II SA/Łd 349/19

II SA/Łd 349/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 153 i art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 30 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 lutego 2019 roku nr SKO.4151.1-4.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 349/19
Uzasadnienie
Decyzją z 12 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: Spółka lub skarżąca), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii z wyposażeniem i niezbędną infrastrukturą w Ł. przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...].
Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli M.K. i M.K.1. a także I.P. i A.P.
We wniosku z 21 stycznia 2019 r. M.K. i M.K.1. podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:
1. przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] poprzez niedokonanie jakiejkolwiek weryfikacji, czy istnieją uzasadnione podstawy prawne i faktyczne, aby uznać, że inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem ma charakter inwestycji celu publicznego i bezrefleksyjne uznanie, że budowa wieży telekomunikacyjnej na ww. nieruchomości spełnia znamiona definicji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy w odległości 300 m - 1,5 km od ww. nieruchomości (na nieruchomościach przy ul. [...] w Ł.; przy ul. [...] w S.: przy ul. [...] i [...] w R. oraz przy ul. [...]) istnieją już takie same wieże telekomunikacyjne służące potrzebom mieszkańców, mieszkańcy tego terenu sprzeciwiają się budowie kolejnej wieży telekomunikacyjnej, a inwestor we wniosku nie podał żadnych okoliczności przemawiających za uznaniem, że ww. inwestycja spełni cel publiczny i służyć będzie mieszkańcom społeczności lokalnej, co niezasadnie doprowadziło do uznania, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego;
2. przepisu art. 53 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie i zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji w sposób nieuprawniony do grupy inwestycji celu publicznego, co doprowadziło do zastosowania tzw. trybu przyspieszonego uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i odmowy czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony wnioskodawcom, jako właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, a znajdujących się pod jej bezpośrednim wpływem, przez co o przedmiotowym postępowaniu i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się oni dopiero 16 stycznia 2019 r.;
3. przepisu art. 54 ust. 2 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku z 21 grudnia 2017 r. poprzez sprecyzowanie poszczególnych parametrów projektowanych urządzeń, a w konsekwencji zaniechanie rozważenia konieczności przeprowadzenia uzgodnienia w zakresie potencjalnego oddziaływania inwestycji na środowisko na ww. obszarze w sytuacji, gdy istniały ku temu uzasadnione podstawy przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę, że w odległości 300 m - 1,5 km od terenu inwestycji znajdują się takie same wieże telekomunikacyjne, co może wpływać na wzmożenie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie osób zamieszkujących w jej bezpośrednim otoczeniu (w odległości około 8 m), co doprowadziło do nieokreślenia w skarżonej decyzji wymagań dotyczących szczególnych warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi wymagań dotyczących interesów osób trzecich co doprowadziło do naruszenia ww. przepisu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu wniosków M.K. i M.K.1. oraz I.P. i A.P. decyzją z 18 lutego 2019 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w decyzji Kolegium rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władne rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji organ bada wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie.
Ponadto organ administracji wyjaśnił, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza dwie alternatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Brak podstawy prawnej trzeba bowiem oddzielić od rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem organu niespornym jest, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem organ zastosował normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie jej wydania.
Odnosząc się do drugiego elementu powołanego przepisu, organ stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa.
Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Uwzględniając to, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., podnieść należy, że takie stwierdzenie może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie Kolegium, treść decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r. (znak DAR-UA-V.51.2018) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie pozostaje w takiej sprzeczności z normami prawa, które stanowiły podstawę jej wydania.
Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 50 ust. 1 tej ustawy). Legalna definicja "inwestycji celu publicznego" zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy. Wynika z niego, że ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania. Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia.
Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do twierdzeń, iż inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Oczywiście, inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym.
Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy organ podkreślił, że w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r. przyjęto, że inwestycja polegająca na budowie wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii jest inwestycją celu publicznego, bowiem wyczerpuje definicję zawartą w powołanym wyżej w art. 2 pkt 5 ustawy. Jest to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, które realizuje cel określony w art. 6 pkt 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, gdzie jako cel publiczny określa się wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej sygnalizacji.
Z kolei art. 4 pkt 18 wspomnianej ustawy stanowi, że przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Natomiast publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną stanowi usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne – tj: Dz.U. z 2018 r., poz. 1954 ze zm.).
Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym jednolicie przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym stanowi inwestycję celu publicznego.
Organ wskazał, że to samo należy odnieść do radiolinii, które są używane w systemach telefonii komórkowej jako system zapewniający transmisję pomiędzy stacją bazową a kontrolerem stacji bazowej. W tym miejscu zasadnym jest też wskazanie, że pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy publiczny. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może to być podmiot, którego główną podstawą działania są przepisy prawa publicznego (np. gmina, powiat, związek komunalny), jak i przepisy prawa prywatnego (np. spółka z o.o., spółka akcyjna, czy osoba fizyczna, także gdy działa jako przedsiębiorca). Nie ma tu również znaczenia zaangażowanie środków publicznych.
Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych, jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i można ją zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Poza tym, dane przedsięwzięcie nie traci charakteru inwestycji celu publicznego przez sam fakt, że jest realizowane w sąsiedztwie innej inwestycji o tym samym przeznaczeniu.
Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej.
W tym stanie rzeczy, punktem wyjścia do ustalenia, czy w danej sprawie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest stwierdzenie czy dane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że z perspektywy postępowania organu administracji, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, koniecznym jest ustalenie, czy wydanie wnioskowanej decyzji nie musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku planowanych przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, określonych w art. 71 ust. 2 ustawy dokonanie powyższych ustaleń nie może nastręczać trudności z uwagi na fakt, że lista tych przedsięwzięć ma charakter zamknięty (gdyż muszą być one wymienione w wydawanym na podstawie art. 60 ww. ustawy rozporządzeniu wykonawczym). Rozporządzeniem wykonawczym wydanym na podstawie art. 60 ustawy jest rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71).
Zgodnie zatem z przepisami tego rozporządzenia, za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. i tylko w odniesieniu do takich przedsięwzięć wymagane jest przeprowadzenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do pozostałych nie prowadzi się przedmiotowego postępowania, wszczęte zaś winno podlegać umorzeniu.
Kolegium podniosło, że przedmiotem wniosku A. Sp. z o.o. było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii z wyposażeniem i niezbędną infrastrukturą w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...].
Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne określonej częstotliwościach, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż wartości określone w tych przepisach, z wyłączeniem radiolinii.
Podnoszona we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji kwestia wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania – w ocenie Kolegium - nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Nawet przy założeniu, że organ I instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, to takie naruszenie przepisów stanowi co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania w oparciu o ten przepis może nastąpić jedynie na wniosek podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu. Odnosząc to do sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie [...], w Ł. przy ul. [...], organ wskazał, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji (w zasięgu jej oddziaływania) i z tego tytułu przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu.
Podkreślono, że przepisy ustawy planistycznej nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w decyzji lokalizacyjnej lub w decyzji o warunkach zabudowy). W konsekwencji, zarówno w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Niemniej jednak art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera pewną modyfikację proceduralną, gdyż stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z tego względu zawiadomienia, w tym o wydaniu decyzji, do wnioskodawców kierowane były w drodze obwieszczenia.
Reasumując organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r. o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji celu publicznego nie pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią obowiązujących przepisów prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego wynik mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej przedsięwzięcia.
Po rozpoznaniu wniosku I.P. i A.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżoną decyzją z 26 marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję własną z 18 lutego 2019 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożyli M.K. i M.K.1. reprezentowani przez adwokata M.G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucili decyzji:
1. obrazę przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj:
a) przepisu art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy w chwili wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji w ww. sprawie istniały uzasadnione podstawy prawne i faktyczne, aby uznać, że inwestycja objęta wnioskiem w ww. sprawie ma charakter inwestycji celu publicznego, skoro na ww. obszarze istnieje szereg innych wież i urządzeń telekomunikacyjnych, z których korzystają publiczni operatorzy usług telekomunikacyjnych świadczący usługi na ww. obszarze przez co na ww. obszarze cel łączności publicznej był już spełniony w chwili składania wniosku przez A. Sp. z o.o., co spowodowało niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na uznanie, że inwestycja objęta ww. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi spełnia ustawowe przesłanki dla uznania jej za inwestycję celu publicznego i ma prawo do korzystania z odrębnej specjalnej procedury w tym zakresie;
b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które rażąco narusza prawo w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Łodzi z rażącym lekceważeniem interesu mieszkańców osiedla R.1. i mieszkańców terenów przylegających do obszaru ww. inwestycji wydał decyzję nadmiernie ingerującą w ich interesy traktując za nadrzędny interes ekonomiczny i zysk inwestora w zakresie ww. inwestycji;
c) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 6 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 2 pkt 5 tej ustawy w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez naruszenie zasady przekonywania i sformułowanie uzasadnienia ww. decyzji w sposób niedostatecznie wyjaśniający motywy, jakie legły u podstaw ustalenia, że Prezydent Miasta Łodzi nie naruszył prawa w sposób rażący poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, w sytuacji braku wskazania przez Prezydenta Miasta Łodzi w jaki sposób przedmiotowa inwestycja realizuje cel łączności publicznej, skoro na spornym terenie funkcjonuje z powodzeniem już kilka tego typu obiektów;
2. obrazę przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2 pkt 8 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1954 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo telekomunikacyjne] poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która rażąco narusza prawo stanowiąc rozstrzygnięcie o charakterze dowolnym, wydane bez przeprowadzenia koniecznej weryfikacji, czy istnieją uzasadnione podstawy prawne i faktyczne, aby uznać, że inwestycja objęta wnioskiem w ww. sprawie ma w rzeczywistości charakter inwestycji celu publicznego, skoro na ww. obszarze istnieje szereg innych wież i urządzeń telekomunikacyjnych, z których korzystają publiczni operatorzy usług telekomunikacyjnych świadczący usługi na ww. obszarze i bezrefleksyjne uznanie, że ww. inwestycja realizuje ustawowy cel łączności publicznej, gdyż służyć będzie do świadczenia usług telekomunikacyjnych o publicznym dostępie, przez co jest inwestycją celu publicznego, a w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta Łodzi przy wydawaniu ww. rozstrzygnięcia pomimo nieprzeprowadzenia stosownej analizy w ww. zakresie;
a w konsekwencji naruszenie przepisu:
b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów skutkujące odmową stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która rażąco narusza prawo w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Łodzi uznał w sposób nieuprawniony, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego i zastosował tzw. tryb przyspieszony uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy odmawiając tym samym czynnego udziału w ww. postępowaniu skarżącym, jako właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, a znajdujących się pod jej bezpośrednim wpływem;
c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 2 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 71 ust. 2 ppkt 2) i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię w wyniku której odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji w sytuacji zaniechania rozważenia konieczności przeprowadzenia uzgodnienia w zakresie potencjalnego oddziaływania inwestycji na środowisko na ww. obszarze w zakresie wzmożonego oddziaływania pola elektromagnetycznego wytworzonego i emitowanego przez wszystkie wieże telekomunikacyjne dla anten radiolinii funkcjonujące dotychczas na ww. niewielkim obszarze osiedla R.1.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż Sądowi z urzędu jest znana okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2023 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 2 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 350/19, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę I.P. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 26 marca 2019 r. (znak SKO.4151.8-9.2019) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego.
W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, iż rozpoznając niniejszą skargę na tę samą decyzję Sąd w składzie orzekającym jest związany oceną prawną wyrażoną w przywołanych powyżej judykatach. Zgodnie bowiem z art. 153 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.) ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Przechodząc zatem do głównego zagadnienia w tej sprawie należy przypomnieć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało wszczęte na wniosek M.K. i M.K.1. oraz I.P. i A.P. Jako podstawę wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi była więc wyłącznie ocena, czy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r. narusza prawo w sposób rażący.
Rażące naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi trafie oceniło, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r. rażąco narusza prawo.
Chybione są podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 77, art. 80, 6, 7 i 8 k.p.a. To właśnie zgodnie z przepisami prawa i zasadą praworządności oraz trwałości decyzji ostatecznej SKO było zobowiązane do rozpoznania wniosku w ściśle określonym zakresie, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy czy prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności faktycznych.
Sąd nie dopatrzył się również w aktach sprawy dowodu na to, żeby organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.); subiektywne zaś poczucie strony o niesprawiedliwości orzeczenia administracyjnego – pomimo jego zgodności z prawem – nie jest okolicznością uzasadniającą zarzut naruszenia tej zasady.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. W ocenie składu orzekającego powyższe nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym, o czym szerzej poniżej.
Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wbrew stanowisku strony skarżącej powyższy przepis nie stanowił podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 lutego 2018 r., nie mógł więc zostać naruszony i to w sposób rażący. Takie samo stanowisko należy przyjąć co do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 8 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, który również nie stanowił podstawy prawnej kwestionowanej decyzji.
Przyjmując jako własny pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku z 2 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 350/19, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę I.P. i A.P., stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi trafnie przyjęło, iż definicja "inwestycji celu publicznego" zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na akceptację zasługuje również uznanie przez Kolegium planowanego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego, który to cel jest wymieniony w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jest nim budowa obiektów i urządzeń łączności publicznej. Do tych urządzeń należy zaliczyć wieżę telekomunikacyjną wraz z antenami i pozostałą infrastrukturą. Skoro zaś jest to zamierzenie inwestycyjne wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej. Taki też kierunek rozumienia tego przepisu przyjmowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowym. (zob. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 2189/14 oraz wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II OSK 2106/14.
Niewątpliwie zatem budowa wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii jest przedsięwzięciem o znaczeniu lokalnym, służącym celom łączności publicznej. Zaś okoliczność, że na pobliskim terenie istnieją już maszty zapewniające łączność publiczną nie może zmieniać oceny, że budowa wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii jest inwestycją celu publicznego. Z uwagi na powyższe niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wbrew zarzutom skargi należy stwierdzić również, że w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazano na przepisy art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia wyłączają radiolinie z instalacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tych przyczyn przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. nie może odnosić się do budowy elementów radiolinii. Nie zachodzą więc podstawy do przyjęcia, że stwierdzenie o braku podstaw do przeprowadzenia analizy oddziaływania na środowisko rażąco narusza przepisy prawa. W decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wskazano też, że planowana inwestycja jest zlokalizowana poza obszarem, w którym występują ograniczenia w wysokości zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska [...].
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako prawidłowy należy przyjąć pogląd Kolegium, iż kwestia wadliwego zawiadomienia lub ustalenia kręgu stron postępowania nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Nawet przy założeniu, że organ I instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, to takie naruszenie przepisów stanowi co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania z uwagi na brak stosownego wniosku stron.
Z powyższych względów wobec braku uzasadnionych podstaw skargi z mocy art. 151 art. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.
is