II SA/Łd 354/22

II SA/Łd 354/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 13 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 roku sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 9 marca 2022 roku nr SKO.4192.215.22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
II SA/Łd 354/22
UZASADNIENIE
W dniu 15 marca 2021 r. J.U. i P.U. wystąpili do Wójta Gminy Konopnica z wnioskiem o "wydanie interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr [...] położnej w obrębie [...]". Wskazali, że "planowane budynki na działce nr [...] są identyczne w stosunku do będących w budowie na sąsiedniej działce nr [...]. Starostwo przy wydawaniu pozwolenia na budowę dla działki nr [...] z pewnością badało plan miejscowy i wydało pozytywną opinię".
Organ udzielił odpowiedzi na pismo w dniu 22 marca 2021 r. (pismo znak: GKO.6724.1.2021), wskazując jakie jest przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki wskazane przez wnioskodawców.
W mailach z dnia 13 maja 2021 r. i z dnia 17 czerwca 2021 r. P.U. ponownie wskazał, że żądanie dotyczy wydania ww. interpretacji, a ponadto "należy precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego budowa dla działki nr [...] jest niezgodna z planem, a była zgodna dla działki [...] skoro leżą na tym samym terenie 3UT", "jeżeli organ dokonując wykładni planu dojdzie do przekonania, że planowana inwestycja, jednak nie jest zgodna z zapisami planu, to przyszli inwestorzy proszą o wykazanie w postępowaniu zasadniczych różnic w działkach nr [...] i [...], które umożliwiły budowę na działce nr [...] a na działce nr [...] czynią to w przyszłości niemożliwe".
Po rozpatrzeniu ponaglenia P.U., postanowieniem z dnia 9 lipca 2021 r. Kolegium orzekło, że Wójt Gminy Konopnica nie dopuścił się bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w ww. sprawie z uwagi na fakt, że przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w kwestii objętej wskazanym wnioskiem.
W odpowiedzi na wątpliwości organu co do żądania wnioskodawców, zawarte w piśmie Wójta Gminy Konopnica z dnia 15 lipca 2021 r., w dniu 30 lipca 2021 r. P.U. (w piśmie bez daty, wniesionym przez ePUAP) wskazał, że "wniosek z dnia 15 marca 2021 r. błędnie nie był zaopatrzony w żądanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 ust. 1. Takie żądanie zgłosiłem pismem z dnia 13.05.2021 ale w odniesieniu do wniosku z 15.03.2021. Sam wniosek pozostał więc bez zmian. [...] Pismo Urzędu Gminy Konopnica z dnia 22.03.2021 nic do sprawy nie wnosi i nie daje odpowiedzi na zasadnicze pytanie zawarte we wniosku z dnia 15.03.2021, czy na działce nr [...] zamierzenie budowlane polegające na budowie budynku gastronomiczno-grillowego i domu letniskowego jest zgodne z zapisami planu. [...] celem mojej kampanii dochodzeniowo-śledczej nie są same budynki na działce [...], które zostały już wybudowane i to mi nie przeszkadza, a nawet z tego powodu się cieszę. Celem wspomnianej kampanii jest wyeliminowanie łapówkarstwa i kolesiostwa".
W dniu 12 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy Konopnica postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zostało wskazane, że organ postanowił zakwalifikować wniosek jako żądanie wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności z planem miejscowym inwestycji polegającej na budowie budynku gastronomiczno-grillowego o kubaturze 600 m3 oraz domu letniskowego o kubaturze 1700 m3. Zgodności takiej nie stwierdził. Postanowienie zostało wnioskodawcom doręczone za pośrednictwem operatora pocztowego (dwukrotne awizo).
W związku z poinformowaniem P.U. (za pośrednictwem e-PUAP w dniu 20 grudnia 2021 r.) o wydaniu ww. postanowienia, w dniu 11 stycznia 2022 r. zażądał on przesłania mu wydanego rozstrzygnięcia oraz dowodów jego doręczenia. Organ w dniu 14 stycznia 2022 r. przesłał poprzez e-PUAP skan postanowienia.
W pismach z dnia 14 i 26 stycznia 2022 r. (wniesione przez e-PUAP) P.U. podtrzymał dotychczasową argumentację. Wskazał, że "ponownie podnosi, iż nie występował o wydanie zaświadczenia, nie wnosił opłaty skarbowej za wydanie zaświadczenia i prosi o nie uszczęśliwianie inwestorów zaświadczeniami jeśli nie składają takiego wniosku".
W dniu 2 lutego 2022 r. Wójt Gminy Konopnica postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wydania interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniającej rozbieżności dotyczące zabudowy terenów 3UT. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczne postanowienie z dnia 12 sierpnia 2021 r. odmawiające wydania zaświadczenia, a ponadto "w przepisach prawa brak jest podstawy do rozpatrzenia żądania o wydanie interpretacji planu wyjaśniającej rozbieżności dotyczące zabudowy dla terenów 3UT w trybie decyzji administracyjnej".
Na postanowienie zażalenie do Kolegium wniosła J.U. wskazując, że organ bezzasadnie nie rozpoznał złożonego przez nią wniosku. Podkreśliła, że jej zdaniem, organ nie ma prawa do odmowy wszczęcia postępowania. "Organ z łatwością jest w stanie ustalić dlaczego dla działki nr [...] zabudowa jest zgodna z planem, a dla działki nr [...] nie jest zgodna i wydać rozstrzygającą decyzję". Zwróciła uwagę, że organ miał obowiązek ustalenia z urzędu dlaczego doszło do wydania dwóch odmiennych decyzji, a ponadto "w kontekście tej sprawy rozbieżności są jeszcze bardziej oczywiste i powinny być rozstrzygnięte w formie decyzji z udziałem prokuratury, o co wnosi".
Postanowieniem z dnia 9 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie pierwszej z przesłanek ww. przepisu jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Druga przesłanka dotyczy zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn", jednak ustawodawca w ww. przepisie nie wskazuje, jakie okoliczności należy mieć na względzie w ww. aspekcie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okolicznością taką jest w szczególności to, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Uogólniając, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. Chróścielewski W., Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, publ. LEX nr 1216728; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt l OSK 1635/14, publ. LEX nr 1517991; Przybysz P. M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2022).
Pismo J.U. i P.U. z dnia 15 marca 2021 r. nie może stanowić podstawy do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania wymagającego zakończenia stosowną decyzją administracyjną kształtującą prawa jednostki. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia w kwestii "interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z zamiarem wybudowania budynku", jak również nie istnieje materialnoprawną podstawa do wydania decyzji "ustalającej przyczyny wydania przez organ dwóch sprzecznych rozstrzygnięć". K.p.a. zgodnie z zakresem jego unormowania określonym w art. 1 § 1 pkt 1, reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Z powyższego względu organ odwoławczy stwierdził, że wystąpiła inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania i okoliczność ta jest oczywista, nie budzi żadnych wątpliwości.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.U. podniosła zarzut naruszenia art. 61, art. 61a ust. 1, art. 7b, art. 75, art. 8, art. 104 k.p.a. oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej inwestor na podstawie 61 ust. 1 k.p.a, art. 7b k.p.a, art.75 k.p.a. i art.35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może żądać wydania decyzji w sprawie interpretacji planu miejscowego. Z podobnym postępowaniem mamy do czynienia, w sytuacji braku planu miejscowego i tak zwanej wuzetki, gdzie inwestor otrzymuje decyzję. Taka decyzja wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Podczas gdy interpretacja planu miejscowego w formie pisma wydana przez gminę takiego skutku nie wywiera na organ wydający pozwolenie na budowę. W tej sytuacji inwestor posiadający interpretację planu wydaną przez gminę jest w sytuacji zdecydowanie gorszej, aniżeli w sytuacji gdy planu miejscowego gmina nie posiada, a powinien być w takiej samej sytuacji, a nawet lepszej. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby inwestor dołączył taką pozyskana decyzję-interpretację planu do wniosku o pozwolenie na budowę i tym samym znacząco poprawił swoje szansę na otrzymanie pozwolenia na budowę. Wyręczając niejako organ wydający pozwolenie na budowę, a działając we własnym interesie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ odpowiedzialny za wydanie pozwolenia na budowę skontrolował prawidłowość interpretacji planu i skontaktował się w tej sprawie z gminą w razie wątpliwości, a takie działanie nakazuje art.7b k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 9 marca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Konopnica z dnia 2 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wydania interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniającej rozbieżności dotyczące zabudowy terenów 3UT.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu.
Podstawę prawną wydania kwestionowanych postanowień stanowi art. 61a § 1 k.p.a., stosownie do którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane przez organ w przypadku zaistnienia przesłanek o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Odnosząc się do podmiotowej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dość wskazać, że dotyczy sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony. Jeśli zaś chodzi o przesłankę przedmiotową "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", to należy wskazać, że w sytuacji, gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie można wydać decyzji administracyjnej czy nie ma podstaw do działania przez organ, wówczas organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17, CBOSA). W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych do takich uzasadnionych przyczyn zalicza się m.in. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, powagę rzeczy osądzonej, sprawę w toku, upływ terminu prawa materialnego skutkujący brakiem możliwości domagania się przyznania określonego uprawnienia (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 61 (a) oraz powołana tam literatura; por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 69/20, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na tym etapie organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, przy czym, co Sąd z całą mocą podkreśla, przy dokonywaniu tej oceny organ nie może gromadzić dowodów ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, CBOSA).
Jak bowiem trafnie zauważa się w orzecznictwie oraz doktrynie, wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji.
W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu I, jak i II instancji, że przepisy nie przewidują możliwości dokonania "interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z zamiarem wybudowania budynku", jednocześnie "ustalającej przyczyny wydania przez organ dwóch sprzecznych rozstrzygnięć".
Żądanie skierowane przez skarżącą sprowadza się do facto do próby uzyskania wyjaśnienia, dlaczego w obszarze jednej jednostki planistycznej zostały wydane (dla różnych inwestorów) decyzje udzielające i odmawiające udzielenia pozwolenia na budowę, przy - jak twierdzą wnioskodawcy - analogicznym stanie faktycznym. Przepisy prawa nie nakładają na wójta (burmistrza, prezydenta) tak rozumianego obowiązku udzielenia "interpretacji".
Wyjaśnienia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Organ ten dokonuje zatem oceny danego zamierzenia budowlanego w tym aspekcie i przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji. Prawidłowość tejże oceny może podlegać weryfikacji w administracyjnym postępowaniu odwoławczym czy nadzwyczajnym bądź podczas kontroli sądowej.
Zwrócić natomiast należy uwagę, że w judykaturze utrwalił się pogląd, że "w żadnych przepisach prawa ustawodawca nie upoważnia wójta lub burmistrza do interpretacji uchwalonych i obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności nie wynika takie uprawnienie z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) ani z ustawy - Prawo budowlane" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2011 r., II SA/Bd 167/11, CBOSA).
Natomiast jak wynika z akt sprawy przedmiotem żądania wnioskodawców nie jest wydanie zaświadczenia, co stanowczo podkreślali w korespondencji kierowanej do organu I instancji.
Biorąc pod uwagę powyższe, organy obu instancji słusznie stwierdziły, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania i prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., albowiem zachodzi przesłanka przedmiotowa odmowy jego wszczęcia. Sąd nie miał wątpliwości, że organy prawidłowo stwierdziły, że przepisy nie przewidują możliwości dokonania "interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z zamiarem wybudowania budynku", jednocześnie "ustalającej przyczyny wydania przez organ dwóch sprzecznych rozstrzygnięć". Ustalenie to w pełni uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania, o której orzeczono na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
is