierdzonych naruszeń prawa w toku postępowania administracyjnego zaliczyć należy sporządzenie przez organ I instancji jednego protokołu z czynności przeprowadzonych w różnych terminach, tj. 27 i 29 września 2006 roku. Protokół taki uchybia przepisom art. 67 § 1 i 2 pkt 2 i art. 68 kpa. Spółdzielnia miała jednak możliwość ustosunkowania się do treści protokółu, nie zakwestionowała jednak faktów w nim zawartych, stanowiących podstawę wydanych decyzji. A zatem uznać należy, iż uchybienie to nie miało istotnego znaczenia w sprawie.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.