II SA/Łd 351/17

II SA/Łd 351/17 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 1507/17 - Postanowienie NSA z 2017-12-07
II OZ 4/25 - Postanowienie NSA z 2025-01-29
II OZ 1506/17 - Postanowienie NSA z 2017-12-07
II OZ 5/25 - Postanowienie NSA z 2025-01-29
II SA/Łd 785/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2025-04-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Umorzono postępowanie w zakresie żądania
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 2 pkt 16a, 16b, 16c, art. 11, art. 17, art. 37 ust. 10, art. 37a ust. 1, ust. 4-6, ust. 8-9, art. 37b ust. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2016 poz 446
art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1 i 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 9 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 roku sprawy ze skarg C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., T. G., A. G., K. G. i T. G., I. K., U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., M. W., D. D. i C. D., E.T. i A. P., Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Ł. oraz J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 roku nr XXXVII/966/16 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Łodzi 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 oraz § 10 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargi w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz: a) skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; b) skarżących: T. G., A. G., K. G. i T. G. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi; c) skarżącego T. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; d) skarżącej A. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; e) skarżącej K. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; f) skarżącego T. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; g) skarżącego I. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; h) skarżącej U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; i) skarżącej M. W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; j) skarżących: D. D. i C. D. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi; k) skarżącej D. D. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; l) skarżącego C. D. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego ł) skarżących: E. T. i A. P. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; m) skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; n) skarżącego J. W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Łodzi w dniu 16 listopada 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 i 1579) i art. 37a ust. 1 i 4 oraz art. 37b ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, 904, 961, 1250 i 1579; dalej jako: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr XXXVII/966/16 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Łodzi.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę wnieśli: C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego), T. G., A. G., K. G. i T. G., I. K., U. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., M. W., D. D. i C. D. (reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego), E. T. i A. P., Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Ł. oraz J. W. (reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego).
Pełnomocnik skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (sprawa II SA/Łd 351/17) i skarżącego J. W. (sprawa II SA/Łd 267/18) we wniesionych skargach zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując:
1. § 2 ust. 1 pkt 2 i § 4, § 5 ust. 1 pkt 3, 4 i 5, a także § 7 ust. 2 i § 8 ust. 2 pkt 2 a) i pkt 3 g) zaskarżonej uchwały, które w jej ocenie naruszają art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"), a także w związku z art. 155 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 23; dalej jako: "k.p.a.") poprzez nieustanowienie w zaskarżonej uchwale żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta Łodzi urządzenia reklamowe i tablice reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz przez wprowadzenie nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień zaskarżonej uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na skarżących obowiązku ich rozbiórki, mimo nieorzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego;
2. § 2 ust. 1 pkt 2 i § 4, § 5 ust. 1 pkt 3, 4 i 5, a także § 7 ust. 2 i § 8 ust. 2 pkt 2 a) i pkt 3 g) zaskarżonej uchwały, które w jej ocenie naruszają art. 22, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszają § 146 ust. 1-3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej") poprzez nieustanowienie w zaskarżonej uchwale stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach "dostosowania" do § 4 zaskarżonej uchwały urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście Łodzi na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczeniem i ograniczeniem wolności działalności gospodarczej, jak również poprzez posłużenie się w zaskarżonej uchwale niedookreślonym pojęciem "dostosowania" bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania, jakie konkretnie czynności w celu tego "dostosowywania" mieliby podjąć właściciele ww. urządzeń reklamowych i tablic reklamowych;
3. § 2 ust. 1 pkt 2 i § 4, § 5 ust. 1 pkt 3, 4 i 5, a także § 7 ust. 2 i § 8 ust. 2 pkt 2 a) i pkt 3 g) zaskarżonej uchwały, które w jej ocenie naruszają art. 32 Konstytucji RP – zasadę równości wobec prawa – poprzez uprzywilejowane traktowanie w zaskarżonej uchwale niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu lokalizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, w szczególności billboardów, bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, brak dokonania w zaskarżonej uchwale zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście Łodzi na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną;
4. § 3 zaskarżonej uchwały, który w jej ocenie narusza art. 37a ust. 5 i ust. 8 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale ustawowych ograniczeń dotyczących obszaru jej obowiązywania.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik ww. skarżących wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.
Ponadto w skardze J. W. pełnomocnik dodatkowo wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktów normatywnych, tj. § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a także art. 37a ust. 9 u.p.z.p. ustanawiających obowiązek dostosowania tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w terminach określonych w tej uchwale z art. 2 Konstytucji RP - zasadą ochrony praw słusznie nabytych przez podmioty, które na terenie objętym zakresem zastosowania tej uchwały przed dniem jej wejścia w życie posadowiły tablice i urządzenia reklamowe na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę lub przyjętych przez właściwy organ zgłoszeń robót budowlanych, ponieważ od odpowiedzi na to pytanie prawne może zależeć rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wskazała, że skarżąca prowadzi na terenie całego kraju działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej. W ramach tej działalności skarżąca w ubiegłych latach wzniosła na terenie miasta Łodzi (czyli na terenie zastosowania zaskarżonej uchwały) szereg tablic i urządzeń reklamowych zarówno wolnostojących na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę, jak i tablic reklamowych w trybie zgłaszania robót budowlanych do właściwych organów na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
Jednocześnie pełnomocnik dodała, że skarżąca eksploatuje ww. nośniki reklamowe legalnie i dzierżawi tereny pod wskazanymi nośnikami reklamowymi od właścicieli i użytkowników wieczystych terenów, na których się one znajdują. Wskazała również, że skarżąca nie prowadzi innych rodzajów działalności niż reklama zewnętrzna w mieście Łodzi, nie stosuje również w swej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych niż tzw. billboardy o formacie 18 m2 i 48 m2.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśniła, że m.in. skarżąca prowadzi w Łodzi legalną działalność gospodarczą w postaci czerpania przychodów z wolnostojących tablic reklamowych (w Obszarze I oraz w Obszarze II określonym przez uchwałę) usytuowanych na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych. Podniosła przy tym, że działki ewidencyjne, na których posadowione są ww. wolnostojące tablice reklamowe, znajdują się w Obszarze II oraz że nośniki przy ul. [...], a także przy ul. [...], będą musiały być w przyszłości (po upływie okresu dostosowawczego) rozebrane ze względu na to, że są nośnikami o powierzchni reklamowej 48 m2, która jest całkowicie zakazana na terenie miasta Łodzi w § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Natomiast ww. nośniki o powierzchni reklamowej 18 m2 położone w Obszarze II przy ul. [...] oraz przy ul. [...] także będą musiały być w przyszłości (po upływie okresu dostosowawczego) rozebrane ze względu na to, że w zaskarżonej uchwale w § 8 ust. 2 pkt 3 g) w Obszarze II ograniczona została minimalna odległość wolnostojących billboardów do 50 m od istniejącej zabudowy, a także dlatego, że § 5 ust. 1 pkt 4 d) zaskarżonej uchwały przewiduje na całym obszarze Łodzi odległość minimalną 50 m dla sytuowania reklam wolnostojących od skrzyżowań, zaś oba te nośniki znajdują się w mniejszych odległościach zarówno od istniejącej zabudowy, jak i od istniejących skrzyżowań.
Pełnomocnik skarżącego w skardze J. W. podniosła, że skarżący posiada również interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, ponieważ prowadzi na terenie miasta Łodzi działalność zarobkową polegającą na wynajmie (tj. dzierżawie) powierzchni pod nośniki reklamy zewnętrznej, tj. billboardy, na rzecz podmiotów, które później je eksploatują, prezentując reklamy.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącego dodała, że w ramach tej działalności przykładowo na gruncie skarżącego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę został zbudowany wolnostojący nośnik reklamowy o powierzchni ekspozycyjnej 18 m2 przy ul. [...], na terenie działki nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], który położony jest w Obszarze II regulowanym przez ww. uchwałę. Pozwolenie na budowę zostało wydane dnia 14 maja 1999 r. decyzją Urzędu Miasta Łodzi nr [...]. Inwestorem, na którego opiewa ww. pozwolenie jest spółka C. Sp. z o.o., a w ramach wiążącej inwestora z skarżącym umowy dzierżawy z dnia 15 maja 2005 r. pośrednim beneficjentem pozwolenia na budowę (poprzez czynsz dzierżawny) jest też skarżący, który pobiera czynsz na podstawie stosownej umowy dzierżawy.
W dalszej części skarg pełnomocnik skarżących: C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. i J. W. przedstawiła szerokie uzasadnienie podniesionych zarzutów.
W odpowiedziach na powyższe skargi (w sprawach II SA/Łd 351/17 i II SA/Łd 267/18) Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o ich oddalenie, a ponadto w sprawie II SA/Łd 351/17 o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, odnosząc się przy tym szczegółowo do zarzutów skarżących.
Pismem z dnia 23 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego J. W. (sprawa II SA/Łd 267/18), w uzupełnieniu skargi, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności przepisów zaskarżonej uchwały, w których ustalono obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia uchwały w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (w tym szyldów) do warunków, zasad i wymogów określonych w tej uchwale, w szczególności § 4 zaskarżonej uchwały. Uzasadniając powyższe wnioski pełnomocnik skarżącego wskazała, że stanowią one konsekwencję orzecznictwa, które zapadło w ostatnich miesiącach w sprawach uchwał krajobrazowych oraz przedstawiła ich argumentację opierając się w tym względzie na poglądach orzecznictwa sądów administracyjnych.
Z kolei pełnomocnik skarżących: T. G., A. G., K. G. i T. G. (sprawa II SA/Łd 352/17), I. K. (sprawa II SA/Łd 353/17), U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (sprawa II SA/Łd 354/17), M. W. (sprawa II SA/Łd 355/17), D. D. i C. D. (sprawa II SA/Łd 365/17) we wniesionych tożsamych treściowo skargach zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 37b ust. 2 pkt 3-4 oraz pkt 6-8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie dokonania ponowienia uzgodnień i opinii oraz zaniechanie ponowienia wyłożenia projektu uchwały reklamowej dla Miasta Łodzi do publicznego wglądu, pomimo wprowadzenia do niego istotnych przedmiotowo i odnoszących się do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, zmian;
2) art. 46 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska, poprzez zaniechanie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przed przyjęciem uchwały reklamowej dla Miasta Łodzi, pomimo że projekt zaskarżonej uchwały wymagał jej przeprowadzenia;
II. przepisów prawa materialnego:
1) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę reklamową dla Miasta Łodzi prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności), w szczególności na skutek:
- wykluczenia możliwości sytuowania billboardów poza tymi, które posiadają ściśle określone zaskarżoną uchwałą formaty i wymiary;
- nakazu, aby urządzenia/tablice reklamowe trwale związane z gruntem posiadały znajdujące się pod powierzchnią ziemi fundamenty;
2) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez uchwałę reklamową dla Miasta Łodzi zasady równości, w szczególności poprzez bezzasadne:
- różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli billboardów posiadających wymiary dopuszczone uchwałą reklamową dla Miasta Łodzi z sytuacją prawną właścicieli pozostałych billboardów;
- ograniczenie liczby reklam emitujących zmienne światło oraz umożliwiających bieżącą zmianę informacji wizualnej do jednego urządzenia reklamowego lub tablicy reklamowej na każde 30.000 m2, bez wskazania jakichkolwiek przesłanek precyzujących, które z obecnie istniejących urządzeń należy dostosować (usunąć);
- różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli murali różnego rodzaju;
- różnicowanie postanowień zaskarżonej uchwały ze względu na czas powstania urządzeń/tablic reklamowych;
- różnicowanie postanowień zaskarżonej uchwały poprzez uprzywilejowanie reklam pod patronatem Prezydenta Miasta Łodzi;
- różnicowanie terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych;
3) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez uchwałę reklamową dla Miasta Łodzi zasady ochrony praw słusznie nabytych (w szczególności na skutek ingerowania w oparciu o sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuację prawną właścicieli istniejących dotychczas, legalnych nośników reklamowych);
4) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieznajdujące oparcia w przepisach upoważniających do stanowienia uchwał reklamowych, odesłanie w zakresie granic i ustaleń dla obszaru Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, do uchwały Nr XXI/483/15 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, zmienionej uchwałą nr XXXIII/881/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r.;
5) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i objęcie zakresem normowania uchwały: przedmiotów niematerialnych; obiektów niezawierających treści reklamowych; reklam mobilnych; informacji i dzieł artystycznych; aranżacji witryn i ekspozycji; kolorystyki urządzeń i tablic reklamowych; obiektów niestanowiących obiektów małej architektury;
6) art. 22 Konstytucji RP i wyrażonej powołanym przepisem zasady wolności działalności gospodarczej poprzez bezpodstawne wprowadzenie zakazu sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na obiektach oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki i wychowania;
7) art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. poprzez brak określenia w sposób jednoznaczny granic obszarów, dla których obowiązują różne regulacje, w szczególności, na skutek niesporządzenia opisu jednoznacznie określającego granice różnych obszarów (pomimo sporządzenia załącznika graficznego).
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik ww. skarżących wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw objętych skargami ww. skarżących.
W uzasadnieniu skarg pełnomocnik ww. skarżących podniosła, że w dniu 16 września 2015 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr XVI/375/15 w sprawie przygotowania przez Prezydenta Miasta Łodzi projektu uchwały w sprawie ustalenia dla obszaru miasta Łodzi zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Następnie w dniu 10 listopada 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał zarządzenie nr 2271/VII/15 - w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych, dotyczących założeń uchwały reklamowej dla Miasta Łodzi, które ogłoszone zostało w dniu 12 listopada 2015 r. Konsultacje społeczne trwały od dnia 27 listopada 2015 r. do dnia 7 grudnia 2015 r. Z kolei obwieszczeniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta Łodzi zdecydował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uchwały reklamowej. Wyłożenie projektu miało miejsce w okresie od dnia 19 sierpnia 2016 r. do dnia 9 września 2016 r. Jako termin na zgłaszanie uwag do projektu uchwały reklamowej wyznaczono okres od dnia 9 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. (w tym czasie zgłoszono 235 uwag). W dniu 2 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Łodzi sporządził kolejny projekt uchwały reklamowej (druk nr 306/2016), zaś w dniu 19 listopada 2016 r. zgłosił autopoprawkę do ww. projektu uchwały. Zarządzeniem z dnia 4 listopada 2016 r. (nr 4764/VII/16) Prezydent Miasta Łodzi rozpatrzył uwagi złożone do projektu uchwały reklamowej.
W dalszej kolejności pełnomocnik wskazała, że skarżący: T. G., A. G., K. G. i T. G. są właścicielami nieruchomości położonej w Ł. przy al. [...], obecnie oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (obr. [...]). Na ww. nieruchomości usytuowany jest dwustronny nośnik reklamowy (wymiary każdego billboardu - 12x3m2). Nieruchomość położona jest w obszarze II. Przedmiotowe billboardy sprzeczne są z postanowieniami uchwały reklamowej dla Miasta Łodzi.
W odniesieniu do skarżącego I. K. pełnomocnik wskazała, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (obr. [...]) oraz właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w budynku posadowionym na ww. nieruchomości. Na ścianie ww. budynku usytuowany jest nośnik reklamowy - billboard (o wymiarach 12x3m). Nieruchomość położona jest w obszarze II. Przedmiotowy billboard sprzeczny jest z postanowieniami uchwały reklamowej dla Miasta Łodzi.
Uzasadniając interes prawny skarżącej U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. we wniesieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazała, że Spółka jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (obr. [...]). Na ścianie budynku posadowionego na ww. nieruchomości usytuowany jest nośnik reklamowy - billboard. Nieruchomość położona jest w Obszarze I, a co za tym idzie, przedmiotowy billboard sprzeczny jest z postanowieniami uchwały reklamowej dla Miasta Łodzi (która nie przewiduje billboardów na ww. Obszarze) i jako taki na mocy uchwały został "zdelegalizowany".
Wskazując na interes prawny we wniesieniu skargi skarżącej M. W. pełnomocnik wskazała, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (obr. [...]). Na ścianie budynku posadowionego na ww. nieruchomości usytuowane są cztery nośniki reklamowe - billboardy. Nieruchomość położona jest w obszarze Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, a co za tym idzie, przedmiotowe billboardy sprzeczne są z postanowieniami uchwały reklamowej dla Miasta Łodzi (która nie przewiduje billboardów na ww. obszarze) i jako takie na mocy uchwały zostały "zdelegalizowane".
Z kolei odnosząc się do interesu prawnego skarżących: D. D. i C. D. we wniesieniu skargi we wskazanym trybie, ich pełnomocnik wskazała, że skarżący są właścicielami nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie obecnie jako działka nr [...] (obr. [...]). Na ww. nieruchomości usytuowany jest nośnik reklamowy - billboard (o wymiarach 12x3m). Nieruchomość położona jest w Obszarze II. Przedmiotowy billboard sprzeczny jest z postanowieniami uchwały reklamowej dla Miasta Łodzi.
W dalszej części skarg pełnomocnik wskazanych skarżących przedstawiła szerokie uzasadnienie podniesionych zarzutów.
W odpowiedziach na skargi (w sprawach: II SA/Łd 352/17, II SA/Łd 353/17, II SA/Łd 354/17, II SA/Łd 355/17 i II SA/Łd 365/17) Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o ich oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, odnosząc się przy tym szczegółowo do zarzutów skarg.
Natomiast skarżący: E. T. i A. P. (sprawa II SA/Łd 381/17) we wniesionej skardze zaskarżonej uchwale zarzucili, że:
1. § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały jest niezgodny z art. 2 pkt 16a-b u.p.z.p. poprzez nadanie pojęciu baner znaczenia sprzecznego z ustawą;
2. § 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 38 uchwały jest niezgodny z § 149 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez zróżnicowanie użytych w ustawie pojęć "reklama", "tablica reklamowa" oraz "urządzenie reklamowe" pomimo braku upoważnienia w tym zakresie wynikającego z ustawy;
3. § 4 ust. 1 uchwały jest niezgodny z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. poprzez zróżnicowanie w ramach tej samej gminy terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych;
4. § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały jest niezgodny z:
- art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą ochrony praw nabytych poprzez nałożenie obowiązku dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do przyjętych w tej uchwale regulacji,
- art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą odpowiedniej vacatio legis poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego okresu dostosowawczego w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały;
5. § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały jest niezgodny z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zakazu umieszczenia banerów reklamowych w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 tej uchwały;
6. § 7 ust. 2 uchwały w zakresie, w jakim wprowadza zakaz umieszczania siatek reklamowych w Obszarze I, jest niezgodny z:
- art. 37a ust. 3 u.p.z.p. poprzez zróżnicowanie zasad umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w obrębie Obszaru I,
- art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 6-7 i ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w procesie planowania przestrzennego uwarunkowań związanych z prawem własności i walorami ekonomicznymi przestrzeni, a tym samym obowiązku zachowania zasady zrównoważonego rozwoju, wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych oraz uwzględnienia w uporządkowanych relacjach wszystkich uwarunkowań związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego,
- art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalność zakazu umieszczania urządzeń reklamowych w postaci siatki reklamowej na elewacji budynku, niebędącego elementem historycznego krajobrazu kulturowego miasta industrialnego przełomu XIX i XX w.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący: E. T. i A. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym zarzutami skargi oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że są współwłaścicielami budynku położonego w Ł. przy ul. [...], a w ramach prawa własności mieści się m.in. uprawnienie do instalowania na nieruchomości (budynku znajdującym się na tej nieruchomości) nośników reklamowych oraz uprawnienie do wynajęcia nieruchomości podmiotom trzecim, w tym także w celu umieszczenia przez te podmioty tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Dodali także, iż zawarli z podmiotem trzecim – przedsiębiorcą z branży reklamowej zewnętrznej – umowę najmu elewacji budynku przy ul. [...] i na jej podstawie zezwolili najemcy na instalację na budynku urządzenia reklamowego, służącego eksponowaniu siatki reklamowej. W dalszej części skargi skarżący przedstawili szerokie uzasadnienie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik organu ustosunkował się do zarzutów skargi i wskazał, że współwłaścicielami prawej oficyny oraz działki [...] przy ul. [...] są nie tylko wymienione w piśmie osoby fizyczne, ale także P. w W., który nie został wymieniony w wezwaniu ani też w jego imieniu nie został złożony odpowiedni podpis pod wezwaniem. Nadto dodał, że kamienica frontowa na tej nieruchomości stanowi własność Miasta Łodzi oraz podkreślił, że budynek frontowy jest objęty indywidualnym wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków, zaś cała nieruchomość znajduje się na obszarze Gminnej Ewidencji Zabytków "Dzielnica Wiązowa", a także w Strefie Wielkomiejskiej Łodzi, określonej w uchwale nr LV/1146/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie Strategii przestrzennego rozwoju Łodzi 2020+.
Pismem z dnia 26 lipca 2017 r. skarżący: E. T. i A. P. ustosunkowali się do odpowiedzi organu na skargę i m.in. wyjaśnili, iż podstawą odrzucenia skargi nie może być jej wniesienie tylko przez część współwłaścicieli nieruchomości, a także wskazali, że urządzenie reklamowe zostało zainstalowane na elewacji bocznej tej części budynku, do której skarżący mają tytuł prawny, a zatem okoliczność, że budynek stanowi w części własność Gminy Łódź, nie ma znaczenia. Nadto skarżący sprecyzowali, że skarga odnosi się do oddziaływania zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...].
Z kolei skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Ł. (sprawa II SA/Łd 417/17) we wniesionej skardze zaskarżonej uchwale zarzuciła, że:
1. § 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 38, § 5 ust. 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 lit. a-b uchwały są niezgodne z:
- art. 64 ust. 1 Konstytucji i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w związku z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niej zasadą określoności przepisów prawa przez to, że na ich podstawie właściciel nieruchomości nie może jednoznacznie stwierdzić, jaki rodzaj nośnika reklamowego może być eksponowany na elewacji budynku stanowiącego jej własność, jakim cechom nośnik ten ma odpowiadać oraz w jakim okresie nośnik taki może być eksponowany po wejściu w życie uchwały, jeżeli nie zostanie on dostosowany do jej postanowień,
- § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej;
2. § 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 38 uchwały jest niezgodny z § 149 rozporządzenia powołanego w pkt 1 przez to, że różnicuje użyte w ustawie definicje "reklama", "tablica reklamowa" oraz "urządzenie reklamowe" pomimo braku upoważnienia w tym zakresie wynikającego z ustawy;
3. § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały jest niezgodny z art. 2 pkt 16a-16b u.p.z.p. poprzez nadanie pojęciu baner znaczenia sprzecznego z ustawą;
4. § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niej zasadą ochrony praw nabytych poprzez nałożenie obowiązku dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały urządzeń reklamowych do przyjętych w tej uchwale regulacji;
5. § 4 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały jest niezgodny z:
- art. 2 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadą odpowiedniej vacatio legis przez to, że wyznacza zbyt krótki okres dostosowawczy w odniesieniu do banerów istniejących w dniu wejścia w życie uchwały;
- art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez to, że różnicuje termin dostosowania banerów oraz pozostałych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych do zasad i warunków określonych w uchwale;
6. § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały jest niezgodny z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zakazu umieszczenia banerów w rozumieniu przyjętym w § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały;
7. § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 8 ust. 2 pkt 2 lit. a-b uchwały są niezgodne z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. poprzez zróżnicowanie zasad i warunków sytuowania banerów, billboardów i siatek reklamowych w Obszarze II;
8. § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały w części obejmującej zwrot "nieprzekraczające ¼ powierzchni ściany bocznej bez otworów okiennych i detali architektonicznych" jest niezgodny z art. 1 ust. 1-3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wskazanych w ustawie uwarunkowań wpływających na kształtowanie ładu przestrzennego, w tym w szczególności prawa własności, niezrealizowanie obowiązku wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, jak również brak uzasadnienia w tekście uchwały bądź uzasadnienia w projekcie uchwały co do przyjętych w niej ograniczeń dotyczących zasad i warunków umieszczania siatek reklamowych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym zarzutami skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Wspólnota Mieszkaniowa reprezentuje interesy mieszkańców, którzy są właścicielami lokali wyodrębnionych w budynku wielorodzinnym położonym w Ł., przy ul. [...], jak również współwłaścicielami części wspólnych tego budynku, a w ramach prawa własności mieści się m.in. uprawnienie do instalowania na nieruchomości (budynku położonym na tej nieruchomości) nośników reklamowych oraz uprawnienie do wynajęcia nieruchomości osobom trzecim, w tym także w celu umieszczenia przez te osoby tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na nieruchomości (budynku). A zatem źródłem interesu prawnego do zaskarżenia uchwały – zdaniem skarżącej – jest prawo własności budynku położonego przy ul [...], który znajduje się w Obszarze II. Nadto skarżąca podniosła, że zawarła z podmiotem trzecim – przedsiębiorcą z branży reklamowej zewnętrznej – umowę najmu elewacji budynku przy ul. [...] i na podstawie tej umowy zezwoliła najemcy na instalację na budynku urządzenia reklamowego, służącego eksponowaniu siatki reklamowej. W dalszej części skargi skarżąca Wspólnota przedstawiła szerokie uzasadnienie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na tę skargę (sprawa II SA/Łd 417/17) pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi wniosła o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, ewentualnie o oddalenie skargi i zasadzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik organu ustosunkowała się do zarzutów skargi.
Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. zarządca nieruchomości przy ul. [...] przestawił dodatkowe wyjaśnienia w sprawie oraz przedłożył m.in. umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną.
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r., podjętym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawę o sygn. akt II SA/Łd 351/17 ze sprawami o sygn. akt II SA/Łd 381/17, II SA/Łd 417/17, II SA/Łd 354/17, II SA/Łd 365/17, II SA/Łd 352/17, II SA/Łd 355/17 oraz II SA/Łd 353/17 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił o jej dalszym prowadzeniu pod sygnaturą akt II SA/Łd 351/17.
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 351/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione było od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 523/17, w której kontrolowana była legalność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. nr XXXVII/966/16 ze skargi Wojewody Łódzkiego.
Następnie postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 267/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadmnistracyjne także w tej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ww. sprawie o sygn. akt II SA/Łd 523/17. Prawomocne zakończenie postępowania w tej sprawie nastąpiło zaś wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 938/19, wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku wyroku kasacyjnego NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2880/17.
W związku z powyższym postanowieniami z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 351/17 i sygn. akt II SA/Łd 267/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowania sądowoadministracyjne.
Ponadto postanowieniem z dnia 9 października 2024 r., podjętym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawę o sygn. akt II SA/Łd 351/17 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 267/18 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił o jej dalszym prowadzeniu pod sygn. akt II SA/Łd 351/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. nr XXXVII/966/16 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Łodzi (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 16 grudnia 2016 r., poz. 5588).
Uchwała ta została podjęta na podstawie m.in. przepisów art. 37a ust. 1 i 4 oraz art. 37b ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, 904, 961, 1250 i 1579), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p" - wprowadzonych do u.p.z.p. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), która weszła w życie 11 września 2015 r. Celem ww. nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wprowadzenie do polskiego porządku prawnego nowych rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych (uzasadnienie projektu ww. ustawy – druk Sejmu VII kadencji nr 1525).
Zgodnie z art. 37a u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale tej rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1 (zwana "uchwałą krajobrazową"), jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu i może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 5 i 6). Uchwała określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9).
Stosownie do art. 37 ust. 10 u.p.z.p., uchwała krajobrazowa może:
1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;
2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.
Podstawę prawną wniesienia rozpoznawanych w niniejszej sprawie skarg na ww. uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia każdej ze skarg. Skarżący byli zatem zobowiązani do wezwania Rady Miejskiej w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa, którą to czynnością poprzedzili wniesienie skarg do Sądu, zachowując przy tym termin do wniesienia tychże skarg.
Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Powołany przepis wiąże zatem prawo do skargi (legitymację skargową) z naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Innymi słowy, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. w postaci zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1633/16; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Aby zatem skutecznie złożyć skargę, strona skarżąca musi wykazać, że na skutek podjęcia uchwały przez organ gminy został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, jak wskazano w skargach, są właścicielami/współwłaścicielami nieruchomości, na której znajdują się nośniki reklamowe lub podmiotami prowadzącymi legalną działalność gospodarczą - reklamę zewnętrzną. W ocenie Sądu, skarżący będący właścicielami/współwłaścicielami nieruchomości (T. G., A. G., K. G. i T. G., I. K., U. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., M. W., D. D. i C. D., E. T. i A. P., Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Ł. i J. W.) wykazali naruszenie ich interesu prawnego wynikającego z przysługującego im prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu cywilnego, w tym przepisu art. 140. Naruszenie to wiąże się z faktem ustalenia w zaskarżonej uchwale krajobrazowej zasad i warunków sytuowania na terenie miasta Łodzi tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich ilości, gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a także odległości w jakich mogą być sytuowane względem krawędzi jezdni.
Sąd w składzie niniejszym uznał także, iż naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą wykazała skarżąca C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Źródła prawnego owego interesu należy bowiem upatrywać w prowadzeniu przez ten podmiot działalności gospodarczej - reklamy zewnętrznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skoro przedmiotowa uchwała wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych określone zakazy, ograniczając ich funkcjonowanie w przestrzeni publicznej, to podmiot, który czerpie zyski z prowadzonej działalności gospodarczej jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. W takiej sytuacji interes prawny tego podmiotu wynika z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), a niekiedy także z ochrony przysługującego mu prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Naruszenia zaś tego interesu upatrywać należy w zmianie sytuacji prawnej podmiotu - na skutek ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie gminy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - w granicach prawa przysługującego mu w tym zakresie przed wejściem w życie przedmiotowych regulacji. Pogląd taki na gruncie obowiązywania art. 37a u.p.z.p. został już wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie niniejszym w pełni go podziela (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2738/20, zob. też wyroki WSA w Opolu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, i WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 749/18; CBOSA).
Przyjęcie, że zaskarżona uchwała krajobrazowa (nazywana w skargach także "uchwałą reklamową") narusza z osobna interes prawny każdego ze skarżących pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza więc, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić tylko wtedy, gdy jej ustalenia pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność taka powinna być oczywista i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych. Istotne naruszenie prawa to takie naruszenie, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. szerzej M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. nr 1-2, s. 101-102, wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2880/17; CBOSA). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.
Wychodząc z powyższych ustaleń należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (Dz. U. poz. 2739, OTK-A 2023/102), wydanym wskutek przedstawienia mu pytania prawnego przez NSA (w sprawie o sygn. II OSK 166/18), orzekł, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając na uwadze powyższe rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Łd 938/19 (od której prawomocnego wyniku uzależnione zostało rozstrzygnięcie rozpoznawanej obecnie sprawy), stwierdził nieważność § 4 ust. 2 oraz § 10 zawartych w załączniku nr 1 uchwały krajobrazowej Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r., uwzględniając tym samym skargę Wojewody Łódzkiego jedynie w tym zakresie i miarkując na podstawie art. 206 p.p.s.a. wynagrodzenie dla jego pełnomocnika.
Przypomnieć w tym kontekście w szczególności należy, że w powołanym wyroku z dnia 9 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Łd 938/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, iż w uzasadnieniu wyroku (sygn. akt P 20/19) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego. Problem konstytucyjny koncentruje się na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę). Trybunał wskazał, że kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (i wydana na jej podstawie tzw. uchwała krajobrazowa) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek usunięcia przez właściciela na jego koszt, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wypełnia znamiona konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału, regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. W dalszej kolejności Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, w pełni zgadzając się z powołaną argumentacją TK, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jak wskazano już powyżej, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a zarazem wykonując wskazania NSA zawarte w wyroku kasacyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 2880/17, stwierdził nieważność - § 4 ust. 2 oraz § 10 zaskarżonej uchwały (zawartych w załączniku nr 1 tej uchwały). Jednocześnie Sąd ten wskazał, że w przywołanej jednostce redakcyjnej zaskarżonego aktu lokalny prawodawca dostosował się do kształtu normy ustawowej - co do której Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP - w ten sposób, że nie przewidział odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Powyższe naruszenie uznał przy tym za istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały we wskazanym zakresie. Pozostałe zarzuty skargi Wojewody Łódzkiego uznał za niezasadne.
Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrażone w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 938/19, rozstrzyga zatem o wadliwości zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały we wskazanym w nim zakresie dotyczącym - § 4 ust. 2 oraz § 10 zawartych w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały. Sąd w składzie niniejszym jest bowiem związany na podstawie art. 170 p.p.s.a. – oceną prawną zawartą w przywołanym obecnie prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 maja 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. z dnia 7 sierpnia 2024 r., poz. 6229). Wynika z niej jednoznacznie, że WSA w Łodzi uznał za istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały jedynie te jednostki redakcyjne zaskarżonej uchwały, podkreślając, że w przywołanej jednostce redakcyjnej zaskarżonego aktu lokalny prawodawca dostosował się do kształtu normy ustawowej - co do której Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP - w ten sposób, że nie przewidział odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej.
Z tego względu Sąd w składzie niniejszym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie, w jakim WSA w Łodzi stwierdził już nieważność zaskarżonej uchwały. W tym zakresie przestał bowiem istnieć przedmiot zaskarżenia. Zgodnie zaś z powołanym art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie sądowe, gdy postępowanie z innych przyczyn, niż cofnięcie skargi lub śmierć strony, stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi zaś wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 85/05; CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06; CBOSA).
Natomiast pozostałe zarzuty skarg koncentrujące się wokół innych szczegółowo w nich wskazanych regulacji objętych ww. uchwałą krajobrazową Sąd uznał za niezasadne, co skutkowało oddaleniem skarg w pozostałym zakresie. Dokonując tej oceny Sąd przyjął, że uprzednio zrealizowane uprawnienie Wojewody Łódzkiego jako organu nadzoru do złożenia skargi na uchwałę krajobrazową z dnia 16 listopada 2016 r. nr XXXVII/966/16, obejmujące prawo żądania skontrolowania przez Sąd owej uchwały w kontekście istotnego naruszenia prawa, nie wyczerpuje i zarazem nie wyklucza sądowej kontroli tego aktu z punktu widzenia naruszenia interesu prawnego podmiotów opierających swe skargi na podstawie wynikającej z przywołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Przy czym Sąd pozostaje w tym względzie - z mocy art. 170 p.p.s.a. - związany oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku wydanym na skutek uprzedniej kontroli przedmiotowego aktu ze skargi wniesionej przez Wojewodę Łódzkiego (sygn. akt II SA/Łd 938/19).
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do skargi wniesionej przez C. Spółki z o.o. w W. i skargi J. W. (II SA/Łd 351/17 i II SA/Łd 267/18), Sąd, będąc związany w swej kontroli oceną wynikającą z prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Łd 938/19, nie dopatrzył się podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych dotyczącego podmiotów gospodarczych i osób fizycznych, które legitymują się prawem "korzystania" z nośnika reklamowego na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego pozwolenia na budowę. Jak bowiem zauważył WSA w Łodzi wyroku z dnia 9 maja 2024 r., a Sąd w składzie niniejszym podziela to stanowisko, upoważnienie ustawowe wynikające z art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do wprowadzania "regulacji ochronnych". Priorytetem dla ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu "ochronę krajobrazu miejskiego", zadbanie o ład przestrzenny. W art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest bowiem o "zasadach i warunkach sytuowania (...)", "warunkach i terminach dostosowania". Natomiast ustawodawca, dokonując nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pominął aspekt formalnoprawny dotyczący podmiotów objętych regulacją uchwały, która niewątpliwie ogranicza prawo własności, podobnie jak to ma miejsce w przypadku podmiotów objętych regulacją ustawy. W takiej sytuacji, jak podkreślił WSA w Łodzi, być może zachodzi potrzeba kwestionowania konstytucyjności przepisu art. 37a ust. 1 u.p.z.p., które upoważniają gminę do ograniczenia wykonywania prawa własności przez akt prawa miejscowego, ewentualnie dochodzenia roszczeń z tego tytułu na drodze przed sądem powszechnym.
Za niezasadny Sąd w składzie niniejszym uznał również podniesiony w powyższych skargach zarzut dotyczący uprzywilejowanego traktowanie niektórych typów tablic i urządzeń reklamowych. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie dokonuje zróżnicowania między urządzeniami reklamowymi i tablicami reklamowymi na terenie miasta Łodzi, które zostały usytuowane na podstawie pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych (a zatem legalnymi), a takimi urządzeniami reklamowymi i tablicami reklamowymi, które zostały usytuowane tam nielegalnie.
W rozważanym aspekcie należy zauważyć, że w świetle art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza jednak, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości, jak podkreśla się w orzecznictwie, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 3329/18, CBOSA). Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony (zob. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2023). Wychodząc z tych ustaleń należy podkreślić, że przepis uchwały stanowiący o konieczności dostosowania przez wszystkie podmioty, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta Łodzi urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, jest w istocie realizacją zasady równości. Nie może przy tym uwadze umykać fakt, że usuwanie czy zmianę także legalnych reklam przewidział sam ustawodawca. Regulacja uchwały krajobrazowej jest zatem zgodna z zakresem delegacji ustawowej.
Niezasadny okazał się również podniesiony w skargach ww. skarżących zarzut dotyczący naruszenia art. 37a ust. 5 i ust. 8 u.p.z.p przez § 3 zaskarżonej uchwały poprzez nieuwzględnienie w tej uchwale ustawowych ograniczeń dotyczących obszaru jej obowiązywania. Zgodzić się w tym względzie należy z organem, że "Rozdział I Przepisy ogólne dla całego obszaru miasta Łodzi" w pełni realizuje obowiązek objęcia całego obszaru gminy ww. uchwałą, zaś ustawowe wyłączenia, o których mowa powyżej, są nadrzędne względem uchwały, zatem zachowują ważność bez konieczności ich wyszczególniania w uchwale.
Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił stanowiska ww. skarżących, że zaskarżone postanowienia uchwały krajobrazowej stanowią przykład regulacji wykraczającej poza upoważnienie konstytucyjne i ustawowe Rady Miejskiej do stanowienia aktów prawa miejscowego. Podkreślić przy tym należy, że do kwestii przekroczenia delegacji ustawowej przez Radę Miejską w Łodzi odniósł się także szczegółowo Sąd w wyżej wskazanym wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 938/19. Poczynione w tym względzie ustalenia zachowują również aktualność na gruncie kontrolowanej obecnie sprawy. Niewątpliwie do zarzucanego przekroczenia uprawnień nie doszło w niniejszej sprawie.
Ponadto wobec treści wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19,, Sąd za bezprzedmiotowy uznał zawarty w skardze J. W. wniosek w kwestii przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktów normatywnych, tj. § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a także art. 37a ust. 9 u.p.z.p. ustanawiających obowiązek dostosowania tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w terminach określonych w tej uchwale, z art. 2 Konstytucji RP.
W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach (o tożsamym brzmieniu) wniesionych przez skarżących: T. G., A. G., K. G. i T. G., I. K., U. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., M. W., D. D. i C. D. (II SA/Łd 352/17, II SA/Łd 353/17, II SA/Łd 354/17, II SA/Łd 355/17, II SA/Łd 365/17), a dotyczących w pierwszej kolejności kwestii procesowych dotyczących zaniechania dokonania ponowienia uzgodnień i opinii oraz zaniechanie ponowienia wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej dla Miasta Łodzi do publicznego wglądu, pomimo wprowadzenia do niego istotnych przedmiotowo i odnoszących się do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, zmian - Sąd będąc związany oceną WSA w Łodzi zawartą w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., sygn.. akt II SA/Łd 938/19, za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia procedury uchwalania uchwały krajobrazowej ze względu na brak powtórzenia opinii właściwych organów (art. 37b ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7 u.p.z.p.) po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania. Określony bowiem w art. 37b u.p.z.p. katalog czynności związanych z procedurą sporządzania projektu uchwały reklamowej jest zupełnie odrębnym uregulowaniem aniżeli w przypadku procedowania nad studium, co reguluje art. 11 wskazanej ustawy, czy też prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 17 u.p.z.p.
Stąd też, w ocenie Sądu, z uwagi na kompleksowy charakter wspomnianych unormowań proceduralnych zachodził brak jakichkolwiek przesłanek do zastosowania art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Oznacza to, że w przypadku złożenia uwagi do projektu uchwały i jej uwzględnienia, uchwała podlega stosownej korekcie, natomiast w razie nieuwzględnienia uwagi organ wykonawczy gminy zamieszcza ją w wykazie uwag nieuwzględnionych i wraz z projektem uchwały reklamowej przedkłada radzie gminy. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku obowiązku ponowienia procedury, w szczególności uzgodnień, opiniowania lub wyłożenia do publicznego wglądu (zob. A. Fogel (red.), G. Goleń, A. Staniewska, Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, Lex).
Zdaniem Sądu, analogicznie postrzegać należy także kwestię zarzuconego przez skarżących braku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały. Wszakże przepis art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przewiduje obowiązku przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przed uchwaleniem uchwały krajobrazowej. Skarżący wskazują na wymieniony w tym przepisie plan zagospodarowania przestrzennego, którym nie jest uchwała krajobrazowa, stanowiąca przedmiot zaskarżenia w kontrolowanej sprawie. Przyjąć zatem należy za oceną prawną sformułowaną przez Sąd w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., że tryb przewidziany art. 37b u.p.z.p. został zachowany w sprawie.
Odnosząc się w dalszej kolejności do zawartego w powyższych skargach (II SA/Łd 352/17, II SA/Łd 353/17, II SA/Łd 354/17, II SA/Łd 355/17, II SA/Łd 365/17) zarzutu, iż zaskarżona uchwała ogranicza prawo własności jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - narusza zasadę proporcjonalności należy wskazać, że zarówno art. 20 i art. 64 Konstytucji RP, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego nie nadają prawu własności charakteru absolutnego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W razie spełnienia tych wymogów uchwałodawca jest legitymowany do wprowadzenia ograniczeń, a nawet zakazów w sferze wykonywania prawa własności. Dotyczy to także umieszczenia na nieruchomości nośników reklamowych. Zaskarżona uchwała krajobrazowa nie zakazuje w ogóle sytuowania nośników reklamowych, lecz możliwości te ogranicza. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Analiza poszczególnych regulacji uchwały nie wykazała nieprawidłowości, które wynikałyby z naruszenia przepisów prawa. Wprowadzone nią ograniczenia, odpowiadają dwóm wymaganym warunkom: wprowadzone zostały na podstawie upoważnienia ustawowego i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Uchwała nie jest zatem sprzeczna z prawem. Również prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności.
Natomiast w kwestii zasadności zawartych w powyższych skargach (II SA/Łd 352/17, II SA/Łd 353/17, II SA/Łd 354/17, II SA/Łd 355/17, II SA/Łd 365/17) zarzutów dotyczących naruszenia zasady równości i ochrony praw słusznie nabytych Sąd wyraził już stanowisko rozważając zgłoszone w tej materii argumenty w skargach: C. oraz J. W. i tym samym podniesione w tych kwestiach zarzuty uznaje za niezasadne z tych samych przyczyn, co wskazane powyżej.
Następnie odnosząc się do kwestii naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieznajdujące oparcia w przepisach upoważniających do stanowienia uchwał reklamowych, odesłanie w zakresie granic i ustaleń dla obszaru Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, do uchwały nr XXI/483/15 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, zmienionej uchwałą nr XXXIII/881/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r.; Sąd w składzie niniejszym, będąc związany oceną sformułowaną w sprawie II SA/Łd 938/19, zauważa, że zaskarżona uchwała w Dziale II Rozdziale 1 wprowadza przepisy ogólne dla całego obszaru miasta Łodzi, a więc także Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, natomiast w § 6 (Rozdział 2 Przepisy szczegółowe) odsyła do granic i ustaleń określonych w rozdziałach 1 i 2 zawartych we wskazanych wyżej uchwałach dotyczących Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, przy czym nie powinny one pozostawać ze sobą w sprzeczności. Natomiast wprowadzenie w ramach danego obszaru zróżnicowania co do np. ilości dopuszczalnych szyldów czy uprawnień i ograniczeń dotyczących warunków i zasad sytuowania tablic czy urządzeń reklamowych z uwagi na to, że uchwała wprowadza różnice w zależności od rodzaju prowadzonej działalności (bo chodzi o rozróżnienie przedmiotowe, a nie podmiotowe), czy charakteru budynku (zabytkowy, historyczny lub inny) znajduje uzasadnienie ze względu na konieczność objęcia ich formą ochrony – w tym także tzw. budynków historycznych (§ 2 ust. 1 pkt 4 uchwały).
Zgodzić się przy tym należy z organem, że uchwała nr XXI/483/15 jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie działania Rady Miejskiej w Łodzi, który został opublikowany. Tego rodzaju odesłanie do niej, nie powoduje "normowania ww. kwestii w drodze kilku różnych uchwał", bowiem ustalenia z uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego są przyjmowane jako ustalenia obowiązujące w uchwale reklamowej. W żadnym wypadku nie spowodowało to braku możliwości zgłaszania uwag w tym zakresie. W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu różnych definicji zawartych w obu ww. uchwałach, podkreślić należy, że § 6 ust. 1 uchwały reklamowej odsyła do ustaleń, nie zaś definicji. Zastosowanie powyższego odesłania jest konsekwencją dążenia do jednolitej regulacji analogicznych kwestii na obszarze Miasta Łodzi, co z kolei jest gwarancją pewności prawa. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa w tym zakresie.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i objęcie zakresem normowania uchwały: przedmiotów niematerialnych, obiektów niezawierających treści reklamowych; reklam mobilnych; informacji i dzieł artystycznych; aranżacji witryn i ekspozycji; kolorystyki urządzeń i tablic reklamowych oraz obiektów niestanowiących obiektów małej architektury. W tym względzie podzielić należy bowiem stanowisko organu, że definicja "reklamy" jako takiej, określona w art. 2 pkt 16a u.p.z.p. jest niezwykle szeroka, obejmuje bowiem: "upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne", zatem również przedmioty niematerialne, czyli np. wskazywane "projekcje". Ponadto inne elementy, wymienione powyżej znajdują się w różnego rodzaju przepisach niedomkniętych. Wskazać tu należy chociażby definicję obiektów małej architektury w Prawie budowlanym. W uchwale faktycznie poruszone zostały różnego rodzaju elementy informacyjne, ale nie w zakresie ich uregulowania, tylko przeciwnie, wskazania, że nie są regulowane uchwałą. Rację ma zatem organ, że celem takiego zabiegu było uczytelnienie dokumentu dla zwykłych obywateli, którzy mogliby mieć problem z ocenieniem czy dany element np. informuje o danej osobie, czy już ją promuje.
Sąd nie podzielił również zasadności sformułowanego w powyższych skargach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 22 Konstytucji RP i wyrażonej ww. przepisem zasady wolności działalności gospodarczej polegającego w zamyśle skarżących na bezpodstawnym wprowadzeniu zakazu sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na obiektach oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki i wychowania. W ocenie Sądu, Rada była władna określić w uchwale krajobrazowej kwestionowane regulacje określające szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Obejmuje to także określenie maksymalnej ilości urządzeń i tablic reklamowych na określonym terenie i postanowień odnoszących się do zachowania odległości pomiędzy wskazanymi nośnikami reklamy. Negowane przez skarżących rozwiązania uchwały, niewątpliwie wprowadzają ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Mają jednak swoje usprawiedliwienie, biorąc pod uwagę ważny interes publiczny, ale przede wszystkim mają swoje umocowanie w przepisach upoważnienia zawartego w art. 37a u.p.z.p.
W kwestii zaś ostatniego zarzutu zaprezentowanego w powyższych skargach (II SA/Łd 352/17, II SA/Łd 353/17, II SA/Łd 354/17, II SA/Łd 355/17, II SA/Łd 365/17) dotyczącego naruszenia art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. poprzez brak określenia w sposób jednoznaczny granic obszarów, dla których obowiązują różne regulacje, w szczególności, na skutek niesporządzenia opisu jednoznacznie określającego granice różnych obszarów (pomimo sporządzenia załącznika graficznego) zauważyć należy, że załącznik do przedmiotowej uchwały został opracowany w skali 1:5000 i zawiera linie przebiegające przylegle do granic działek ewidencyjnych, zgodnie ze sztuką tworzenia rysunków planistycznych, a także zawiera w legendzie opis granic w postaci nazw ulic ze wskazaniem strony ulicy po której biegnie granica, w odniesieniu do stron świata. Słusznie zatem wskazał organ, że warunek jednoznaczności określenia granic ww. obszarów został zatem spełniony.
W następnej kolejności odnosząc się do skargi wniesionej przez skarżących: E. T. i A. P. (sprawa II SA/Łd 381/17), w tym w pierwszym rzędzie do zarzutu dotyczącego niezgodności § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z art. 2 pkt 16a-b u.p.z.p. polegającej - w ocenie skarżących – na nadaniu pojęciu "baner" znaczenia sprzecznego z ustawą, zdaniem Sądu należy zwrócić przede wszystkim uwagę, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera ściśle określonej definicji pojęcia "baner". Przedmiotowa ustawa w art. 2 pkt 16b definiuje pojęcie "tablicy reklamowej" i utożsamia to pojęcie m.in. z banerem reklamowym. Z tego względu, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że wskazana w zaskarżonej uchwale definicja baneru jest sprzeczna z definicją tablicy reklamowej wskazaną w art. 2 pkt 16b u.p.z.p., co tym samym przesądza o niezasadności podniesionego zarzutu.
Za nietrafny Sąd uznał także kolejny zarzut skargi wniesionej przez ww. skarżących dotyczący niezgodności § 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 38 uchwały z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającej, w ocenie skarżących, na zróżnicowaniu użytych w ustawie pojęć "reklama", "tablica reklamowa" oraz "urządzenie reklamowe" pomimo braku upoważnienia w tym zakresie wynikającego z ustawy. W rozważanym aspekcie Sąd, będąc w tym zakresie związany ww. prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Łd 938/19), podziela zaprezentowane w nim stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Nie służą one zatem ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Podkreślić przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wypracował powszechnie przyjmowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Tym samym, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu w składzie niniejszym, należy zgodzić się z organem, że definicje: "tablica reklamowa" i " urządzenie reklamowe", zawarte w art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. są definicjami normatywnie niedomkniętymi, o czym świadczy choćby zwrot: "w szczególności". W tej sytuacji nie można zarzucać przekroczenia upoważnienia Radzie Miejskiej w Łodzi, która skorzystała z kompetencji przyznanej jej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. i wprowadziła definicje mieszczące się w zakresie pojęć zdefiniowanych w ustawie, która w tym zakresie, posługuje się definicjami nieostrymi. Nie można przy tym zapominać, na co zwrócił już uwagę Sąd w wyżej wskazanym wyroku z dnia 9 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Łd 938/19), że regulacja kwestii dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń, wymaga zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego z uwagi na złożony charakter pojęcia ładu przestrzennego, który jest dynamiczny, kształtowany przez nowe inwestycje budowlane, szeroko pojętą rewitalizację, zmiany w infrastrukturze drogowej, jak również przez zmieniający się kontekst społeczny i gospodarczy. W tego rodzaju materii koniecznym jest zapewnienie pewnego stopnia uznaniowości, która nakazuje poruszanie się w granicach prawa. Konieczność posłużenia się pojęciami nieostrymi, jak podkreślił Sąd, wynika np. z faktu konieczności dokonywania oceny stanu estetycznego w konkretnej sprawie, tzn. przy uwzględnieniu rodzaju obiektu budowlanego, jego lokalizacji, zaś dostosowanie do kompozycji i charakteru elewacji uwzględnia fakt, że elewacja nie jest stała, zmieniają się jej kolory, struktura tynku, a także kompozycja poprzez np. zastosowanie boniowania, czy dołożenie nowego detalu architektonicznego (zob. powoływany już wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 938/19).
Nietrafny okazał się również kolejny zarzut skargi E. T. i A. P. dotyczący niezgodności § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. polegającej na zróżnicowaniu w ramach tej samej gminy terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Zdaniem Sądu, za uprawnione w tym względzie należy uznać stanowisko organu, że w odniesieniu do terminu ustalonej w uchwale vacatio legis należy brać pod uwagę intencję ustawodawcy, wyrażoną w uzasadnieniu (druk 1525) projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Zwraca się tam uwagę na konieczność szybkiej reakcji na panujący chaos reklamowy. Kolejnym zaś krokiem jest wprowadzenie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okresu dostosowawczego, wynoszącego minimum rok, co miało zapewnić czas na odpowiednie dostosowanie się do wymogów uchwały bez konieczności ustalania długiego okresu vacatio legis. Dodać przy tym należy, że stosownie do art. 37a ust. 6 u.p.z.p., uchwała krajobrazowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy. Przyjąć zatem należy, że ustawodawca dopuszcza możliwość wprowadzenia zróżnicowania również w zakresie terminów dostosowania w różnych obszarach gminy. Uchwała zatem także i w tych aspektach odpowiada intencjom ustawodawcy.
Sąd nie podzielił również zasadności zarzutu skargi wniesionej przez ww. skarżących dotyczącego niezgodności § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z art. 2 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadą ochrony praw nabytych poprzez nałożenie obowiązku dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do przyjętych w tej uchwale regulacji. Kwestie te stanowiły już przedmiot rozważań Sądu przy odnoszeniu się do tożsamej treści skarg wniesionych przez ww. strony skarżące. Nie powielając zatem argumentacji w tym względzie Sąd uznał za zasadne podkreślić, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 37a u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania "regulacji ochronnych". Priorytetem dla ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu "ochronę krajobrazu miejskiego", zadbanie o ład przestrzenny i niewątpliwie zaskarżona uchwała odpowiada takim intencjom ustawodawcy.
Nie można przy tym zapominać, na co trafnie uwagę zwrócił organ w odpowiedzi na skargę, że ingerencja w prawa słusznie nabyte jest dopuszczalna pod warunkiem, że takie działanie jest konieczne dla realizacji innych wartości konstytucyjnych, które w danej sytuacji mają pierwszeństwo nad wartościami znajdującymi się u podstaw praw nabytych. W myśl ustawy krajobrazowej, wprowadzającej art. 37a do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o możliwości podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, ceduje – jak podkreślono w odpowiedzi na skargę - na organ stanowiący gminy podjęcie decyzji o tym, czy i w jakim stopniu przestrzeń miejska powinna być chroniona przed niekontrolowaną ekspansją reklamy zewnętrznej. W sytuacji, gdy Rada Miejska podejmuje taką decyzję oraz określa w ramach ustawowego upoważnienia "zasady i warunki..." określa, jako przedstawiciel społeczeństwa, wartość publiczną, która wywiedziona z art. 31 ust. 3. Konstytucji RP staje się wartością nadrzędną wobec wartości znajdujących się u podstaw praw nabytych (szczególnie mowa o porządku publicznym, który naruszają nieestetyczne reklamy oraz naruszeniu przez nie wolności i praw osób zmuszonych do oglądania). Zasadnie przy tym organ wskazał na konieczność szczególnego zwrócenia uwagi na pojęcie estetyki, ładu społecznego, ochronę zabytków, ochronę przyrody oraz bezpieczeństwo publiczne. Trafnie też wywiódł w rozważanym aspekcie, że zgodnie z wolą ustawodawcy tym ważnym interesem publicznym jest ład przestrzenny i estetyka, co zostało jednoznacznie wyrażone poprzez wprowadzenie stosownych zmian w ustawach, szczególnie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, stanowisko to zasługuje na aprobatę.
Ponadto Sąd nie podzielił zasadności pozostałych zarzutów skargi wniesionej przez E. T. i A. P. dotyczących niezgodności przyjętych w uchwale rozwiązań z zasadą równości, obowiązkiem zachowania zasady zrównoważonego rozwoju, wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych oraz uwzględnienia w uporządkowanych relacjach wszystkich uwarunkowań związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, proporcjonalności i prawa własności. Stanowiły one już w większości przedmiot rozważań Sądu w odniesieniu do skarg powyżej wskazanych stron skarżących. W tym miejscu Sąd z całą mocą podkreśla, że regulacje przedmiotowej uchwały stanowią normatywne "ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw", dla ustanowienia którego wymaganą konstytucyjnie podstawę ustawową stanowi art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro ustawodawca, wprowadzając tę regulację, jak trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę - wyposażył radę gminy w kompetencje do określenia zakresu możliwej ingerencji między innymi w prawo własności i swobodę działalności gospodarczej jednostek, na której wprowadzenie nie pozwalały dotychczasowe przepisy (zob. uzasadnienie projektu ustawy druk 1525), to regulacja uchwalona przez Radę Miejską w Łodzi musi być zgodna z zasadą proporcjonalności. Ta zaś upoważniała Radę Miejskiej w Łodzi do zróżnicowania ustaleń zawartych w ww. uchwale w sposób racjonalny według kryterium przedmiotowego, zatem według rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, przy uwzględnieniu dbałości o ład przestrzenny. Organ trafnie wyjaśnił przy tym, że "uprzywilejowanie" pewnych form reklamy zewnętrznej ma charakter przedmiotowy, a wybór konkretnych form dla konkretnych obszarów podyktowany jest ich charakterem urbanistyczno-architektonicznym. Warto przy tym dodać, że kwestia podziału miasta Łodzi na obszary stanowiła przedmiot oceny Sądu w prawomocnym ww. wyroku z dnia 9 maja 2024 r., w którym Sąd ten stwierdził, że podział miasta na 3 obszary, dokonany mocą § 3 ust. 1 uchwały i wprowadzenie dla każdego z nich odrębnych regulacji, znajduje upoważnienie w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 37a ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie znalazł zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżących dotyczących zróżnicowania zasad umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w obrębie Obszaru I, a także zarzutów dotyczących zakazu umieszczania banerów reklamowych w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały i zarzutów dotyczących zakazu umieszczania siatek reklamowych w Obszarze I.
Nie sposób także nie zgodzić się z organem, że skarżący zgłaszając zarzuty naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wskazują na niezrozumienie "walorów ekonomicznych przestrzeni" na nieruchomości znajdującej się w centrum miasta. Tymczasem przyznać należy rację organowi, że owa wartość może być mierzona w kontekście lokalizacji, możliwej intensywności i gęstości zabudowy, a nie powierzchni elewacji, na której można umieszczać tablice reklamowe. Z pola widzenia nie może przy tym umykać fakt, na co wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że nieruchomość skarżących znajduje się na obszarze Gminnej Ewidencji Zabytków "Dzielnica Wiązowa", a także w Strefie Wielkomiejskiej Łodzi, określonej w uchwale nr LV/1146/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie Strategii przestrzennego rozwoju Łodzi 2020+ która jest definiowana następująco: "Strefa Wielkomiejska jest wartością kulturową z racji struktury urbanistycznej i wyrazu architektonicznego, jest bowiem ostatnim ogniwem naturalnej ewolucji miast. Jest również formą Miasta najbardziej optymalną. Jej charakter decyduje o tożsamości Miasta. Jest najstarszą strukturą miejską Łodzi, najlepiej ukształtowaną urbanistycznie, zawierającą najwięcej okazałych budynków mieszkalnych i fabrycznych oraz regularnie i najpełniej zabudowanych kwartałów". Oba te fakty, jak podkreślił organ, świadczą o wysokich walorach architektoniczno-urbanistycznych, co czyni wprowadzone ograniczenia w zakresie reklam jako zasadne względem wartości nieruchomości.
Z tych samych względów Sąd za nietrafne uznał zarzuty zawarte w skardze wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w Ł. (II SA/Łd 417/17) określone w jej punktach 2.1.-2.6., gdyż są tożsame w swej treści z zarzutami skargi wniesionej przez E. T. i A. P. w sprawie II SA/Łd 381/17. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące: prawa własności i ochrony praw słusznie nabytych. Nie mogły one przynieść spodziewanego przez skarżącą Wspólnotę skutku, gdyż zaskarżona uchwała odpowiada intencjom towarzyszącym ustawodawcy na etapie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drodze tzw. ustawy krajobrazowej. Sąd nie znalazł zatem podstaw do podzielania zasadności zgłoszonych w tym względzie zarzutów, z tych samych przyczyn, które legły u podstaw oddalenia skarg wniesionych przez pozostałych skarżących.
Za niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący zróżnicowania zasad i warunków sytuowania banerów, bilboardów i siatek reklamowych w Obszarze II. W tym względzie stwierdzić należy, jak zostało to już wyżej wskazane, że organ stanowiący gminy jest władny określić w uchwale reklamowej regulacje określające szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Obejmuje to także określenie maksymalnej ilości urządzeń i tablic reklamowych na określonym terenie i postanowień odnoszących się do zachowania odległości pomiędzy wskazanymi nośnikami reklamy.
Sąd nie podzielił również zasadności ostatniego zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia prawa własności, niewyważenia interesu publicznego i prywatnego. Powołana ustawa, jak już wskazano, nie wprowadza rozwiązań ochronnych. Natomiast art. 20 i art. 64 Konstytucji RP, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego nie nadają prawu własności charakteru absolutnego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W razie spełnienia tych wymogów uchwałodawca jest legitymowany do wprowadzenia ograniczeń, a nawet zakazów w sferze wykonywania prawa własności. Dotyczy to także umieszczenia na nieruchomości nośników reklamowych. Zaskarżona uchwała krajobrazowa nie zakazuje w ogóle sytuowania nośników reklamowych, lecz możliwości te ogranicza. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Analiza poszczególnych ww. regulacji uchwały nie wykazała nieprawidłowości, które wynikałyby z naruszenia przepisów prawa. Wprowadzone nią ograniczenia, odpowiadają dwóm wymaganym warunkom: wprowadzone zostały na podstawie upoważnienia ustawowego i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). W tym kontekście Sąd jeszcze raz z całą mocą podkreśla, że regulacje przedmiotowej uchwały stanowią normatywne "ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw" dla ustanowienia którego wymaganą konstytucyjnie podstawę ustawową stanowi art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca zaś, wprowadzając tę regulację, wyposażył radę gminy w kompetencje do określenia zakresu możliwej ingerencji między innymi w prawo własności i swobodę działalności gospodarczej jednostek, na której wprowadzenie nie pozwalały dotychczasowe przepisy (zob. uzasadnienie projektu ustawy druk 1525). W tym kontekście zgodzić należy się z organem, że powyższe zarzuty z uwagi na ich charakter w swej istocie powinny być adresowane nie do Rady Miejskiej w Łodzi, ale do ustawodawcy jako twórcy aktu, na podstawie którego uchwała został podjęta.
W podsumowaniu, na kanwie powyższych rozważań, należało wskazać, że z sentencji wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 maja 2024 r. (II SA/Łd 938/19) wynika, iż stwierdzona została nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 2 oraz § 10, a to zaś oznacza, że prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie, wynikające z ww. wyroku WSA w Łodzi, sprawia, że Sąd został pozbawiony w tym zakresie przedmiotu kontroli, co czyniło postępowanie sądowe w niniejszej sprawie w tej części bezprzedmiotowym. Powyższe skutkuje tym, że zaistniała podstawa do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, o czym Sąd orzekł na mocy art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie w pozostałym zakresie Sąd, z wyżej przedstawionych względów nie podzielając zasadności zarzutów skarg, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono z uwzględnieniem regulacji art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Skoro art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 tej ustawy, obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika. Miarkując zatem koszty w niniejszej sprawie Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę, iż wadliwością objęte były jedynie ww. - § 4 ust. 2 oraz § 10 uchwały, skontrolowane już w drodze wyroku z dnia 9 maja 2024 r., co jednak nie zmienia faktu ich wadliwości, bowiem umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie wynika z braku przedmiotu zaskarżenia. Nie można przy tym jednak zapominać, że powodem tej wadliwości była niezgodność z Konstytucją regulacji objętych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, do którego odwołał się WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 938/19. Ponadto Sąd nie znalazł podstaw dla zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, gdyż ustawa p.p.s.a. nie przewiduje regulacji w tym zakresie.
ał