Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Łd 350/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Łd 350/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4, art. 17 pkt 9, art. 19, art. 28 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 13 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 roku sprawy ze skargi A.M. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 11 grudnia 2024 r. nr IX/78/24 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] oddala skargę. dc
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 18 kwietnia 2025 r. A. M., reprezentowany przez: r.pr. P.R., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 11 grudnia 2024 r. Nr IX/78/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...]
1. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 20 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie uchwały niezgodnej z uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia 20 czerwca 2012 r. nr XXVII/316/12 w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P.,
b) art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy poprzez zignorowanie istniejących uwarunkowań zabudowy oraz terenów zielonych funkcjonującej na terenie objętym uchwałą, ładu przestrzennego, a także istniejących już uciążliwości dla mieszkańców związanych z funkcjonującymi już terenami eksploatacji surowców mineralnych, a mimo tego wyznaczenie zaskarżoną uchwałą terenów eksploatacji surowców mineralnych, w celu rozbudowy prowadzenia działalności wydobywczej,
c) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu właścicieli nieruchomości możliwości pełnego korzystania z przysługującego im prawa własności,
d) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieodpowiednie wyważenie interesu publicznego w relacji do interesu prywatnego;
2) przepisów postępowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które mogło mieć istotny wpływ na przebieg sprawy, a mianowicie art. 17 pkt 13 oraz ust. 13a oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez uchwalenie bez ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, mimo wprowadzenia istotnych zmian w jego treści, które wymagały zapewnienia możliwości składania uwag przez zainteresowanych mieszkańców oraz instytucje opiniujące.
2. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1) uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności uchwały w całości,
2) ewentualnie uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. dla działek nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu nr [...] ([...]),
3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
3. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] położonej w P., przy ul. [...], znajdującej się w granicach terenu objętego zaskarżoną uchwałą.
4. Wnoszący skargę zakwestionował tryb uchwalenia uchwały, a także przewidziane w uchwale przeznaczenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz [...] przy ul. [...], znajdujące się w bliskim sąsiedztwie z nieruchomością skarżącego argumentując, że dopuszczone w treści uchwały przeznaczenie ich pod zabudowę usługową i eksploatację surowców mineralnych uniemożliwia mu, a z pewnością w znacznym stopniu ogranicza korzystanie z przysługującego względem działki nr [...] prawa własności, z uwagi na prowadzoną przez właściciela tychże nieruchomości działalność związaną z eksploatacją surowców mineralnych.
5. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że jest współwłaścicielem działki o numerze [...], stanowiącej drogę prywatną zapewniającą dojazd do działek o numerach [...],[...],[...],[...] oraz [...] (właściciele tych działek są współwłaścicielami działki [...]). W uchwale działka o numerze [...] (której właścicielem jest Starostwo Powiatowe w P.) została oznaczona symbolem MN (czyli przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną), bez zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Jedyną możliwością zapewnienia dojazdu do działki o numerze [...] jest ustanowienie służebności przejazdu przez działkę [...], co do której skarżący jako współwłaściciel nie wyraża woli ustanowienia takiej służebności. Przeznaczenie działki o numerze [...] na cele budowlane (bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej) również narusza prawo własności, a co za tym także interes prawny skarżącego. Skarżący stwierdził, że posiada interes prawny, aby kwestionować postanowienia uchwały, bowiem zmiana przeznaczenia terenów objętych działkami o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz [...] z obrębu nr [...] ([...]), ma bezpośredni wpływ na interesy prawne właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym działki nr [...] należącej do skarżącego. Konsekwencje te obejmują:
• zwiększone ryzyko podtopień i zmian hydrologicznych w wyniku eksploatacji surowców oraz naruszenia naturalnych barier wodnych;
• obniżenie wartości nieruchomości sąsiadujących z terenami przeznaczonymi na działalność wydobywczą;
• zwiększone natężenie ruchu pojazdów ciężarowych o macie powyżej 12 ton na jedynej drodze dojazdowej, która stanowi również dojazd do nieruchomości skarżącego
• zwiększoną emisję hałasu, pyłów i wibracji, co może naruszać prawo sąsiedzkie oraz art. 144 Kodeksu cywilnego.
6. Zdaniem skarżącego nie można też pominąć regulacji art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, według którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Dokonując zakupu nieruchomości skarżący liczył się z utrudnieniami związanymi z istniejącą w pobliżu żwirownią, ale z uwagi na 10-letni okres koncesji udzielonych przedsiębiorcom, a także ustawowy obowiązek zakończenia rekultywacji terenu w okresie 5 lat od zakończenia wydobycia, utrudnienia te miały mieć charakter tymczasowy i przejściowy. Obecne powiększanie terenu eksploatacji surowców mineralnych, następuje z naruszeniem praw skarżącego oraz innych właścicieli pobliskich nieruchomości. Mając powyższe na względzie skarżący uznał, że ma niewątpliwie interes prawny w złożeniu niniejszej skargi na uchwałę.
7. Zdaniem strony analiza uchwalonej uchwały wskazuje na niezgodność jej ustaleń ze "Zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P." przyjętą uchwałą Nr XXVII/316/12 z dnia 20 czerwca 2012 r. Studium jednoznacznie określa, że część obszaru objętego MPZP powinna pozostać terenem zieleni urządzonej oraz rekreacji. Tymczasem w MPZP przeznaczenie tych terenów zmieniono na zabudowę usługową (symbol U) oraz eksploatację powierzchniową surowców mineralnych (symbol PG). Zmiana ta stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy, ponieważ przyjęte przeznaczenie terenu jest całkowicie odmienne od wskazanego w Studium. Odmienne przeznaczenie działek o numerach [...], [...] i [...] przy ul. [...] można ustalić dokonując prostego porównania załączników w graficznych do uchwały oraz Studium. W uchwale działki te są oznaczone kolorem różowym oraz symbolem PG, które zgodnie z legendą mapy oznacza tereny eksploatacji powierzchni surowców mineralnych. Podczas gdy w załączniku nr 2 "Uwarunkowania rozwoju" do Studium, działki te oznaczone są kolorem ciemno zielonym, który zgodnie z legendą mapy oznacza tereny lasów i zadrzewień. Co istotne, w części tekstowej Studium (str. 78 i 79) wskazane zostało jako przewodnia zasada zagospodarowania dla terenów leśnych: 1) zachowanie istniejących kompleksów leśnych wraz z zalesieniami, 2) zakaz realizacji zabudowy poza związaną z terenowymi urządzeniami rekreacji oraz obiektami infrastruktury technicznej, drogowej i ochrony przeciwpożarowej. W uchwale wprowadzono przeznaczenie części gruntów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP) jako tereny eksploatacji surowców mineralnych, oznaczone symbolem PG. Przeznaczenie to obejmuje m.in. działki znajdujące się w rejonie złoża "[...]", które, jak wynika ze Studium oraz dokumentacji prognozy środowiskowej, w przeważającej części stanowią grunty leśne. Studium jednoznacznie wskazuje, że tereny te są objęte ochroną przyrodniczą jako tereny zieleni leśnej (symbol ZL). Zgodnie z treścią Studium, ich podstawową funkcją jest utrzymanie istniejących kompleksów leśnych oraz ochrona ekosystemów naturalnych. Planowanie działań polegających na eksploatacji złóż kruszywa naturalnego w tym obszarze nie tylko stoi w sprzeczności z zapisami Studium, ale także narusza zasady ochrony środowiska naturalnego. Na stronie 87 Studium wskazano, że powinno się wyznaczyć tereny w systemie przyrodniczym miasta pozwalające na zachowanie i utrwalenie dotychczasowych obszarów zielonych przestrzeni publicznych, takich jak lasy. W tym samym miejscu Studium wskazano, iż jednym z założeń jest poprawa stanu zdrowotnego lasów i roślinności oraz zwiększenie bioróżnorodności. Analogiczne spostrzeżenia można znaleźć w prognozie oddziaływania na środowisko. Co prawda w prognozie wskazano, iż skutki te będą odwracalne z uwagi na planowane rekultywowanie tych terenów po zakończeniu eksploatacji surowców mineralnych, jednak rekultywacja wyciętego lasu może nastąpić jedynie przez nowe nasadzenia, co będzie trwało od 25 do 50 lat. Treść Aktualizacji Opracowania Ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. wykonanego dla terenu w rejonie m.in. ulicy [...] z listopada 2016 r., gdzie podkreślona została potrzeba ochrony terenów zielonych. Zgodnie z rekomendacjami wynikającymi z Opracowania Ekofizjograficznego "dla obszaru [...]": [...]) w południowo-zachodniej części: tereny w przewadze użytkowane na cele leśne wskazane do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu, nie wskazane do przekształceń, wykluczone z możliwości zabudowy; 2) w zachodniej części: teren eksploatacji powierzchniowej surowców – wskazany po zakończeniu eksploatacji do zagospodarowania na cele leśne, rekreacyjno-wypoczynkowe lub rolne, wykluczone z możliwości z uwagi na niekorzystne warunki gruntowo-wodne dla posadowienia zabudowy. Strefa wskazana do zachowania jako biologicznie aktywna". Dodatkowo dosyć mocno zaakcentowano potrzebę ochrony środowiska, wskazując, iż "w zagospodarowaniu obszaru należy uwzględnić potrzebę zachowania istniejącej zieleni wysokiej leśnej. Ograniczanie udziału zieleni wysokiej w obrębie ww. terenów powinno być zawężone do niezbędnego minimum". Co więcej zgodnie z przyjętym uchwałą nr XLVI/578/17 Rady Miejskiej w P. z dnia 19 września 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu Rewitalizacji, którego wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta, cały obszar objęty uchwałą został zakwalifikowany jako obszar zdegradowany, przy czym przeznaczenie tych terenów w Programie Rewitalizacji nie jest spójne z ustaleniami przewidzianymi w uchwale.
8. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 15 stycznia 2025 r. przystąpiono do przeprowadzenia konsultacji społecznych projektu uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Miasta P.. W ramach załączników graficznych cały obszar objęty uchwałą został uznany za obszar zdegradowany. Oznacza to, iż sam Prezydent Miasta P. oraz pośrednio Rada Miejska, dostrzegają zdegradowanie terenu objętego uchwałą, a pomimo to w uchwale przewidują działania, które w dalszym stopniu będą pogłębiać ten proces. Z kolei w załączniku nr 1 do uchwały nr XXVIII/355/16 Rady Miejskiej w P. z dnia 15 września 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...], działki o numerach [...] i [...] oznaczone zostały jako T.44.ZL – czyli tereny leśne. Oznacza to, że w tym zakresie koncepcja przeznaczenia tych terenów uległa diametralnej zmianie, zdecydowanie negatywnej dla okolicznych mieszkańców.
9. Zdaniem skarżącego uchwała w sposób negatywny wpływa na środowisko naturalne oraz mieszkańców, poprzez: degradację środowiska naturalnego – w tym wycinki lasów i utraty siedlisk fauny i flory, zanieczyszczenia gleb i wód gruntowych, co może mieć długofalowe konsekwencje dla lokalnego ekosystemu, utraty korytarzy ekologicznych, co zaburza naturalne powiązania przyrodnicze w skali ponadlokalnej; wpływ na interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości - eksploatacja surowców mineralnych w rejonie ul. [...] ma bezpośredni i negatywny wpływ na sąsiadujące nieruchomości, powodując: o zwiększoną emisję hałasu, wibracji i pyłu, co obniża jakość życia mieszkańców, o obniżenie wartości sąsiadujących działek z uwagi na sąsiedztwo obszaru eksploatacji; ryzyko zmian hydrologicznych, które mogą wystąpić w wyniku ingerencji w system wód gruntowych, a także ryzyko negatywnego oddziaływania kopalni odkrywkowej w postaci leja depresyjnego, powodującego obniżenie poziomu wód gruntowych, przesuszenie (erozję), które powodować może utrudnienie utrzymania roślinności na danym terenie.
10. Skarżący zwrócił uwagę na uchwałę nr LXVII/649/23 Rady Miejskiej w P. z dnia 20 lipca 2023 r. w sprawie przyjęcia "Strategii Rozwoju Miasta P. na lata 2023-2030", gdzie w ramach przyjętej Strategii, jako jeden z celów strategicznych (cel strategiczny nr 6) wskazane zostało "Prowadzenie efektywnej polityki przestrzennej, ochrona środowiska i adaptacja miasta do zmian klimatu". Zdaniem skarżącego trudno uznać, aby uchwała, w sytuacji gdy powiększone zostają tereny eksploatacji surowców mineralnych kosztem lasów i terenów zielonych realizowała cele określone w "Strategii". Działania organu planistycznego w tym zakresie uznać należy za co najmniej niespójne.
11. Skarżący również zwrócił uwagę na wadliwe procedowania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na działkach nr [...] i [...], które – zgodnie z ewidencją gruntów oraz dokumentacją planistyczną – objęte były statusem lasów (Ls) i jako takie podlegały ochronie wynikającej z ustawy o lasach. Zmiana ich przeznaczenia na cele związane z eksploatacją kruszywa naturalnego nastąpiła z naruszeniem art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, który wymaga wskazania szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela oraz przeprowadzenia stosownych oględzin terenu i sporządzenia protokołu, czego w tej sprawie zabrakło. Organ w niniejszej sprawie nie wykazał żadnej kwalifikowanej przesłanki, która uzasadniałaby odlesienie – potrzeba poszerzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobycia kopalin pospolitych (żwir, piasek) nie spełnia bowiem warunku wyjątkowości, a sama działalność nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, zmiana ta została dokonana bez powiadomienia Starosty P. – organu właściwego w zakresie nadzoru nad lasami prywatnymi – co narusza obowiązującą procedurę.
12. W ocenie skarżącego przeznaczenie terenów pod eksploatację surowców mineralnych pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium, a także Opracowaniem Ekofizjograficznym oraz Programem Rewitalizacji, które przewidują ochronę terenów zielonych i leśnych jako priorytetowe dla P.. Takie ustalenia przyjęte w uchwale są niezgodne z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego oraz rozwoju miasta, co stanowi naruszenie wskazanych przepisów, co z kolei powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.
13. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że istotne naruszenie trybu sporządzania planu jak i istotne naruszenie zasad ich sporządzania, wywołują skutek nieważności uchwały w całości lub części i uznawane są za istotne naruszenie prawa.
14. Wobec tego zaniechanie ponownego wyłożenia projektu planu po wprowadzeniu istotnych zmian, stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej. Zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy, jeżeli w trakcie procedury planistycznej dokonano istotnych zmian w projekcie planu, organ prowadzący procedurę powinien ponownie wyłożyć zmieniony projekt do publicznego wglądu oraz przeprowadzić kolejne konsultacje społeczne. W ramach rozpatrywania uwag po trzecim wyłożeniu uwzględnione zostały uwagi nr 3, 10, 18, 19, 23, 28, 29, 32, 33, 40, 43, 52, 53. Po uwzględnieniu tych uwag, projekt planu (wraz z załącznikiem w postaci Prognozy oddziaływania na środowisko, która stanowi nierozerwalną część planu) nie zostały ponownie wyłożonego wglądu mieszkańcom ul. [...], pomimo doniosłego charakteru tych zmian, wskazujących na ryzyko dla zdrowia mieszkańców.
15. Na marginesie skarżący zauważył, że w ramach procedury planistycznej Prezydent Miasta P. nie przestrzegał procedury w zakresie terminów składania i rozpatrywania uwag do projektu planu. Przedmiotem rozpatrzenia były również uwagi składane po wyznaczonym terminie, a rozpatrzenie wszystkich złożonych uwag następowało z przekroczeniem narzuconego terminu. Zgodnie z poglądem doktryny, wnioski złożone po wyznaczonym terminie, powinny zostać pozostawione bez rozpoznania.
16. Reasumując, skarżący stwierdził, że naruszenie zasad zgodności uchwały ze studium, które skutkowało błędnym przeznaczeniem działek o numerach [...], [...], [...] z obrębu nr [...] ([...]) na cele eksploatacji surowców mineralnych, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały co najmniej w tej części. Dodatkowo, zaniechanie ponownego wyłożenia projektu planu pomimo wprowadzonych istotnych zmian narusza prawa mieszkańców i strony pozostawienie uchwały w obecnym kształcie może spowodować nieodwracalne i długotrwałe negatywne skutki dla środowiska naturalnego rejonu ul. [...] oraz będzie stanowić realne, trwałe, ponadprzeciętne zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców.
1. W odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w P., reprezentowana przez r.pr. A. T., wniosła o jej oddalenie.
1. Organ wyjaśnił, że porządkując zakres przedmiotowy studium na uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, należy przyjąć, iż uwarunkowania to okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli gminy w chwili sporządzania studium. Kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy są natomiast ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.
2. Wobec powyższego, w ocenie organu, Skarżący błędnie wskazuje na Uwarunkowania rozwoju jako wytyczne do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wytyczne takie stanowią bowiem Kierunki zagospodarowania. Zgodnie z rys. 3 Kierunki zagospodarowania Zmiany studium działki nr [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...] i [...] wskazane są jako tereny eksploatacji powierzchniowej (PG - tereny eksploatacji powierzchniowej – obejmują obszary i tereny górnicze w granicach i na warunkach określonych przepisami prawa. Przeznaczenie tych terenów posiada charakter czasowy, związany z zasobnością danego złoża. Obowiązuje rekultywacja terenu po zakończeniu eksploatacji.). Ponadto, zgodnie z zapisami Zmiany studium w rozdziale XXI. Miejscowe Plany Zagospodarowania Przestrzennego w ust. 5 określono, iż obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne pokazano na rysunku Zmiany Studium (rys. 3 Kierunki zagospodarowania) – objęto tymi obszarami między innymi działki nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to w studium wskazuje się obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Odlesienie w planie miejscowym dokonywane jest na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024r., poz. 82), a nie jak twierdzi skarżący na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r., poz. 567). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne, wymagających uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzyskał decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego (z dnia 30 września 2019 r.) stwierdzającą wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne po uzyskaniu pozytywnej opinii Izby Rolniczej Województwa Łódzkiego (z dnia 23 lipca 2019 r.), dla obszarów wskazanych w Zmianie studium wymagających zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie Marszałka Województwa Łódzkiego odlesienie wskazanych obszarów o całkowitej powierzchni 3,6584 ha (w 17 jednostkach planistycznych) nie spowoduje istotnych strat dla leśnictwa. Realizacja ustaleń przedmiotowego planu umożliwi rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, która będzie stanowić uzupełnienie istniejącego sąsiedniego zagospodarowania. Pozwoli to na utrzymanie ładu przestrzennego i uniknięcie tzw. zjawiska "rozlewania się zabudowy". Przeznaczenie gruntów leśnych pod tereny ciągów komunikacyjnych pozwoli na dostosowanie parametrów dróg do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie i tym samym wpłynie korzystnie na bezpieczeństwo ruchu komunikacyjnego. Natomiast przeznaczenie części przedmiotowych gruntów pod teren powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych umożliwi przystąpienie do eksploatacji złoża w nowych granicach koncesyjnych. Ponadto przedmiotowe grunty leśne nie leżą na obszarze Natura 2000 oraz nie posiadają statusu lasów chronionych, w związku z czym zmiana użytkowania gruntów nie niesie za sobą negatywnych skutków dla wartości przyrodniczych. Wobec tego organ stwierdził, że uchwalony i obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stoi w sprzeczności z zapisami Zmiany studium, a jest wręcz z nimi zgodny.
3. Organ wyjaśnił, że przeznaczenie zmieniło się na fragmencie działek [...] i [...] – wprowadzono na obszarze o dotychczasowym przeznaczeniu terenu lasu na powierzchni 1,2226 ha przeznaczenie terenu eksploatacji powierzchniowej surowców mineralnych. Zgodnie ze wskazanym przeznaczeniem określonym na rys. 3 Kierunki zagospodarowania (zał. 3) Zmiany studium – jest to obszar przy granicy z gminą R. wysunięty najbardziej na wschód miasta P. w odległości około [...]–[...] m od nieruchomości skarżącego. Samo złoże zlokalizowane w obszarze odlesionym stanowi obszar o powierzchni 0,5354 ha. Na działce nr [...] zakończono wydobycie i gdzie dotychczas był teren eksploatacji powierzchniowej surowców mineralnych w obecnie obowiązującym miejscowym planie znajduje się teren zalesień (zgodnie z kierunkiem rekultywacji określonym w Zmianie studium), natomiast na działce nr [...] gdzie dotychczas był teren zabudowy letniskowej (z dopuszczalnym przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą) plan miejscowy wskazuje teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, analogicznie jak obszar, na którym położona jest nieruchomość skarżącego.
4. Na pozostałych działkach wskazanych przez skarżącego przeznaczenie terenu jest tożsame. Dodatkowo należy zauważyć, iż na działkach (nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] – niewymienionych przez skarżącego) zakończono już wydobycie i w obowiązującym miejscowym planie (z 2024 r.) ich przeznaczenie określone zostało zgodnie z kierunkiem rekultywacji jako teren dolesień.
Co więcej, ustalenia planu obowiązującego (z 2024 r.) są bardziej restrykcyjne w aspekcie ochrony środowiska, niż zapisy w planie (z 2006 r.) dotychczas obowiązującym.
5. W ocenie organu skarżący błędnie wskazuje ponadto, iż zgodnie z przyjętą uchwałą Nr XLVI/578/17 Rady Miejskiej w P. z dnia 19 września 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu Rewitalizacji, cały obszar objęty uchwałą został zakwalifikowany jako obszar zdegradowany. Cały obszar Miasta P. poddano analizie, w wyniku której wyznaczono obszar kryzysowy pod względem sfery społecznej (zał. 5). Następnie wskazano obszar rewitalizacji na tle obszaru występowania zjawisk kryzysowych (zał. 6) i jak sam skarżący wskazuje jest to centrum miasta. Jak wskazał skarżący obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] (Uchwała Nr IX/78/24 z dnia 11 grudnia 2024 r.) położony jest w obszarze zdegradowanym zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr XIII/122/25 z dnia 5 marca 2025 r. w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Miasta P., jednak wyznaczenie obszaru położonego w rejonie ul. [...] jako obszaru zdegradowanego nie miało swych podstaw w zlokalizowanych tam terenach eksploatacji powierzchniowej i wydobyciem kruszyw. Skarżący błędnie odczytuje załącznik graficzny do uchwały Nr XXVIII/355/16 Rady Miejskiej w P. z dnia 15 września 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, gdyż jako podkład wykorzystano część graficzną planu z 2006 r., aby ułatwić mieszkańcom orientację w zakresie jakie obszary objęto pracami i jakie jest ich przeznaczenie przed sporządzeniem nowego planu miejscowego.
6. Organ dodał, że w Strategii Rozwoju Miasta P. na lata 2023-2030 przyjętej Uchwałą Nr LXVII/649/23 Rady Miejskiej w P. z dnia 20 lipca 2023 r., zarówno na Grafice 2 – Mapa uwarunkowań wskazano udokumentowane złoża kopalin jak i na Grafice nr 3 – Mapa struktury funkcjonalnoprzestrzennej wskazano tereny eksploatacji powierzchniowej. Natomiast w rozdziale 2 Założenia planistyczne podrozdział 2.7 Model struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta określono w oparciu o Zmianę studium: Tereny eksploatacji powierzchniowej – obejmujące obszary i tereny górnicze w granicach i na warunkach określonych przepisami prawa; ich przeznaczenie ma charakter czasowy, związany z zasobnością danego złoża, a po zakończeniu jego eksploatacji obowiązuje rekultywacja terenu.
7. Ponadto, zdaniem organu procedura planistyczna w zakresie wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu oraz składania i rozpatrywania uwag (w tym do prognozy) została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa. Termin rozpatrzenia przez Prezydenta uwag do planu, określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest – jak wskazuje dotychczasowe orzecznictwo – terminem instrukcyjnym, którego przekroczenie nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu (choć w omawianym przypadku termin ten nie został przekroczony). Co więcej, zarzut rozpatrzenia uwagi złożonej po terminie wyznaczonym przez Prezydenta w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu jest bezpodstawny. Żadne przepisy nie zakazują bowiem Prezydentowi rozpatrzenia uwagi złożonej po terminie. W omawianym przypadku uwaga została złożona między II, a III wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, a Prezydent znalazł racjonalne przesłanki przemawiające za jej uwzględnieniem (zgodny wniosek stron, możliwość bardziej racjonalnego zagospodarowania działek, brak wpływu na pozostałe ustalenia planu, brak konieczności dodatkowego wyłożenia (czwartego) i niepotrzebnego przedłużania procedury planistycznej). Ponadto, wszystkie uwagi złożone do projektu planu zostały rozpatrzone w terminie.
8. Ponadto, każdorazowo po uwzględnieniu w projekcie planu uwag, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przed zmianą ustawy), projekt planu wraz z prognozą został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Równocześnie skarżący mylnie uważa, że Prognoza oddziaływania na środowisko stanowi załącznik do planu miejscowego i każda jej zmiana ma powodować wyłożenie do publicznego wglądu projektu. Prognoza oddziaływania na środowisko zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 10 rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi część dokumentacji prac planistycznych. W art. 20 ust. 1 i art. 67a ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono co stanowi załączniki do uchwały przyjmującej akt – Prognoza oddziaływania na środowisko nie jest wymieniona. W związku z brakiem uwag do projektu planu po III wyłożeniu do publicznego wglądu i faktem, że uwzględnienie uwag do Prognozy oddziaływania na środowisko (i w konsekwencji jej uzupełnienie) nie wymagało dokonania zmian w dokumencie (projekt planu), zgodnie z art. 17 pkt 9 i 13 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przed zmianą ustawy), nie było obowiązku ponownego wykładania projektu planu wraz z Prognozą do publicznego wglądu. Prognoza po wprowadzonych zmianach wraz z projektem planu została ponownie poddana opiniowaniu przez RDOŚ i PPIS i uzyskała w obu przypadkach opinię pozytywną.
9. Organ podkreślił, że skarżący złożył uwagi tylko na etapie I wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, z czego część uwag skarżącego została uwzględniona przez Prezydenta Miasta P., jednak większość "uwag" skarżącego nie posiadała znamion uwagi, a była jedynie komentarzem, w którym skarżący opisywał głównie stan istniejący terenu, odnosząc się do różnych przepisów i dokumentów. Każda z nieuwzględnionych uwag przez Prezydenta została poddana pod głosowanie Rady, w ten sposób zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym Rada Miejska w P. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Natomiast na etapie wszystkich trzech wyłożeń projektu planu wraz z Prognozą skarżący składał "uwagi/komentarze" do Prognozy oddziaływania na środowisko, która nie jest załącznikiem do projektu planu. Dodatkowym argumentem świadczącym o prawidłowym, zgodnym z przepisami prowadzeniem procedury planistycznej jest fakt, iż plan oraz procedura jego sporządzenia zostały szczegółowo sprawdzone przez właściwe służby Wojewody (sprawdzenia dokonano z uwzględnieniem skierowanego do Wojewody 43-stronicowego wniosku skarżącego o uchylenie przedmiotowej uchwały w całości) i zaakceptowane, a sam plan opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 11 stycznia 2025 r. (poz. 679). W dniu 5 lutego 2025 r. wszedł w życie jako prawo miejscowe.
2. W piśmie z dnia 17 września 2025 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkował się do odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
3. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania dokonywana jest w odniesieniu do norm prawa ustrojowego, proceduralnego i materialnego. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
2. Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym należy mieć na względzie, że unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
3. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Nr IX/78/24 Rady Miejskiej w P. z dnia 11 grudnia 2024 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2025 r., poz. 679), [dalej: "Uchwała" lub odpowiednio "m.p.z.p."].
4. Podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną Uchwałę stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), [dalej: "u.s.g."], zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
5. Przepis ten określa legitymację skargową oraz zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, wiążąc prawo do wniesienia skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Składając skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący zobowiązany jest wykazać istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem a swoją konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Uznanie skargi na uchwałę organu przez sąd administracyjny wymaga udowodnienia naruszenia przez organ uchwałodawczy konkretnego przepisu prawa materialnego, które negatywnie wpływa na sytuację prawną strony. Innymi słowy, strona wnosząca skargę powinna wskazać, że dany akt naruszając prawo jednocześnie wywołuje niekorzystne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej, wynikającej z określonego przepisu prawa materialnego, pozbawia ją pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Skarga nie zostanie jednak uwzględniona w przypadku, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach tzw. władztwa planistycznego przynależnego gminie, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów na obszarze gminy (tak np. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
6. Skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może złożyć osoba, która wykaże, że istnieje związek między jej prawnie chronioną sytuacją a uchwałą, którą chce zaskarżyć. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jej prawa – czyli prowadzi do utraty lub ograniczenia tych praw oraz powoduje dla niej negatywne skutki prawne, takie jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących uprawnień czy interesu prawnego. Żeby skutecznie wnieść taką skargę, trzeba wykazać, że w wyniku tej uchwały doszło do naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia poprzez ich ograniczenie lub odebranie. Oznacza to, że kluczowa jest zmiana sytuacji prawnej osoby składającej skargę.
7. Rozważając w realiach niniejszej sprawy kwestię legitymacji skargowej wnoszącego skargę należy stwierdzić, że skarżący jest właścicielem dz. ewid. nr [...] i współwłaścicielem dz. ewid. nr [...]. Obie ww. działki są położone na terenie objętym postanowieniami Uchwały. Powszechnie przyjmuje się, że w przypadku planów miejscowych co do zasady podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia przyjmowane w planach miejscowych dotyczące przeznaczenia oraz warunków zabudowy poszczególnych nieruchomości, jak również sposobu zagospodarowania danego terenu, pozostają w ścisłym związku z prawami i obowiązkami właścicieli tych nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, że skarżący posiada zarówno interes faktyczny, jak i prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Okoliczności te uprawniały Sąd do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, a więc dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i zbadania czy w toku procedury planistycznej i w trakcie samego aktu uchwalania planu doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.
8. Skarżący, jak wskazano już wyżej, jest właścicielem dz. ewid. nr [...] i współwłaścicielem dz. ewid. nr [...], przy czym kwestionuje sprzeczność postanowień m.p.z.p. z postanowieniami studium w zakresie przeznaczenia działek, których nie jest właścicielem tj. dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pod zabudowę usługową i eksploatację surowców mineralnych, a ponadto przeznaczenie dz. ewid. nr [...] pod zabudowę jednorodzinną.
9. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), [dalej: "u.p.z.p."]. Należy w tym miejscu jednak wskazać na art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), który wszedł w życie dnia 24 września 2023 r., zgodnie z którym do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie postępowanie rozpoczęto na podstawie uchwały Nr XXVIII/355/16 Rady Miejskiej w P. z dnia 15 września 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...], stąd zastosowanie przepisów dotychczasowych.
10. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
11. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści art. 28 u.p.z.p. wynika więc, że nie każde naruszenie przepisów dotyczących zasad sporządzania planu lub trybu jego opracowania skutkuje automatycznym stwierdzeniem nieważności takiego postanowienia.
1. Nadto należy wskazać, że w powołanym wyżej przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcia "zasady sporządzania aktu planistycznego" oraz "tryb sporządzania aktu planistycznego". Tryb sporządzania planu obejmuje kolejne działania podejmowane przez organ od momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium lub planu miejscowego aż do jego ostatecznego uchwalenia. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
2. Zakres treści m.p.z.p. określają art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., natomiast przedmiot planu wynika z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Standardy dokumentacji planistycznej, obejmujące materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowane oznaczenia, nazewnictwo oraz sposób dokumentowania prac planistycznych, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), [dalej: "rozporządzenie w sprawie projektu"].
Po dokonaniu analizy procedury planistycznej, Sąd stwierdza, iż w realiach niniejszej sprawy organ w trakcie procedury planistycznej wystąpił o stosowne uzgodnienia, opinie, wyłożył trzykrotnie projekt planu do publicznego wglądu zachowując w tym zakresie stosowne wymogi (m.in. ogłoszenia w prasie miejscowej, biuletynie informacji publicznej), trzykrotnie została przeprowadzona dyskusja publiczna, zachowane zostały co do zasady terminy określone w art. 17 u.p.z.p. Dokumentacja planistyczna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem standardów wynikających z ww. rozporządzenia.
Po przeprowadzeniu analizy dokumentacji procedury planistycznej Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani zasad jego sporządzania, ani też właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p., czy też przepisów szczególnych. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa skutkującego niezasadną ingerencją w sferę praw i interesów prawnych skarżącego jako podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości objętych procedowanym planem. Przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. zostały zrealizowane.
12. W tym miejscu Sąd przystępuje do ustosunkowania się względem zarzutów skargi i przeprowadzenia kontroli planu w zakresie wskazanym w skardze i zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a.
13. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do zarzutów jej niezgodności ze studium.
1. Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
2. Należy przede wszystkim zauważyć, że wymóg zapewnienia niesprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiany jako prosty obowiązek przeniesienia ustaleń studium do treści planu. Na etapie opracowywania planu, w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego, dopuszczalna jest prawna interpretacja zapisów studium. Organ stanowiący gminy, będący jednocześnie twórcą polityki przestrzennej jednostki samorządu terytorialnego, dokonuje własnej interpretacji uchwalonego przez siebie studium pod kątem jego zgodności z projektem planu miejscowego. Wykonując to uprawnienie, organ gminy zobowiązany jest jednak pozostawać w granicach ogólnych ustaleń wynikających ze studium (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 1.10.2025 r., II SA/Gd 1175/24). W orzecznictwie przyjmuje się, że studium jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21).
3. Mając na względzie powyższe, odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów stwierdzić należy, że w studium dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] to tereny oznaczone symbolem PG – są to tereny eksploatacji powierzchniowej surowców mineralnych – obejmują obszary i tereny górnicze w granicach i na warunkach określonych przepisami prawa. Przeznaczenie tych terenów posiada charakter czasowy, związany z zasobnością danego złoża, przy czym obowiązuje rekultywacja terenu po zakończeniu eksploatacji.
4. Z kolei w m.p.z.p. teren oznaczony w studium jako PG został – co należy w ocenie Sądu podkreślić - pomniejszony na rzecz terenów do zalesienia z uwagi na zakończenie eksploatacji. W pozostałym zakresie są to tereny oznaczone symbolem 1.PG i 2.PG – tereny eksploatacji powierzchniowej surowców mineralnych (§ 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p.). Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, postanowienia m.p.z.p. nie są sprzeczne ze studium w zakresie przewidzianych w nim kierunków zagospodarowania – są bowiem zbieżne i realizują kierunki zagospodarowania tego terenu określone w studium.
5. Z kolei dz. ewid. nr [...] w miejscowym planie przeznaczona została pod zabudowę jednorodzinną. W studium (np. k 2 Analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p.) teren ten, podobnie jak działka skarżącego, określony jest jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym zakresie postanowienia m.p.z.p. i studium również nie są więc sprzeczne.
14. W tym miejscu należy też wskazać, że w trakcie procedury uchwalania m.p.z.p. uzyskano decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego (znak: RŚI.7151.2.32.2019.MD z dnia 30 września 2019 r.) stwierdzającą wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne po uzyskaniu pozytywnej opinii Izby Rolniczej Województwa Łódzkiego (znak: IRWŁ/ZP/3098/2019 z dnia 23 lipca 2019 r.), dla obszarów wskazanych w Zmianie studium rys. 3 Kierunki zagospodarowania (zał. 3) wymagających zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w ramach procedury uchwalania m.p.z.p. wadliwe procedowano zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na działkach nr [...] i [...], które – zgodnie z ewidencją gruntów oraz dokumentacją planistyczną – objęte były statusem lasów (Ls) i jako takie podlegały ochronie wynikającej z ustawy o lasach. W powyższym zakresie Sąd podziela stanowisko organu, że proces odlesienia w planie miejscowym jest przeprowadzany na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), [dalej: "u.o.g.r.l."]. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Organ uzyskał ww. decyzję z dnia 30 września 2019 r. Marszałka Województwa Łódzkiego stwierdzającą wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne po uzyskaniu pozytywnej opinii Izby Rolniczej Województwa Łódzkiego z dnia [...] lipca 2019 r. W powyższym zakresie zarzuty skarżącego okazały się niezasadne.
15. Kolejnym zarzutem skargi jest kwestia terminowości rozpatrywania przez organ planistyczny uwag złożonych w toku procedury planistycznej. Zdaniem Sądu, słusznie odniósł się do tego zarzutu organ, wskazując w odpowiedzi na skargę, że termin rozpatrzenia uwag do planu jest terminem instrukcyjnym, nie zaś terminem materialnym, którego upływ uniemożliwia skuteczne rozpoznanie wniesionych uwag. Taki pogląd jest wyrażany w orzecznictwie i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z 6.10.2020 r., II SA/Ol 243/20). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak więc, w ocenie Sądu, podstaw do przyjęcia, że rozpatrywanie złożonych uwag po terminie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu w całości czy też części.
16. W dalszej kolejności strona skarżąca zarzuciła, że po trzecim wyłożeniu projektu planu doszło do złożenia istotnych uwag do prognozy oddziaływania na środowisko.
1. Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. organ gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Stosownie zaś do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. organ gminy wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.
2. Prognoza ta zawiera informacje o przewidywanych przyrodniczych skutkach gospodarowania przestrzenią zgodnie z przyszłym planem i mimo że nie ma ona wiążącej mocy może wpływać na kształt planu, ponieważ organy gminy przystępując do opracowania planu winny zawarte w niej uwarunkowania uwzględniać.
3. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dokonanie zmiany prognozy oddziaływania na środowisko na danym etapie procedury planistycznej może – w określonych okolicznościach - stanowić naruszenie prawa. Jeśli ta zmiana w istotny sposób wpływa na ustalenia zawarte w projekcie planu, to zaniechanie przedstawienia jej przez gminę wraz z projektem planu miejscowego do ponownego uzgodnienia i zaopiniowania z właściwymi organami narusza w istotny sposób art. 17 u.p.z.p. określający tryb opracowywania uchwały w sprawie planu miejscowego, co w konsekwencji oznaczałoby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na jej wadliwość określoną w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak np. wyrok NSA z 11.10.2007 r., II OSK 1156/07; wyrok WSA w Łodzi z 20.01.2021 r., II SA/Łd 819/20).
4. W realiach niniejszej sprawy do Prognozy oddziaływania na środowisko po ponownym (trzecim) wyłożeniu do publicznego wglądu łącznie wniesiono 54 uwagi (data wpływu uwag 7 marca 2024 r.), a zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 20 listopada 2024 r. uwzględniono uwagi nr 3, 10, 18, 19, 23, 28, 29, 32, 33, 40, 43, 52, 53, w tym niektóre częściowo. W ocenie Sądu, należy przede wszystkim zauważyć, że organ rozpatrujący uwagi uzasadnił w każdym przypadku szczegółowo i przekonująco stanowisko w przedmiocie nieuwzględnienia lub też uwzględnienia uwag. Co do uwzględnionych uwag, to należy zauważyć, że spowodowały one w większości jedynie uzupełnienie prognozy o dane zawarte w piśmie RDOŚ w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2023 r. Co istotne, problematyka, na którą wskazano w uwagach (np. dzikie wysypiska), została uwzględniona przez autorkę prognozy na wcześniejszych etapach procedury planistycznej.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zmiana dokonana w tekście prognozy nie łączyła się z potrzebą wprowadzenia nowych ustaleń w projekcie planu, a tym samym nie zachodziła konieczność powtórzenia etapu uzgodnienia i opiniowania projektu planu, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 19 u.p.z.p. określającego przypadki, kiedy istnieje konieczność ponowienia czynności, tym samym brak jest podstaw do uznania, że doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Nie można też nie zauważyć, że prognoza po zmianach wraz z projektem planu została ponownie zaopiniowana przez RDOŚ (pozytywna opinia z 1 sierpnia 2024 r.) i PPIS (pozytywna opinia z 20 września 2024 r.) i uzyskała w obu przypadkach ocenę pozytywną.
17. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu właścicieli nieruchomości możliwości pełnego korzystania z przysługującego im prawa własności, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia tak określonych zarzutów.
1. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że ochrona prawa własności, gwarantowana przede wszystkim przez przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a także przez art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1, nie jest nieograniczona. Przepisy Konstytucji RP, szczególnie art. 64 ust. 3, pozwalają na wprowadzenie ograniczeń w zakresie prawa własności wyłącznie ustawą i tylko wtedy, gdy nie naruszają one istoty prawa własności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym własności, mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie oraz muszą być uzasadnione m.in. bezpieczeństwem państwa, porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia, moralnością publiczną czy też wolnościami i prawami innych osób. Każda ingerencja w prawo własności powinna pozostawać w odpowiedniej proporcji do celu, któremu służy. Ustawodawca ma prawo wprowadzać takie ograniczenia poprzez ustawę, co wynika także z art. 140 Kodeksu cywilnego.
2. Jak przyjął w jednym z wyroków NSA (wyrok NSA z 18.07.2016 r., II OSK 478/16), ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Nie ulega więc wątpliwości, że m.p.z.p. może ingerować w zakres wykonywania prawa własności. Prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega różnorodnym ograniczeniom. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., organ planistyczny jest uprawniony do ustanawiania w miejscowym planie zakazów oraz ograniczeń dotyczących sposobu korzystania z nieruchomości.
3. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, pomimo że w subiektywnej ocenie skarżącego doszło do naruszenia czy też ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały, to z pewnością mieści się ono we ww. granicach wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie zostały przy tym naruszone, jak wskazano już wyżej, przepisy procedury planistycznej. Brak jest więc podstaw do czynienia organowi uchwałodawczemu zarzutów w powyższym zakresie.
18. Końcowo Sąd zauważa, że podnoszona przez skarżącego argumentacja, także zawarta w replice na odpowiedź na skargę, pomimo jej obszerności, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Tak więc, przykładowo, kwestie dotyczące nieopublikowania w BIP UM P.e razem z uchwalonym Studium w dniu 20.06.2012 r. załączników graficznych, stwierdzenie przez Najwyższą Izbę Kontroli w raporcie z 17.01.2023 r., że Studium P. z 2012 r. jest przestarzałe, pominięcie niektórych stron w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie ww. decyzji stwierdzającej wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, czy też powoływanie się na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 maja 2004 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
19. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego ani też naruszeniem właściwości organów w tym zakresie, powodując nieważność uchwały w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
20. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa wskazanych w skardze ani innych, które sąd byłby zobowiązany do uwzględnienia z urzędu. Dlatego też na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.