II SA/Łd 36/24

II SA/Łd 36/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 17, art. 29 par. 1, art. 33 par. 1, art. 34 par. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 27 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 roku sprawy ze skargi L.P. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 października 2023 r. nr 206/2023 znak WOP.7722.157.2023.DB w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki części ogrodzenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 12 września 2023 r. nr 6/2023, znak: PINB-7352-3/2018; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej L.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 października 2023 r. nr 206/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775), zwanej k.p.a., oraz art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479), zwanej u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 12 września 2023 r. nr 6/2023, którym na podstawie art. 17 § 1 i 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oddalono w całości zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr TW 1/2023 z dnia 11 sierpnia 2023 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej zgłoszony przez L. P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 25 lipca 2019 r. nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018.
Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał L. P. rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia na nieruchomości ozn. nr ew. [...] obręb nr [...] w R. przy ul. [...] od strony działki nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...] z płyt betonowych i doprowadzenie go do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., tj. do wysokości 1,50 m i z elementów o wypełnieniu powierzchni do 50% w terminie do dnia 30 października 2019 r.
Rozpatrując odwołanie L. P. organ II instancji decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. nr 295/2019, znak: WOP.7721.0981.2019.DP, utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia 25 lipca 2019 r. nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018, w części merytorycznej dotyczącej nakazania L. P. wykonania wskazanych robót budowlanych oraz uchylił w/w decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym terminie wykonania tego obowiązku do dnia 31 marca 2020 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku L. P. postanowieniem z dnia 11 lutego 2020 r. nr 41/I/2020, znak: WOP.7721.0981.2019.DP, odmówił wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z dnia 21 listopada 2019 r. nr 295/2019, znak: WOP.7721.0981.2019.DP.
Następnie postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. nr 125/I/2020, znak: WOP.7729.0462.2020.DB, organ II instancji po rozpatrzeniu wniosku L. P. zmienił własną decyzję z dnia 21 listopada 2019 r. nr 295/2019, znak: WOP.7721.0981.2019.DP, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku objętego w/w aktem administracyjnym i określił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 lipca 2020 r., a w pozostałej części pozostawił w/w postanowienie bez zmian.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 158/20, oddalił skargę L. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2019 r. nr 295/2019, znak: WOP.7721.0981.2019.DP.
W dniu 3 marca 2022 r. organ I instancji przeprowadził czynności inspekcyjno - kontrolne w przedmiotowej sprawie bez obecności właścicielki posesji L. P., nie wchodząc na posesję. Wykonano dokumentację fotograficzną posesji i przedmiotowego ogrodzenia betonowego działki od strony działek nr ewid. [...] oraz [...].
Pismem z dnia 27 marca 2023 r., znak: PINB - 7352-3/2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej wystosował upomnienie wzywając L. P. do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce części wybudowanego ogrodzenia z płyt betonowych na nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] od strony działki nr ewid. [...] i [...] i doprowadzenie go do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., tj. do wysokości 150 m i z elementów o wypełnieniu powierzchni do 50%.
Upomnienie zostało odebrane przez L. P. w dniu 13 kwietnia 2023 r.
W dniu 11 sierpnia 2023 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy Nr TW 1/2023 przeciwko L. P.. W/w tytuł wykonawczy został odebrany w dniu 31 sierpnia 2023 r. przez L. P..
W dniu 5 września 2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo L. P. zawierające w swej treści zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej zobowiązania o charakterze niepieniężnym dotyczącym wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 25 lipca 2019 r. nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018. L. P. jako podstawę zarzutu wskazała art. 33 § 1 oraz art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a., wskazując, iż na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., wedle której zrezygnowano z określenia wysokości ogrodzeń i ich wypełnień, obowiązek rozbiórki ogrodzenia nie istnieje, a sama decyzja PINB zawiera nieusuwalną wadę prawną dotyczącą określenia w decyzji nakazu rozbiórki od strony działki, która nie istnieje w rzeczywistości.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej postanowieniem z dnia 12 września 2023 r. nr 6/2023, znak: PINB - 7352-3/2018, na podstawie art. 17 § 1 i 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., oddalił w całości zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr TW 1/2023 z dnia 11 sierpnia 2023 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej zgłoszony przez L. P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 25 lipca 2019 r. nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła L. P., wskazując, iż organ I instancji całkowicie pominął wskazany w uzasadnieniu zarzutu fakt, że w dalszym ciągu nie istnieje egzekwowany obowiązek albowiem decyzja nakazująca rozbiórkę kwestionowanego ogrodzenia obarczona jest istotną wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa albowiem nakłada obowiązek, który nie może być wykonany z uwagi na nieusuwalną wadę prawną dotyczącą określenia w decyzji nakazu rozbiórki od strony działki, która nie istnieje w rzeczywistości - a zatem nakazu rozbiórki nie można wykonać w sposób wskazany w decyzji Nr 33/2019.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 30 października 2023 r. nr 206/2023 organ II instancji, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 z późn. zm.; dalej: "ustawa zmieniająca") dokonano istotnych zmian w u.p.e.a. oraz w p.p.s.a. Zmiany te weszły w życie z dniem 30 lipca 2020 r., z wyjątkiem przepisów określonych w jej art. 29, które weszły w życie w terminach innych niż ustawa zmieniająca, tj. w terminach zakreślonych tym przepisem, które jednak nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Dla rozstrzygnięcia zgłoszonych przez skarżącego zarzutów istotne znaczenie ma art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.e.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Następnie organ II instancji wskazał, że w stosunku do nakazu rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej jest zarówno wierzycielem, tj. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.), jak i w myśl art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym.
W omawianej sprawie tytuł wykonawczy Nr TW 1/2023 został wystawiony w dniu 11 sierpnia 2023 r. (doręczony zobowiązanej w dniu 31 sierpnia 2023 r.).
Zdaniem organu II instancji, ponieważ w przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło po dniu 29 lipca 2020 r., to zastosowanie będzie miał stan prawny obowiązujący od 30 lipca 2020 r. Organ II instancji zauważył, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji są środkiem zaskarżenia, który przysługuje zobowiązanemu na każdym etapie trwania tego postępowania. Doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego następuje zawsze w początkowej fazie postępowania egzekucyjnego w administracji. W związku z tym zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji będą (nie zawsze, ale zazwyczaj) pierwszym pismem procesowym, dzięki któremu zobowiązany może podjąć działania mające na celu obronę jego praw. W stanie prawnym obowiązującym od 30 lipca 2020 r. – jak wskazał organ II instancji - zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż:
1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Obecnie nie ma już 7-dniowego terminu prekluzyjnego na wniesienie zarzutów od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ustawodawca nie przewidział zdarzenia początkowego, od którego liczony byłby termin na wniesienie zarzutów. Przewidział wyłącznie terminy końcowe na wniesienie zarzutów. Organ II instancji podkreślił zatem, że zarzuty można wnieść w dowolnym czasie trwania postępowania egzekucyjnego i obecnie termin, w którym zarzuty zostaną wniesione, ma znaczenie wyłącznie dla skutku w postaci zawieszenia lub braku zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
W ocenie organu II instancji, zarzuty skarżącej złożone w dniu 5 września 2023 r. (pismo z dnia 4 września 2023 r.) zostały wniesione w terminie. L. P. jako podstawę prawną zarzutów wskazała art. 33 § 1 oraz art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a., podnosząc przy tym, że na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., wedle której zrezygnowano z określenia wysokości ogrodzeń i ich wypełnień, obowiązek rozbiórki ogrodzenia nie istnieje, a sama decyzja organu I instancji zawiera nieusuwalną wadę prawną dotyczącą określenia w decyzji nakazu rozbiórki od strony działki, która nie istnieje w rzeczywistości.
Organ II instancji wyjaśnił, że wierzyciel rozpatrując zarzuty egzekucyjne, nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2000 r., sygn. akt III SA 1902/99). Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1104/96). Podobnie wniesienie zarzutu nie uprawnia organu egzekucyjnego do weryfikacji innych niż decyzja administracyjna orzeczeń lub rozstrzygnięć, na których podstawie wystawiono tytuł wykonawczy (wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 3 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 578/97, LEX nr 35974 oraz wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 1997." sygn. akt I SA/Wr 645/96, LEX nr 29844).
Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3120/12, organ II instancji podniósł, że NSA przyjął, iż zestawienie zdania drugiego art. 29 § 1 u.p.e.a. przesądzającego, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. pozwalającym oprzeć zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego między innymi na nieistnieniu obowiązku prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o sytuację, kiedy nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. W przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia tegoż art. 29 § 1 u.p.e.a. Istotą przywołanej normy prawnej jest by organ egzekucyjny nie wkraczał w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku i nie podejmował się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Organ egzekucyjny nie jest zatem uprawniony do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Zgodnie z dyspozycją art. 33 § 1 u.p.e.a. w administracji zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
Zdaniem organu II instancji, zobowiązana podnosząc zarzut "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), winna przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku. Na poparcie powyższego organ odwołał się do orzecznictwa.
W ocenie organu II instancji, na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego obowiązek objęty tytułem wykonawczym istniał i wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej decyzją z dnia 25 lipca 2019 r., Nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018. Zobowiązana natomiast nie wykazała, by po wydaniu tytułu wykonawczego wystąpiły okoliczności potwierdzające nieistnienie obowiązku, jak również wygaśniecie obowiązku w całości.
W odniesieniu do powyższego organ II instancji wyjaśnił, że z prawidłowo poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej decyzją z dnia 25 lipca 2019 r., Nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał L. P. rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia na nieruchomości ozn. nr ew. [...] obręb nr [...] w R. przy ul. [...] od strony działki nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...] z płyt betonowych i doprowadzenie go do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., tj. do wysokości 1,50 m i z elementów o wypełnieniu powierzchni do 50% w terminie do dnia 30 października 2019 r.
Nadto organ II instancji dodał, że rozpatrując odwołanie L. P. organ wojewódzki decyzją z dnia 21 listopada 2019 r., Nr 295/2019, znak: WOP.7721.0981.2019.DP, utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia 25 lipca 2019 r., Nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018, w części merytorycznej dotyczącej nakazania L. P. wykonania wskazanych robót budowlanych oraz uchylił w/w decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym terminie wykonania tego obowiązku do dnia 31 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 158/20, oddalił skargę L. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2019 r., Nr 295/2019, znak: WOP.7721.0981.2019.DP. Po upływie wskazanego w decyzji z dnia 25 lipca 2019 r., Nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018, terminu organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z w/w decyzji.
Mając na uwadze art. 34 § 2 u.p.e.a. organ II instancji stwierdził, że zgłaszane zarzuty są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie i tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej prawidłowo wydał postanowienie z dnia 12 września 2023r. Nr 6/2023, znak: PINB - 7352-3/2018, którym na podstawie art. 17 § 1 i 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., oddalono w całości zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr TW 1/2023 z dnia 11 sierpnia 2023 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej zgłoszony przez L. P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 25 lipca 2019 r., Nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018.
Organ II instancji dodał przy tym, że jedynie całkowite wykonanie obowiązków określonych w decyzji przed formalnym wszczęciem postępowania stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/18). W przypadku, gdy zobowiązany wykonał część nałożonego na niego obowiązku, ewentualne dalsze czynności organu egzekucyjnego będą zmierzać do doprowadzenia do realizacji tylko niewykonanej dotąd części obowiązku.
Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że rozpatrując wniosek L. P. z dnia 21 sierpnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 25 lipca 2019 r., Nr 33/2019, znak: PINB-7352-3/2018, którą nakazano L. P. rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia na nieruchomości ozn. nr ew. [...] obręb nr [...] w R. przy ul. [...] od strony działki nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...] z płyt betonowych i doprowadzenie go do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., tj. do wysokości 150 m i z elementów o wypełnieniu powierzchni do 50% w terminie do dnia 30 października 2019 r.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła L. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dopiero po wydaniu tytułu wykonawczego zorientowała się, że nie sposób wykonać nakazu rozbiórki ogrodzenia w sposób wskazany w decyzji organu I instancji, bowiem nie można zrealizować nakazu rozbiórki od strony działki, która nie istnieje w rzeczywistości. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, wskutek zmiany planu miejscowego można również bezsprzecznie przyjąć, że nałożony obowiązek rozbiórki wygasł w całości i nie jest możliwy do wykonania.
Skarżąca wskazała, że w związku ze stwierdzeniem powyższego wniosła bezzwłocznie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w której orzeczono nakaz rozbiórki. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji trwa obecnie nadal przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Warszawie i nie zostało do tej pory zakończone. Zatem – zdaniem skarżącej - brak jest podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy nadal toczy się postępowanie wznowieniowe dotyczące pierwotnej decyzji o rozbiórce ogrodzenia.
W dalszej kolejności skarżąca podniosła także, że wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., wedle której zrezygnowano z określania wysokości ogrodzeń i ich wypełnień (pozostawiając w tym zakresie regulacje ustawowe), obowiązek rozbiórki ogrodzenia nie istnieje, a sama decyzja organu I instancji zawiera nieusuwalną wadę prawną, dotyczącą określenia w decyzji nakazu rozbiórki od strony działki, która nie istnieje w rzeczywistości. Skarżąca dodała, że wskutek zmiany planu można również przyjąć, że nałożony obowiązek rozbiórki wygasł w całości i nie jest możliwy do wykonania.
W odpowiedzi na tę skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyższej regulacji sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego postanowienia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.) zwanej u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na tej podstawie należy podkreślić, że o ile organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jednak jest obowiązany do badania z urzędu, i to na każdym etapie postępowania, dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Aby organ mógł skutecznie zbadać dopuszczalność egzekucji niezbędna jest mu wiedza o decyzjach, mocą których określony obowiązek został ustalony (por. np. wyrok NSA z 3 grudnia 2003 r. II SA/Kr 458/00, wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r. I GSK 1813/22, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 listopada 2023 r. II SA/Go 551/23; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji - odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu - wskazał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z podnoszonym zarzutem nieistnienia obowiązku nałożonego decyzją z 25 lipca 2019 r., organ odwoławczy wskazał także, iż zestawienie zdania drugiego art. 29 ust. 1 z art. 33 § 1 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że chodzi wyłącznie o sytuację, w której nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tytułu wykonawczego. Organ wyjaśnia także co oznacza nieistnienie obowiązku, podając przy tym, że na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego obowiązek objęty tytułem wykonawczym istniał i wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 25 lipca 2019 r. Nr 33/2019 a skarżąca nie wykazała, by po wydaniu tytułu wykonawczego wystąpiły okoliczności potwierdzające nieistnienie obowiązku lub wygaśnięcie obowiązku w całości. Należy wskazać, że ustalenia organu odwoławczego odnośnie istnienia obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Rawie Mazowieckiej z dnia 25 lipca 2019 r. oraz analiza art. 29 ust. 1 co do tego, że organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, są prawidłowe. Jednakże organ w swoich rozważaniach pominął dyspozycję art. 29 § 1 ww. ustawy w zakresie związania go z urzędu obowiązkiem zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tymczasem zarówno organ I, jak i II instancji na podstawie art. 29 § 1 ww. ustawy winny z urzędu zbadać, czy nałożony obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 25 lipca 2019 r. podlega w ogóle egzekucji.
Wobec powyższego w pierwszej kolejności wypada podkreślić, że egzekwowana decyzja z dnia 25 lipca 1019 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przypadku niewykonania nałożonego obowiązku zastosowanie znajduje art. 51 ust. 3 pkt 2. Prawa budowlanego, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i w przypadku niewykonania obowiązku – wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie podlega egzekucji, bowiem art. 51 ust. 3 pkt 2 określa dalszy tok postępowania organu administracyjnego na wypadek niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, które to postepowanie winno być przeprowadzone z urzędu. W razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne stosuje ust. 3 tego przepisu, nakazując w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 u.p.b. jest dwuetapowe. Najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3. W każdym przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie ar. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. organ bezwzględnie musi podjąć decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem skutkiem niewykonania obowiązków określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero ta decyzja może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 lutego 2016 r., II OSK 1499/14, wyrok WSA w Szczecinie z 11 lutego 2016 r., II SA/Sz 1028/15; wyrok WSA w Lublinie z 7 lutego 2019 r., II SA/Lu 861/18; wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2011 r., II SA/Po 557/11; wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2007 r., VII SA/Wa 1650/07, wszystkie dostępne w bazie CBOSA).
W kontrolowanej sprawie, w decyzji z dnia 25 lipca 2019 r. nakazano skarżącej obniżenie wybudowanego ogrodzenia z wysokości 2,0 m do wysokości 1,5 m i wykonanie z elementów o wypełnieniu powierzchni do 50%. W konsekwencji ustalenia iż nie doszło do wykonania tego obowiązku organ winien zastosować tryb przewidziany w art. 51 ust. 3 pkt 2. Nie można bowiem osoby, na którą nałożono obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zmusić do legalizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2007 r., VII SA/Wa 1650/07, CBOSA). Wobec powyższego należało wskazać, że skoro decyzja PINB w Rawie Mazowieckiej z dnia 25 lipca 2019 r. nr 33/2019 nie podlega egzekucji, to wszczęte postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do jej wykonania jest niedopuszczalne. Organy obu instancji zobligowane były do badania dopuszczalności egzekucji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały zatem wydane z naruszeniem art. 29 ust. 1 u.p.e.a.
Egzekucja administracyjna obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 jest niedopuszczalna w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co organy prowadząc ponownie postępowanie winny wziąć pod uwagę.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
ds