II SA/Łd 352/23

II SA/Łd 352/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 112/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 10 ust. 3a, ust. 3b, art. 54 pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1, par. 6 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 24 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lutego 2023 r. znak SKO.4150.17.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją
z dnia 13 lutego 2023 r., znak: SKO.4150.17.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania Z.O. (dalej także: skarżący) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) (dalej: k.p.a.), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2022 r. poz. 503) (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U.
z 2018 r. poz. 570 ze zm.) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Ł. (dalej także: organ I instancji) z dnia 15 grudnia 2022 r. nr 21/22, znak: GP.6730.39.2021
w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowo-handlowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...], [...], położonych przy zbiegu ulic [...] i [...] w Ł. w części: Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: 1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linia zabudowy: nieprzekraczalna - zgodnie z załącznikiem graficznym, b) intensywność wykorzystania terenu: wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...]
i [...]: od 8% do 40% powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...] nie mniejsza niż 15% c) forma architektoniczna i gabaryty zabudowy - budynek usługowo-handlowy geometria dachu: układ i kąt nachylenia połaci dachowych: dach płaski (<12°), wysokość głównej kalenicy/najwyższego punktu pokrycia dachu: od 2,5 m do 8 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: nie określa się z uwagi na układ i kąt nachylenia połaci dachowych, d) forma architektoniczna i gabaryty zabudowy - pylon reklamowy (do 2 szt.): szerokość elewacji frontowej: nie dotyczy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: nie dotyczy, geometria dachu: nie dotyczy, wysokość: od 2,5 do 10 m (pkt 1) i w tym zakresie orzekło co do istoty: Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: 1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linia zabudowy: nieprzekraczalna - zgodnie z załącznikiem graficznym, b) intensywność wykorzystania terenu: wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...]: od 8% do 40% powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...]
nie mniejsza niż 15% szerokość elewacji frontowej (południowo-zachodniej) od 21,7 do 35 m wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2
do 7 m c) forma architektoniczna i gabaryty zabudowy - budynek usługowo-handlowy geometria dachu: układ i kąt nachylenia połaci dachowych: dach płaski (<12°), wysokość głównej kalenicy/najwyższego punktu pokrycia dachu: od 2,5 m do 8 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: nie określa się z uwagi na układ i kąt nachylenia połaci dachowych, d) forma architektoniczna i gabaryty zabudowy - pylon reklamowy (do 2 szt.): szerokość elewacji frontowej: nie dotyczy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: nie dotyczy, geometria dachu: nie dotyczy, wysokość: od 2,5 do 10 m (pkt 2), a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 3), w której to decyzji następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia
1 marca 2023 r., znak: SKO.4150.17.2023, sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę pisarską na stronie 2 decyzji w ten sposób, że
zamiast:
- wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ewid. : [...] i [...]: od 8% do 40%
- powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działek nr
ewid.: [...] i [...] nie mniejsza niż 15%
- szerokość elewacji frontowej (południowo-zachodniej) od 21, 7 do 35 m
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2 do 7 m
powinno być:
- wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ewid. : [...] i [...]: od 8% do 40%
- powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działek nr
ewid.: [...] i [...] nie mniejsza niż 15%
- szerokość elewacji frontowej (południowej) od 21,7 do 35 m
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2 do 7 m.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, P. Sp. z o.o. w dniu 17 listopada 2021 r. wystąpiła z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków usługowo-handlowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działce nr ewid. [...], położonej przy zbiegu ul. [...] i ul. [...] w Ł.
Decyzją nr 8/21 znak: GP.6730.39.2021 z dnia 1 czerwca 2022 r. Burmistrz Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W wyniku odwołania decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r., znak: SKO.4150.278.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję
i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu 8 września 2022 r. inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na prowadzone postępowanie podziałowe działki nr ewid. [...]. W związku z zatwierdzeniem podziału postępowanie zostało podjęte ponownie w dniu 24 października 2022 r. Wnioskiem o wydanie warunków zabudowy była objęta część działki [...], która po podziale odpowiada działce: [...] i [...]. Decyzją nr 21/22 z dnia 15 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta Ł. orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z.O. wskazując na naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 10 ust. 3a, ust. 3b, art. 54, art. 61 ust. 1, ust. 5a, art. 62 ust. 2, art. 64 u.p.z.p. oraz § 4, § 6, § 7, § 8
i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) (dalej: rozporządzenie MI).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w przywołanej na wstępie części i w tym zakresie orzekło co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przywołaniu treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazało, że teren inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie nadmieniło, że z uwagi na fakt, że poprzednie postępowanie dotyczyło części działki nr [...] która to część obecnie ma nr [...] i [...] to analiza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy jest względem nowej działki prawidłowa.
Kolegium podkreśliło, że granica obszaru analizowanego w celu uniknięcia rozbieżności w zakresie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz właściwego zdefiniowania cech projektowanej zabudowy w zakresie gwarantującym zachowanie ładu przestrzennego pokrywa się
z granicą obszaru analizowanego ustaloną w ramach postępowania prowadzonego równolegle dla działek nr ewid. [...] i [...], [...], miasto Ł.. Jako front działki przyjęto wartość ok. 69,5 m, natomiast granicę obszaru objętego analizą ustalono obszar w odległości od 210 (trzykrotność po zaokrągleniu) do 405 m od granic terenu objętego wnioskiem. Granica obszaru analizowanego - w przypadku nieruchomości zabudowanych pokrywa się z granicami działek ewidencyjnych obejmując w całości wyodrębnione zespoły zabudowy oraz umożliwiając kompleksowe określenie zasad zagospodarowania oraz parametrów istniejącej zabudowy. W przypadku terenów rolnych oraz ciągów komunikacyjnych przecina działki ewidencyjne uwzględniając wyłącznie ich część - przyjęte kryterium uzasadnia charakterystyka geometryczna nieruchomości, brak znaczącego wpływu na rozstrzygnięcie postępowania oraz konieczność zachowania regularnego kształtu obszaru objętego analizą. Przyjęty obszar analizowany posiada zwarty regularny kształt stanowiąc fragment struktury urbanistycznej uwzględniającej tereny zabudowy, których zagospodarowanie jest wystarczające do stwierdzenia kontynuacji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu lub ich braku. Wyznaczenie granic obszaru nie nastąpiło przypadkowo a
z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej osoby ją sporządzającej.
Następnie Kolegium stwierdziło, że w analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa. Istnieje dostęp do drogi, uzbrojenie jest wystarczające. Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość określenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Ponadto, mając na uwadze obsługę komunikacyjną inwestycji z drogi gminnej projekt decyzji zaopiniowano w zakresie komunikacji w ramach właściwego Wydziału Urzędu Miejskiego w Ł.. Ponadto projekt decyzji uzgodniono z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zarządcą drogi gminnej, ul. [...] - burmistrzem Miasta Ł. w odniesieniu do obszaru przyległego do ww. ulic. Z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych Starostą [...], z organem właściwym w sprawie ochrony melioracji wodnych Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi, właściwym zarządcą drogi - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oraz organem właściwym w zakresie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w terminie 14 dni od dnia otrzymania projektu decyzji organy te nie zajęły stanowisk w sprawie, wobec tego uzgodnienia uważa się za dokonane. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. Ł.N., posiadającego kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem organu II instancji, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.
Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Jak podkreśliło Kolegium, uwzględniając przedmiot inwestycji autor analizy stwierdził, że kontynuację w zakresie funkcji stanowią zlokalizowane w granicach obszaru objętego analizą budynki usługowe. Z uwagi zaś na gabaryty i formę architektoniczną zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym, mając na uwadze różnorodność funkcjonalną terenu objętego analizą, w analizie gabarytów i formy architektonicznej zabudowy objęto wyłącznie budynki o wiodącej funkcji, z pominięciem obiektów towarzyszących poszczególnym terenom - budynków gospodarczych.
Powołując się na treść § 5 pkt 1 Rozporządzenia MI organ II instancji wskazał, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 49,3%. Wskaźnik powierzchni zabudowy odnoszący się do ogółu zabudowy zlokalizowanej w granicach terenu objętego wnioskiem zawiera się w przedziale od 8% do 100%. Zgodnie z przedłożonym wnioskiem wartość rozpatrywanego parametru w przypadku planowanej inwestycji kształtować się będzie na poziomie do 40%. Wskazany we wniosku parametr odbiega od średniej określonej dla obszaru objętego analizą, przy czym mieści się w zakresie analizowanych wartości. Uwzględniając niejednolitą strukturę zagospodarowania stanowiącą podstawę wyznaczenia przedmiotowego parametru obejmującą zarówno nieruchomości zainwestowane w niewielkim stopniu jak i działki zabudowane dopuszcza się na zastosowanie odstępstwa wynikającego z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI tzn. na określenie wartości innej niż średnia wynikająca z analizy tzn. stanowiącej przedział, którego dolną granicę stanowi wartość właściwa dla obszaru objętego analizą natomiast górną wartość określona we wniosku — od 8% do 40%. Ustalone w decyzji minimalne i maksymalne wielkości powierzchni zabudowy są, zdaniem organu, najbardziej optymalne dla zastanego stanu zainwestowania na sąsiednich działkach, zbliżone do poziomu średniej i gwarantujące zachowanie ładu przestrzennego zabudowy dla planowanej inwestycji.
Przywołując treść § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowych wynikających z zagospodarowania obszaru objętego analizą zawiera się w zakresie od 4 m do 81 m — średnia dla obszaru objętego analizą 21,7 m. Zgodnie z przedłożonym wnioskiem wartość rozpatrywanego parametru w przypadku planowanej inwestycji wynosić będzie: do 35 m, przy czym analiza projektowanego zagospodarowania wskazuje, że przywołana wartość odnosi się do elewacji od strony południowej, w ramach której zlokalizowane zostanie główne wejście do budynku. Wskazana wartość nie spełnia wprost warunku kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej (jest rozbieżna względem średniej, przy czym zawiera się w zakresie wartości właściwych dla obszaru objętego analizą) - uwzględniając niejednolitość istniejącej struktury budowlanej oraz szeroki zakres badanych parametrów, zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia MI dopuszcza się przedział, którego dolną granicę stanowi wartość średniej właściwa dla obszaru objętego analizą natomiast górną wartość określona we wniosku — od 21,7 m do 35 m.
Kolegium stwierdziło, że wysokość górnych krawędzi dla zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru objętego analizą zawiera się w zakresie od 2 m do 16,5 m - średnia dla obszaru objętego analizą 7 m. Zgodnie z przedłożonym wnioskiem wartość rozpatrywanego parametru wynosić będzie do 7 m, Wskazany we wniosku parametr spełnia wymogi analizy, niemniej mając na uwadze, że został on określony jako wartość graniczna wskazuje się na zasadność określenia parametrów nowej zabudowy jako przedział wartości, którego dolną granicę stanowi wartość właściwa dla obszaru objętego analizą natomiast górną wartość określona we wniosku – od 2 m do 7 m.
Zdaniem Kolegium geometrię dachu planowanej inwestycji ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Dane dotyczące spadku i układu połaci dachowych zawiera tabela zamieszczona w analizie. Geometria dachów właściwa dla zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego obejmuje: układ i kąt nachylenia połaci dachowych: dachy płaskie (<12°), dachy wielospadowe od 12° do 30°, dwuspadowe od 12° do 45°, wielospadowe od 12° do 90° oraz stożkowe. Kierunek głównych kalenic dachów w stosunku do frontu działki: równoległy, prostopadły, 20° (nie określa się w przypadku dachów płaskich), wysokość głównych kalenic/najwyższych punktów pokrycia dachu w przedziale od 2,5 m do 20 m, parametry planowanej zabudowy obejmują: układ i kąt nachylenia połaci dachowych: dach płaski (<12°) kierunek głównych kalenic dachów w stosunku do frontu działki: równoległy, wysokość głównej kalenicy: do 8 m.
Zdaniem Kolegium, jak wynika z analizy, parametry planowanej inwestycji wpisują się w wartości przynależne strukturze wskazanej jako właściwa w celu określenia parametrów nowej zabudowy.
Pozostałe obiekty budowlane związane z realizacją planowanej inwestycji istotne z punktu widzenia parametrów i formy architektonicznej — pylon reklamowy. Zgodnie z przedłożonym wnioskiem wysokość pylonu miała wynosić: do 12 m. W oparciu o analizę wskazano na możliwość realizacji pylonu, a jako granicę przedmiotowego parametru ustala się 2,5 do 10 m, co mieści się w granicach parametrów z obszaru analizowanego.
Zdaniem Kolegium, w świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że planowana zabudowa uzupełnia istniejącą w obszarze analizowanym funkcję zabudowy. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zaś tożsamości i tym samym zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. W związku z tym zabudowa handlowo-usługowa, co do zasady nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową, lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudową i jako taka nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą. Jest bowiem rzeczą oczywistą i powszechną, że na terenach mieszkalnych dopuszcza się obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, handlowe, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą oraz, że dla realizacji funkcji mieszkaniowej konieczne jest nie tylko współistnienie budynków tego samego typu, lecz także uzupełniających tę zabudowę obiektów takich jak średniej wielkości sklepy spożywcze i sklepy wielobranżowe, a więc nie tylko małe sklepiki osiedlowe, lecz także takie sklepy powszechnie występujące w Polsce w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Ze względu na wielkość obszaru analizowanego, ilość działek zabudowanych, odległość między obiektami oraz różnorodność poszczególnych parametrów występujących na tym obszarze (z uwagi na jego wielofunkcyjność, gdzie występują zarówno budynki mieszkalne jak i usługowe i produkcyjne) trudno mówić w niniejszej sprawie o jednorodnym i harmonijnym ładzie przestrzennym i o zachowaniu ładu przestrzennego w oparciu o uśrednione wielkości wynikające z analizy obiektów w obszarze analizowanym.
Zdaniem Kolegium, analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby postępowania daje podstawę do przyjęcia, że zawiera wskazanie niezbędnych wymaganych parametrów i wskaźników dotyczących budynków położonych w obszarze analizowanym, odnoszących się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia MI nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wiąże się to z tym, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak stwierdziło Kolegium, z wniosku inwestora wynika, że planowany obiekt ma mieć powierzchnię sprzedaży nie więcej niż 2000 m2, zatem nie ma w takim przypadku obowiązku zawieszenia postępowania. Fakt, że odwołujący ma przeczucie graniczące z pewnością, że obiekt planowany oraz inny obiekt również planowany w sąsiedztwie stanowią jedną całość nie ma znaczenia w postępowaniu. Zdaniem Kolegium, zarówno przeczucia odwołujących jak i inne emocje, które nimi targają nie zostały uwzględnione w tym sformalizowanym ciągu przepisów prawnych służących ustaleniu warunków zabudowy. Organ II instancji nie zgodził się, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy prowadzące to postępowanie, winny rozważać sporządzenie ekspertyzy związanej z natężeniem ruchu i zagrożeniem bezpieczeństwa z tego tytułu. Zdaniem Kolegium, zawarte w decyzji rozstrzygnięcie stanowi logiczną konsekwencję stanu faktycznego, ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w przedmiocie wniosku i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Okoliczność, że akurat strona odwołująca nie jest przekonana o słuszności podjętego rozstrzygnięcia, tudzież nie rozumie treści nie stanowi o wadliwym uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem Kolegium na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja skarżącego dotycząca dysharmonii w przestrzeni z uwagi na ustalone parametry planowanej zabudowy. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że w obszarze brak jest jednakowych cech stanowiących o harmonii przestrzennej, co wynika z dużej ilości zabudowy na tym obszarze i różnego jej charakteru oraz ze względu na swoją wielofunkcyjność obszar ten nie posiada ujednoliconych gabarytów budynków. Przy takich cechach obszaru analizowanego determinantem zachowania ładu przestrzennego nie muszą być uśrednione wartości parametrów obiektów występujących w obszarze analizowanym, tym bardziej w obliczu dużej rozpiętości parametrów zabudowy występującej na tym analizy i znacznej odległości pomiędzy tymi obiektami. W ocenie Kolegium prawidłowo wyznaczono i racjonalnie uzasadniono w sprawie ustaloną linię zabudowy, a także pozostałe wskaźniki, które na danym obszarze były różnorodne, jednak w stosunku do planowanej inwestycji określone zostały w sposób, który nie godzi w zastany ład przestrzenny, pomimo odstępstwa od uśrednionych wskaźników.
Odnosząc się do zarzutu nieuregulowania w sprawie kwestii emisji hałasu inwestycji na działki sąsiadujące, a także podniesionych w odwołaniu zarzutów odnośnie negatywnego oddziaływania inwestycji w zakresie przepisów prawa budowlanego organ II instancji wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.O. (skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia MI poprzez:
a. uznanie za prawidłowe wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości od 210 m do 410 m, tj. w odległości znacznie przekraczającej trzykrotność frontu działki z pominięciem, że takie wyznaczenie obszaru sztucznie zawyża maksymalne dopuszczalne parametry zabudowy przedmiotowego budynku;
b. uznanie za prawidłowe wyznaczenia obszaru "Analizy funkcji oraz cech zabudowy" bez zaznaczenia go na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji, z pominięciem, że taki sposób wyznaczenia uniemożliwia kontrolę prawidłowości dokonanej analizy;
c. uznanie za prawidłowe niewskazania w części tekstowej analizy numerów ewidencyjnych działek przyjętych do analizy i stanowiących podstawę określenia parametrów dla inwestycji, z pominięciem, że taki sposób wyznaczenia uniemożliwia kontrolę prawidłowości dokonanej analizy;
d. niewskazanie w części tekstowej analizy poszczególnych parametrów działek przyjętych do analizy, zwyczajowo ujmowanych w formie tabelarycznej, z pominięciem, że taki sposób wyznaczenia uniemożliwia kontrolę prawidłowości dokonanej analizy;
2. art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust 3a oraz art. 10 ust. 3b u.p.z.p. polegające na uznaniu za prawidłowe decyzję o braku zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że gabaryty proponowanego budynku wskazują, że łączna powierzchnia sprzedaży projektowanego budynku przekracza 2000 m2 , a nadto inwestycja stanowi de facto jedną inwestycje z inwestycją objętą decyzją nr 20/22 z dnia 15 grudnia 2022r., co uniemożliwia organowi wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskami inwestora;
3. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 oraz art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia MI polegające na przyjęciu, że:
a. dokonane przez organ I instancji określenie dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej, dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej jest prawidłowe w sytuacji, gdy parametry te powinny być określone jednoznacznie a nie w formie "od" "do", a wyznaczenie maksymalnych parametrów znacznie przekraczających średnią dla obszaru analizowanego, doprowadziło do błędnego ustalenie warunków zabudowy naruszającej wymogi ładu przestrzennego i zasadę dobrego sąsiedztwa;
b. projektowana inwestycja jako zabudowa handlowo-usługowa stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkalnej w sytuacji, gdy rozmiar inwestycji i inwestycji projektowanej na działce sąsiedniej przez podmiot powiązany z wnioskodawcą i stanowiącej de facto jedną całość, w szczególności gabaryty projektowanych budynków spowoduje zdominowanie istniejącej zabudowy przez nowo projektowane budynki, co stanowi rażące naruszenie wymogów ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa;
4. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na braku wszechstronnej analizy wpływu zwiększenia natężenia ruchu drogowego w związku z powstałą inwestycją na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zwłaszcza w aspekcie uprzednio wskazywanej przez GDDKiA konieczności utrzymania jednokierunkowego ruchu na ulicy [...], braku dostosowania geometrii skrzyżowania do ruchu pojazdów, powodującego, że podstawowym zjazdem dla inwestycji będzie połączenie z ulicą [...], co znacząco zwiększy natężenie ruchu na tej drodze, na której występuje ograniczenie odnośnie ruchu samochodów ciężarowych, pogarszając bezpieczeństwo uczestników ruchu, przy jednoczesnym milczącym uzgodnieniu wniosku w zakresie obsługi komunikacji i braku opinii właściwej jednostki Policji dotyczącej wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że analiza urbanistyczna planowanej inwestycji została wykonana nieprawidłowo. W zaskarżonej decyzji obszar objęty analizą wyznaczono w odległości od 210 m do 410 m, tak nieregularne wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest celowym działaniem prowadzącym do sztucznego wydłużenia granicy by objąć analizą budynki znajdujące się w znacznej odległości, których gabaryty pozwalają na sztuczne zawyżenie parametrów nowo planowanej inwestycji. Przy jednoczesnym braku zaznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy załączonej do decyzji, którą otrzymał skarżący nie pozwala na sprawdzenie jaki jest dokładnie obszar analizowany, jakie działki obejmuje i jakie są parametry budynków na poszczególnych działkach. Dodatkowo w części tekstowej analizy urbanistycznej także brak jest wymienienia jakichkolwiek działek sąsiednich do przedmiotowej działki objętej planowaną inwestycją. Zwyczajowo w tego typu analizach w formie tabelarycznej wymienia się działki w obszarze analizowanym, wskazuje się analizowane parametry oraz średnie tych parametrów, co pozwala na sprawdzenie prawidłowości przyjętych parametrów inwestycji w odniesieniu do kontynuacji funkcji zabudowy i zasady dobrego sąsiedztwa. Jest to tym bardziej istotne, że organ I instancji sam wskazuje, że nie zachowuje kontynuacji funkcji zabudowy odnośnie części parametrów (np. szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej). Zdaniem skarżącego prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób ustalenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą.
Następnie skarżący wskazał, że organ całkowicie pomija fakt, że przy maksymalnych parametrach planowanego budynku (35 m elewacji frontowej i 7 metrów wysokości górnej krawędzi elewacji) będzie mógł powstać budynek dwukondygnacyjny o powierzchni sprzedaży większej niż 2.000 m2. Organ pomija także całkowicie, że dwa formalnie różne podmioty (aczkolwiek posiadające ten sam adres siedziby i powiązane kapitałowo i osobowo) złożyły wnioski dotyczące inwestycji na działce noszącej przed podziałem geodezyjnym nr [...] i de facto jest to jedna inwestycja, a łączna powierzchnia sprzedaży jest wyższa niż 2.000 m2. Pomija także, że dla działki [...] wydana już jest decyzja o warunkach zabudowy dla spółki D. Sp. z o.o. Sp.k. (obecnie D. Sp. j.) mającej także siedzibę pod tym samym adresem i powiązaną kapitałowo i osobowo ze spółką F. Sp. z o.o., a obecna próba podziału działki na dwie inwestycje i dwie decyzje jest sztuczna i stanowi jedynie próbę ominięcia wymogów przepisu
art. 10 ust. 2a i ust. 3b u.p.z.p. Wszystkie budynki objęte dwoma decyzjami z dnia 15 grudnia 2022r. nr 20/22 i 21/22 stanowią de facto jeden obiekt handlowy i kluczowa dla organu powinna być łączna powierzchnia handlowa wszystkich budynków, a nie każdego z osobna, a łączna powierzchnia sprzedaży wszystkich budynków nie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Następnie skarżący stwierdził, że jego zdaniem nawet pobieżne porównanie gabarytów zabudowy dominującej w obszarze analizowanym z taką ustaloną w decyzji cechą planowanego obiektu (tj. dopuszczoną elewacją frontową o szerokości znacznie większej niż szerokości elewacji frontowych większości budynków w obszarze analizowanym) prowadzi do oczywistego wniosku, że ustalenie to jest
nie tylko ewidentnie niezgodne z odnośnymi przepisami Rozporządzenia MI oraz
art. 1 ust 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., który ustala konieczność uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych. Decyzja dopuszczająca budowę budynku o szerokości elewacji frontowej półtorakrotnie większej (35 m) niż średnia szerokość elewacji sąsiednich budynków (średnio 21,7 m) powoduje, że ewentualny budynek nie będzie tworzył harmonijnej całości z budynkami sąsiednimi i zaburzy istniejącą linię zabudowy.
Wątpliwości skarżącego budzi również wyznaczenie parametrów budynku w formie "widełek" i wskazanie wartości parametrów w formie "od" "do". Określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy winno nastąpić w sposób ścisły (tj. przedstawiać wartość jednostkową, konkretną). Brak precyzyjnego określenia parametrów zabudowy i przyjęcie maksymalnych przyjętych parametrów doprowadzi do budowy budynku nie respektującego wymagań ochrony ładu przestrzennego. Za nieprawidłowe należy także uznać przyjęcie przez Kolegium, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Gabaryty ewentualnie posadowionych nowych budynków nie spowodują bowiem, że będą one uzupełnieniem istniejącej zabudowy i funkcji terenu, lecz kompletnie ją zdominują, co w sposób rażący narusza wymogi ładu przestrzennego i zasadę dobrego sąsiedztwa.
Skarżący zaznaczył również, że planowana inwestycja nie jest pierwszą objętą decyzją o warunkach zabudowy. W odniesieniu do poprzednich inwestycji już wielokrotnie wskazywano na wpływ inwestycji na komunikację w obrębie ulic [...], [...] i [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad informował już na etapie uzgadniania planowanej budowy pawilonów handlowych, że w przypadku zrealizowania inwestycji zgodnie z przedłożonym planem zagospodarowania terenu, koniecznym może być jednak całkowite zlikwidowanie włączenia drogi gminnej do drogi krajowej i wprowadzenie zmian w organizacji ruchu. Zgodnie z uzasadnieniem Droga Krajowa nr [...] ([...]) na odcinku przejścia przez Ł. obciążona jest bardzo dużym natężeniem ruchu (ok. 14 547 poj./dobę). Natężenie ruchu po upływie 12 kolejnych lat uległo dalszemu zwiększeniu.
Zdaniem skarżącego nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że na
ul. [...] i ul. [...] występują ograniczenia w poruszaniu się samochodami ciężarowymi (zakaz wjazdu samochodami powyżej 3,5 t dmc), nadto po remoncie drogi krajowej poprowadzonej w ciągu ul. [...], wjazd
z ul. [...] możliwy jest jedynie w prawym kierunku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 18 maja 2023 r. uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych od skarżącego. Uczestnik postępowania stwierdził, że kluczowe dla badanej sprawy jest to, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana wskutek ponownego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego w następstwie prawomocnej decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 sierpnia 2022 r., która nie stanowiła przedmiotu postępowania sądowego. Organ odwoławczy związał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. swoją wcześniejszą oceną prawną Burmistrza, jak i kolejne składy orzekające Kolegium badające sprawę w II instancji. Z oceny prawnej wynika, że poprzednio kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy zawierała tylko jedną wadliwość wymagającą usunięcia w ponownie prowadzonym postępowaniu, tzn. wymagała właściwego wskazania zakresu terenu inwestycji, który winien obejmować teren oznaczonych działek ewidencyjnych w całości. Tak też podczas ponownego rozpatrywania sprawy uczyniono w obydwu instancjach administracyjnych, ponawiając rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie. Błędnie zatem wywodzi skarżący, że na etapie aktualnie prowadzonego postępowania sądowego w ogóle można sięgać do innych wadliwości decyzji, niż te które stanowiły przedmiot ponownie prowadzonego postępowania przez organu obu instancji po wydaniu ww. decyzji kasatoryjnej. Żaden zarzut skargi nie kwestionuje tego, czy wytyczne Kolegium zawarte w poprzedniej decyzji kasatoryjnej, zostały prawidłowo wykonane. Zatem zarzuty skargi sięgające do przesądzonych już prawomocnie warunków zabudowy (wartości poszczególnych parametrów i warunków ochronnych) na wcześniejszych etapach postępowania, nie mogą ulec zmianie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lutego 2023 r., znak: SKO.4150.17.2023, uchylającą decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr 21/22, znak: GP.6730.39.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków
usługowo-handlowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...], [...], położonych przy zbiegu ulic [...] i [...] w Ł. w części: Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: 1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linia zabudowy: nieprzekraczalna - zgodnie z załącznikiem graficznym, b) intensywność wykorzystania terenu: wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...]: od 8% do 40% powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...] nie mniejsza niż 15% c) forma architektoniczna i gabaryty zabudowy - budynek usługowo-handlowy geometria dachu: układ i kąt nachylenia połaci dachowych: dach płaski (<12°), wysokość głównej kalenicy/najwyższego punktu pokrycia dachu: od 2,5 m do 8 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: nie określa się z uwagi na układ i kąt nachylenia połaci dachowych, d) forma architektoniczna i gabaryty zabudowy - pylon reklamowy (do 2 szt.): szerokość elewacji frontowej: nie dotyczy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: nie dotyczy, geometria dachu: nie dotyczy, wysokość: od 2,5 do 10 m (pkt 1) i w tym zakresie orzekającą co do istoty: Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: 1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linia zabudowy: nieprzekraczalna - zgodnie z załącznikiem graficznym, b) intensywność wykorzystania terenu: wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...]: od 8% do 40% powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...] nie mniejsza niż 15% szerokość elewacji frontowej (południowo-zachodniej) od 21,7 do 35 m wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2 do 7 m c) forma architektoniczna i gabaryty zabudowy - budynek usługowo-handlowy geometria dachu: układ i kąt nachylenia połaci dachowych: dach płaski (<12°), wysokość głównej kalenicy/najwyższego punktu pokrycia dachu: od 2,5 m do 8 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: nie określa się z uwagi na układ i kąt nachylenia połaci dachowych, d) forma architektoniczna i gabaryty zabudowy - pylon reklamowy (do 2 szt.): szerokość elewacji frontowej: nie dotyczy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: nie dotyczy, geometria dachu: nie dotyczy, wysokość: od 2,5 do 10 m (pkt 2), a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, w której to decyzji następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia 1 marca
2023 r., znak: SKO.4150.17.2023, sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę pisarską na stronie 2 decyzji w ten sposób, że zamiast: - wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ewid. : [...] i [...]: od 8% do 40% - powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...] nie mniejsza niż 15% - szerokość elewacji frontowej (południowo-zachodniej) od 21, 7 do 35 m - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2 do 7 m powinno być: - wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ewid. : [...] i [...]: od 8% do 40% - powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działek nr ewid.: [...] i [...] nie mniejsza niż 15% - szerokość elewacji frontowej (południowej) od 21, 7 do 35 m - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2 do 7 m, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.
Sąd podkreśla, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej
art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej
w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym w dniu 17 listopada 2021 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jest niezasadny, ponieważ we wskazanym wyżej stanie prawnym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie obowiązywał.
W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje plan miejscowy, stąd stosownie do powołanego wyżej
art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek P. Sp. z o.o. warunków zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków usługowo-handlowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr ew. [...] i [...], położonych przy zbiegu ul. [...] i ul. [...] w Ł., wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje,
z zastrzeżeniem art. 60 ust. 3 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji dokonał stosowanych uzgodnień, co wynika z akt administracyjnych sprawy.
Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba uprawniona - mgr inż. arch. Ł. N., posiadający kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca
2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki.
Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Sąd podkreśla, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy zmienione Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które weszło w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jego § 2 do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym w dniu 17 listopada 2021 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzed zmiany (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).
Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy,
i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.
Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, LEX nr 1291874, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak z kolei słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. "Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA).
W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził, że front działki stanowi granica działki nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...] zagospodarowaną jako pas drogowy ul. [...], a szerokość wskazanego frontu działki wynosi: ok. 69,5 m. W oparciu o powyższe organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości od 210 do 405 m (a nie jak wskazuje w skardze skarżący do 410 m) od granic terenu objętego wnioskiem. Jak stwierdził organ II instancji, granica obszaru analizowanego - w przypadku nieruchomości zabudowanych pokrywa się z granicami działek ewidencyjnych obejmując w całości wyodrębnione zespoły zabudowy oraz umożliwiając kompleksowe określenie zasad zagospodarowania oraz parametrów istniejącej zabudowy. W przypadku terenów rolnych oraz ciągów komunikacyjnych przecina działki ewidencyjne uwzględniając wyłącznie ich część - przyjęte kryterium uzasadnia charakterystyka geometryczna przedmiotowych nieruchomości, brak znaczącego wpływu na rozstrzygnięcie postępowania oraz konieczność zachowania regularnego kształtu obszaru objętego analizą. Przyjęty obszar analizowany posiada zwarty regularny kształt stanowiąc fragment struktury urbanistycznej uwzględniającej tereny zabudowy, których zagospodarowanie jest wystarczające do stwierdzenia kontynuacji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu lub ich braku. Zdaniem Sądu ma rację organ II instancji, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie nastąpiło przypadkowo, a z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej osoby ją sporządzającej. Ponadto, jak stwierdził organ II instancji granica obszaru analizowanego w rozpatrywanej sprawie w celu uniknięcia rozbieżności w zakresie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz właściwego zdefiniowania cech projektowanej zabudowy w zakresie gwarantującym zachowanie ładu przestrzennego pokrywa się z granicą obszaru analizowanego ustaloną w ramach postępowania prowadzonego równolegle dla działek nr ewid. [...] i [...], [...], co Sąd uznał za prawidłowe. Jak uzasadnił zaś organ I instancji wielkość przyjętego obszaru analizowanego, wynika z konieczności uwzględnienia wszelkich charakterystycznych parametrów, dających możliwość zdefiniowania cech projektowanej zabudowy w zakresie gwarantującym zachowanie ładu przestrzennego wzdłuż istniejącego układu komunikacyjnego. Ma rację organ II instancji, że przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia określa odległość minimalną, nie określa natomiast odległości większej czy też maksymalnej, jest to bowiem uzależnione od warunków istniejących na terenie, na którym zamierzona jest realizacja inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. "O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego." (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15, LEX nr 2316497, CBOSA). Jak z kolei podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2023 r. "poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy." (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20, LEX nr 3575495, CBOSA). Weryfikując prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, biorąc pod uwagę, że przeprowadzając analizę powinno się brać pod uwagę całe działki, jeśli tylko fragment danej działki obejmuje okrąg wyznaczony przepisem (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2726/15, LEX nr 2340939, CBOSA; por. także: wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., II OSK 2359/18, LEX nr 2865935, CBOSA), Sąd stwierdził, że w większości sytuacji odległość od granic terenu objętego wnioskiem jest znacznie większa niż 210 m tylko w północnej części obszaru analizowanego, gdzie działki są podłużne, dlatego należy uznać za prawidłowe, że odległość w tej części jest znacznie większa niż 210 m. Należy zwrócić także uwagę, że obszary te to w większości obszary niezabudowane. Natomiast w części południowej obszaru analizowanego w dużej części jest on wyznaczony w odległości 210 m, natomiast zwiększenie uzasadnić można tym, że planowana inwestycja ma powstać na granicy obszaru zabudowanego, więc kontynuuje on zabudowę od południa, a nie od północy. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, zachodzą więc okoliczności, związane z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniają rozszerzenie granic obszaru analizowanego. W związku z tym, zdaniem Sądu, obszar analizowany, przeciwnie niż twierdzi skarżący, został wyznaczony prawidłowo.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa. Przy czym zabudowa usługowa występuje także na działkach znajdujących się w odległości mniejszej niż 210 m od granic terenu objętego wnioskiem. Należy więc uznać, że organy prawidłowo ustaliły, że zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, a tym samym, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy także prawidłowo ustaliły, że inwestycja spełnia również przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie organy były uprawnione do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Słusznie, zdaniem Sądu, przyjęte zostało w przeprowadzonej analizie z uwagi na gabaryty i formę architektoniczną zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym, mając na uwadze różnorodność funkcjonalną terenu objętego analizą, że w analizie gabarytów i formy architektonicznej zabudowy objęto wyłącznie budynki o wiodącej funkcji, z pominięciem obiektów towarzyszących poszczególnym terenom - budynków gospodarczych. Zdaniem Sądu, ma rację Kolegium, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby postępowania daje podstawę do przyjęcia, że zawiera wskazanie niezbędnych wymaganych parametrów i wskaźników dotyczących budynków położonych w obszarze analizowanym, odnoszących się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego wyznaczenia obszaru "Analizy funkcji oraz cech zabudowy" bez zaznaczenia go na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, ponieważ, zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., na mapie w odpowiedniej skali stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się linie rozgraniczające teren inwestycji. Natomiast obszar analizowany zaznaczony jest na mapie w odpowiedniej skali znajdującej w aktach administracyjnych sprawy, z którą skarżący mógł się zapoznać, zgodnie bowiem z art. 10 k.p.a. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wyznaczył termin na złożenie uwag i zastrzeżeń. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy z przysługującego prawa nie skorzystała żadna ze stron postępowania, w tym w szczególności skarżący.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego niewskazania w części tekstowej analizy numerów ewidencyjnych działek przyjętych do analizy i stanowiących podstawę określenia parametrów dla inwestycji, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, ponieważ w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dot. decyzji o warunkach zabudowy znak: GP.6730.39.2021 znajduje się zestawienie tabelaryczne ze wskazaniem numerów ewidencyjnych działek objętych analizą.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego niewskazania w części tekstowej analizy poszczególnych parametrów działek przyjętych do analizy, zwyczajowo ujmowanych w formie tabelarycznej, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, ponieważ w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dot. decyzji o warunkach zabudowy znak: GP.6730.39.2021 znajduje się zestawienie tabelaryczne ze wskazaniem parametrów działek objętych analizą.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego braku zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że gabaryty proponowanego budynku wskazują, że łączna powierzchnia sprzedaży projektowanego budynku przekracza 2000 m2 , a nadto inwestycja stanowi de facto jedną inwestycje z inwestycją objętą decyzją nr 20/22 z dnia 15 grudnia 2022 r., co uniemożliwia organowi wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskami inwestora, Sąd stwierdza, że jak stanowi art. 10 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 3b u.p.z.p. lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak z kolei stanowi art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, że wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zadania inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków usługowo-handlowych, przy czym każdy planowany budynek ma mieć powierzchnię sprzedaży nie więcej niż 2000 m2. Ponadto planowane do budowy budynki nie przylegają do siebie i mają znajdować się w oddaleniu od siebie, tak więc rację mają organy, że budynki te nie stanowią całości techniczno-użytkowej. Powyższe prowadzi do wniosku, że powierzchnia sprzedaży każdego z budynków powinna być oceniana odrębnie dla każdego z budynków. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2017 r. "Argumentem świadczącym o "całości techniczno-użytkowej" nie może być również fakt objęcia jednym wnioskiem dwóch odrębnych budynków, a także okoliczność, że inwestycja dotyczy jednej działki" (wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., II OSK 2398/16, LEX nr 2469955, CBOSA). Ponadto zdaniem Sądu, nie ma wpływu na ocenę wystąpienia przesłanek z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. argument, że inwestycja stanowi de facto jedną inwestycję z inwestycją objętą decyzją nr 20/22 z dnia 15 grudnia 2022 r., ponieważ ewentualne wystąpienie tej przesłanki należy oceniać jedynie w kontekście danej sprawy. Należy także podkreślić, ze przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza w sposób wyraźny możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu zarówno kilku wnioskodawcom, jak również jednemu wnioskodawcy, który wystąpił z wnioskiem lub też uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r., II SA/Łd 771/21, LEX nr 3306770, CBOSA). Stąd, zdaniem Sądu, nie zachodziły w kontrolowanej sprawie określone w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego określenia dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej, dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej w formie "od" "do", gdy parametry te powinny być określone jednoznacznie, a wyznaczenie maksymalnych parametrów znacznie przekraczających średnią dla obszaru analizowanego, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2013 r. "dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około" (wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908, CBOSA). Sąd stwierdza, że określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Stąd też parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie zawsze muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Parametry te mogą być także określone w inny sposób, w szczególności za pomocą "widełek", jednakże musi on w danych okolicznościach być na tyle precyzyjny, by dla organu wydającego pozwolenie na budowę mieć wiążący charakter, tak też zostały określone powyższe parametry w kontrolowanej decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., II SA/Gd 578/20, LEX nr 3118340, CBOSA).
Sąd zwraca uwagę, że przepisy rozporządzenia dopuszczają przy określaniu poszczególnych parametrów odstępstwo od parametrów średnich, jak jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. "Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego." (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., II OSK 61/19, LEX nr 3027087, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy szerokość elewacji frontowych wynikających z zagospodarowania obszaru objętego analizą zawiera się w zakresie od 4 m do 81 m — średnia dla obszaru objętego analizą wynosi 21,7 m. Zgodnie z wnioskiem wartość tego parametru w przypadku planowanej inwestycji wynosić będzie do 35 m, przy czym analiza projektowanego zagospodarowania wskazuje, iż przywołana wartość odnosi się do elewacji od strony południowej, w ramach której zlokalizowane zostanie główne wejście do budynku. Wartość ta odbiega od średniej, jednak zawiera się w zakresie wartości właściwych dla obszaru objętego analizą. Sąd stwierdził, że ma rację organ II instancji, że uwzględniając niejednolitość istniejącej struktury budowlanej oraz szeroki zakres badanych parametrów, dopuszcza się na określenie innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji niż to wynika z analizy tzn. spełniających roszczenie zawarte we wniosku oraz uwzględniających zakres właściwy dla obszaru objętego analizą tzn. przedział, którego dolną granicę stanowi wartość średniej właściwa dla obszaru objętego analizą, natomiast górną - wartość określona we wniosku — od 21,7 m do 35 m. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że szerokość elewacji frontowych wyznaczona została zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru objętego analizą zawiera się w zakresie od 2 m do 16,5 m - średnia dla obszaru objętego analizą 7 m. Zgodnie z przedłożonym wnioskiem wartość rozpatrywanego parametru wynosić będzie do 7 m. Zdaniem Sądu ma rację organ II instancji, że wskazany we wniosku parametr spełnia wymogi analizy, niemniej mając na uwadze, iż został on określony jako wartość graniczna wskazuje się na zasadność określenia parametrów nowej zabudowy jako przedział wartości, którego dolną granicę stanowi wartość właściwa dla obszaru objętego analizą natomiast górną wartość określona we wniosku — od 2 m do 7 m. Podsumowując powyższe Sąd stwierdził, że poszczególne parametry wskazane w decyzji zostały określone prawidłowo na podstawie dokonanych obliczeń, a odstępstwa od parametrów średnich są uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że inwestycja jako zabudowa
handlowo-usługowa stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkalnej w sytuacji, gdy rozmiar inwestycji i inwestycji projektowanej na działce sąsiedniej przez podmiot powiązany z wnioskodawcą i stanowiącej de facto jedną całość, w szczególności gabaryty projektowanych budynków spowoduje zdominowanie istniejącej zabudowy przez nowo projektowane budynki, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, ponieważ planowana inwestycja (handlowo-usługowa) jest uzupełnieniem istniejącej – w większej części mieszkaniowej, ale i również handlowo-usługowej, a projektowane budynki nie zdominują istniejącej zabudowy w szczególności dlatego, że mają one się znajdować na granicy terenów mieszkaniowych i terenów niezabudowanych.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego braku wszechstronnej analizy wpływu zwiększenia natężenia ruchu drogowego w związku z powstałą inwestycją na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz braku opinii właściwej jednostki Policji dotyczącej wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, ponieważ z przepisów obowiązującego prawa nie wynika taki obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. "Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada stanu technicznego drogi dojazdowej do działki zainwestowania ani kwestii związanych z natężeniem i bezpieczeństwem ruchu drogowego." (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 600/18, LEX nr 3117449, CBOSA). Sąd podziela przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do pisma z dnia 18 maja 2023 r. uczestnika postępowania P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, Sąd stwierdza, że chybione są twierdzenia pełnomocnika, że organ II instancji w decyzji kasatoryjnej związał oceną prawną organy i wyłącznie kwestia zakresu terenu inwestycji mogła być kwestionowana. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r. stwierdzając, że "Uregulowania k.p.a. nie zawierają przepisu, z którego wynikałoby związanie organu I instancji wskazaniami prawnymi zawartymi w rozstrzygnięciu uchylającym rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W k.p.a. nie ma odpowiednika art. 153 p.p.s.a. Zarówno z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jak i z innych przepisów k.p.a. nie wynika, że organ I instancji jest tymi wytycznymi bezwzględnie związany. Nie wynika to z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. Nie wynika to również z art. 110 § 1 k.p.a. Związanie organu administracji wydaną decyzją (postanowieniem) oznacza, że od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia decyzja wchodzi do obrotu prawnego i nie można dowolnie jej zmieniać bądź z obrotu prawnego wycofywać nie zaś, że organ I instancji jest bezwzględnie związany wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji (postanowieniu) uchylającym decyzję (postanowienie) organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia." (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., II OSK 2452/20, LEX nr 3579570, CBOSA).
Podsumowując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.