II SA/Łd 348/25

II SA/Łd 348/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1, art. 262 § 1 i 2, art. 134 w zw. z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 153, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 30 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2025 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 marca 2025 roku nr 41/2025 znak WOP.7722.21.2025.ATK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zwrotu kosztów postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia 10 stycznia 2025 r., znak: PINB.5140.20.AW.2024; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia 12 marca 2025 r., nr 41/2025 - na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 262 § 1 i 2 oraz art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) (dalej: k.p.a.) - stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach Nr 7/25 z dnia 10 stycznia 2025r., znak: PINB.5140.20.AW.2024 w sprawie zwrotu kosztów postępowania.
Jak wynika z akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach (dalej także: PINB, organ I instancji) postanowieniem z dnia 10 stycznia 2025 r., nr 7/25, po rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia 19 grudnia 2024 r. o zwrot kosztów ekspertyzy technicznej, odmówił zwrotu kosztów poniesionych na poczet ekspertyzy technicznej wraz z projektem zmian i przeróbek doprowadzających kraty na logii balkonowej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. do zgodności z przepisami, a w szczególności z § 300 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2442). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. M., który nie zgodził się z jego treścią.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: ŁWINB, organ II instancji) przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym, który przysługuje tylko na niektóre postanowienia. W myśl przepisu art. 141 § 1 k.p.a. jeżeli przepisy k.p.a. bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane, nie określają możliwości wniesienia zażalenia, to zażalenie takie jest niedopuszczalne. Powyższe ograniczenie nie wyłącza jednak możliwości prawnej obrony interesów strony, bowiem z przepisu art. 142 k.p.a. wynika, że postanowienie, na które nie służy stronie zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Jak wskazał organ II instancji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują, aby rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 262 k.p.a. należało do kategorii aktów administracyjnych o charakterze zaskarżalnym. Oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością przedmiotową, ponieważ przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia aktu w toku instancji, a zatem stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia jest w pełni uzasadnione.
Ponadto organ wyjaśnił, że przepisy k.p.a. również nie przewidują podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ kosztów poniesionych przez stronę ani podstawy prawnej do orzekania przez organ o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. A ponieważ ustawodawca nie przewidział normy prawnej, to bez znaczenia pozostaje kwestia, czy koszty poniesione przez stronę okazały się istotne dla wyniku sprawy.
Z tych powodów organ uznał - na podstawie art. 134 k.p.a. - zażalenie M. M. za niedopuszczalne.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze M. M. (dalej także: skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, wskazał na naruszenie:
1. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 262 i art. 264 k.p.a., poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, w sytuacji gdy na postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie;
2. art. 262 § 1 i 2 w zw. z art. 263 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie w sytuacji, gdy to organ I instancji postanowieniem z dnia 9 września 2024 r., nr 122/2024 nakazał skarżącemu wykonanie przez uprawnione osoby ekspertyzy technicznej wraz z projektem zmian i przeróbek doprowadzających kraty na logii balkonowej lokalu mieszkalnego wielorodzinnego do zgodności z przepisami, które to postanowienie zostało zaskarżone skutecznym zażaleniem, a następnie uchylone przez organ II instancji (postanowieniem z dnia 21 listopada 2024 r., nr 212/2024), którego dotyczy ekspertyza skutkujące tym, iż nakazanie skarżącemu sporządzenia ekspertyzy stało się nieuzasadnione, bowiem to organ I instancji powinien w swoim zakresie dokonać takich czynności, a nie obciążać tymi kosztami stronę;
3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15 k.p.a. w zw. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W kontrolowanej sprawie skarżący, opierając się na postanowieniu ŁWINB z dnia 21 listopada 2024 r., nr 212/2024, w którym organ ten stwierdził, że PINB nie miał prawa nałożyć na skarżącego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, pismem z 19 grudnia 2024 r. wniósł do PINB o zwrot skarżącemu kosztów w wysokości 1200 zł, poniesionych przez skarżącego na poczet sporządzenia ekspertyzy technicznej.
Jak wynika z argumentacji zawartej w postanowieniu ŁWINB z dnia 21 listopada 2024 r., nr 212/2024, pracownicy nadzoru budowlanego posiadają wiedzę niezbędną do oceny "stanu technicznego" budynku/obiektu budowlanego, a organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. W związku z powyższym ŁWINB zakwestionował zasadność zastosowania w sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że PINB nie miał prawa nałożyć na skarżącego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej.
Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jak z kolei stanowi art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy dokładne zbadanie sprawy stanu technicznego budynku i w razie konieczności przeprowadzenie stosownych ekspertyz. Koszt tychże może być zaliczany do kosztów postępowania (art. 263 § 2 k.p.a.), gdyż stanowi on koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2009 r., II SA/Kr 70/09, LEX nr 543762, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak z kolei stanowi art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.
Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 17 maja 2017 r. przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wprawdzie normuje "rozdział" kosztów pomiędzy organem i stronami postępowania, lecz nie stanowi podstawy prawnej do przyznawania przez organ administracji na rzecz strony zwrotu poniesionych przez stronę kosztów postępowania i to niezależnie od tego, czy koszty przeprowadzonego przez stronę dowodu okazały się istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Także przepis art. 263 § 2 k.p.a. reguluje wyłącznie sprawę obliczania kosztów przez organ administracji prowadzący postępowanie; nie stwarza stronie uprawnienia do ubiegania się o zwrot jakichkolwiek poniesionych przez nią kosztów. Z kolei przepis art. 264 § 1 k.p.a. nie daje podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania. Tak więc przepisy art. 262, art. 263 i art. 264 k.p.a. nie stanowią ani podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Przepisy te dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie mają zaś zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych i nie ma w tym przypadku znaczenia, czy strona ponosi koszty w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez stronę do organu administracji publicznej z żądaniem o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego innych niż koszty osobistego stawiennictwa (art. 56 § 1 k.p.a.) (wyrok NSA z 17 maja 2017 r., II OSK 2877/15, LEX nr 2346736, CBOSA). Sąd podziela powyższe stanowisko NSA i czyni go swoim.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że PINB w postanowieniu z 10 stycznia 2025 r. odmówił skarżącemu zwrotu kosztów poniesionych na poczet ekspertyzy technicznej wraz z projektem zmian i przeróbek, argumentując, że koszty te powstały z winy strony, bowiem skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa budowlanego. Tak więc PINB rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącego o zwrot kosztów, czego jednak organ ten nie powinien był uczynić. W odpowiedzi na wniosek skarżącego o zwrot poniesionych kosztów sporządzenia ekspertyzy PINB powinien był, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania, ze względu na to, że brak jest w k.p.a. podstawy prawnej do orzekania w sprawie zwrotu kosztu sporządzenia ekspertyzy. Czego jednak organ I instancji nie uczynił.
Uwzględniając powyższe, ŁWINB nie powinien z był stwierdzać niedopuszczalności zażalenia, a wyeliminować postanowienie PINB z obrotu prawnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. ze względu na to, że sprawa nie podlega załatwieniu w trybie przepisów k.p.a. Chociaż organ II instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdził, że "przepisy k.p.a. [...] nie przewidują podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ kosztów poniesionych przez stronę ani podstawy prawnej do orzekania przez organ o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego", to jednak nie zajął w sprawie prawidłowego stanowiska będącego konsekwencją powyższego stwierdzenia.
Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego naruszenia było naruszenia przez organ I instancji art. 262 § 1 i 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, a także naruszenie przez organ II instancji art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. Organ II instancji nie eliminując postanowienia PINB z obrotu prawnego naruszył dodatkowo art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
ds