II SA/Łd 345/18

II SA/Łd 345/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Barbara Rymaszewska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2820/19 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 5, par. 6, par. 7
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Dnia 15 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. Lp/
Uzasadnienie
Decyzją z [...] nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), w związku z art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 ze zm., powoływanej jako: "u.p.z.p." ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł. przy ul. A (na działkach o numerach ewidencyjnych 406/4, 406/5 oraz na fragmentach działek drogowych o numerach ewidencyjnych 398/24, 398/27 znajdujących się w obrębie [...]), polegającej na: budowie zespołu budynków o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej z garażami, urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem z ulicy A .
Prezydent Miasta Ł. ustalił następujące parametry nowej zabudowy: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,15 do 0,20, szerokość elewacji frontowej zespołu budynków od strony projektowanego zjazdu z ul. A od 13,5 do 27 metrów, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu/attyki od 6 do 9,6 m, określił dach jako wielospadowy, pochylenie jego głównych połaci od 20 do 35 stopni, wysokość kalenicy budynku od 7,5 do 11,5 m, główne kalenice prostopadłe lub równoległe do ul. A , nieprzekraczalną linię zabudowy.
W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. zarzucił naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bowiem w obszarze analizowanym nie ma działki, która pozwalałaby stwierdzić kontynuacje funkcji zabudowy szeregowej, zatem nie można twierdzić, że spełniona jest przesłanka zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto w dokumentach istnieje jedynie oświadczenie strony o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu na działce nr 408/7, a nie ma mowy o obiektach na działkach nr 406/4 i 406/5.
Organ odwoławczy, w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) – powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", wyjaśnił zasady ustalania warunków zabudowy dla nowych inwestycji, a następnie stwierdził, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż do wniosku załączono kopie umów z gestorami sieci w zakresie dostaw mediów z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i sieci gazowej. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przedstawiony odpowiednim podmiotom do uzgodnienia.
Dalej organ II instancji wyjaśnił, że Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Spraw Społecznych Urzędu Miasta Ł. poinformował, że w granicy terenu objętego wnioskiem nie istnieją formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), ani działki te nie wchodzą w skład takich form. W związku z uwarunkowaniami przyrodniczymi nie można jednak wykluczyć wystąpienia na terenie inwestycji gatunków chronionych - zwłaszcza zwierząt. Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia występowania gatunków chronionych, prace związane z inwestycją mogą być prowadzone w granicach wyznaczonych przez zakazy, o których mowa w art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, szczegółowo określone we właściwych rozporządzeniach Ministra Środowiska: z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183), z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. poz. 1409), z 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów (Dz. U. poz. 1408). Gdyby przedsięwzięcie ingerowało w siedliska i populacje gatunków chronionych, prowadząc do naruszenia ww. zakazów, inwestor powinien wystąpić na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody odpowiednio do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., zgodnie z właściwością, o wydanie zezwolenia na odstępstwo od ww. zakazów. Zezwolenie powinno być uzyskane przed rozpoczęciem prac budowlanych. Organ poinformował także, że w związku z położeniem przedmiotowego terenu w sąsiedztwie rzeki S. oraz w świetle dostępnych opracowań planistycznych i ekohydrologicznych istnieją poważne przeciwwskazania dla zabudowy nieruchomości.
Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, działki na których zlokalizowana jest inwestycja - działki 406/4, 406/5 w obrębie [...] - oznaczone są symbolem Ps IV - tereny pastwisk, lecz znajdują się w granicach administracyjnych miast, co powoduje, że warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne jest spełniony. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono zgodność niniejszej decyzji z przepisami odrębnymi. Stosownie do wymogów procedury administracyjnej (zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a.), organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.
Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mianowicie zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.
Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut naruszenia ładu przestrzennego, gdy planowana jest zabudowa szeregowa w sąsiedztwie dominującej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym. Ponadto w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; b) zabudowa usługowa. W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia.
Kolegium zaznaczyło, że w decyzji Prezydenta Miasta ustalono warunki zabudowy "dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej", a jako rodzaj inwestycji, w punkcie 1 decyzji, wskazano "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". W decyzji tej określono zatem i funkcję zabudowy (mieszkaniową) i rodzaj zabudowy (mieszkaniową jednorodzinną). Mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji jest zatem bezsprzecznie zgodna z funkcjami występującymi na obszarze analizowanym.
Zdaniem organu II instancji, skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca realizacja planowanej inwestycji w formie zabudowy szeregowej jest dopuszczalna, ale swoją formą architektoniczną i gabarytami musi odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Innymi słowy, mimo że inwestor planuje budowę obiektu w formie zabudowy szeregowej wraz z infrastrukturą, jego gabaryty nie mogą odbiegać od tych ustalonych w obszarze analizowanym. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, co też organ I instancji uczynił.
W kwestii zaś zarzutów dotyczących niewłaściwie ocenionego sąsiedztwa i działki sąsiedniej Kolegium wyjaśniło, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie, a nie jedynie działka bezpośrednio sąsiadująca z planowaną inwestycją. Działką sąsiednią jest zatem każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia.
Następnie organ II instancji odniósł się do ustalonych parametrów planowanej zabudowy i wyjaśnił, że autor analizy wskazuje, że dla analizowanego obszaru wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki zawiera się w przedziale wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,07 do 0,49. Średni wskaźnik z całego obszaru wynosi 0,20. Wnioskowany wskaźnik zabudowy to około 0,33. Ustalono zatem dla planowanej inwestycji wskaźnik do 0,20, co zdaniem organu pozwala na zachowanie ładu przestrzennego.
Kolegium wskazało dalej, że decyzją organu I instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla planowanej inwestycji określona została w przedziale od 6,0 do 9,6 m. Zgodnie z treścią analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 2,5 do 9,6 m, średnio 6,20 m. Inwestor określił zamiar budowy obiektu od 13 do 15 m co zdaniem organu I instancji było sprzeczne z cechami zabudowy w obszarze analizowanym.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych z obszaru analizy zawiera się w przedziale od 6 m do 27,5 m, średnio 13,5 m, a wnioskowana przez inwestora 60 m. Ustalona szerokość elewacji frontowej zespołu budynków od strony ul. A z projektowanej drogi wewnętrznej - od 6 m do 13,2 m. Ustalona więc w decyzji organu I instancji wielkość tego parametru zawiera się w przedziale szerokości elewacji frontowych znajdujących w obszarze analizowanym. Taki sposób wyznaczenia omawianego parametru pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz umożliwia zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.
Odnośnie pozostałych parametrów planowanej zabudowy Kolegium wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy terenu objętego wnioskiem z pasem drogowym ul. A. Zdaniem Kolegium taki sposób wyznaczenia przedmiotowego parametru pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy.
W ocenie organu odwoławczego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość i kierunek głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co pozostaje w zgodzie z § 8 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutu załączenia do wniosku inwestora jedynie oświadczenia strony o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu na działce nr 408/7 a nie o obiektach na działkach nr 406/4 i 406/5 , Kolegium stwierdziło, że jest on bezpodstawny, bowiem w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie Polskiej Spółki Gazownictwa dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu na działkach 406/4 i nr 406/5 w Ł. przy ul. A do sieci gazowej.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył J.K., zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ:
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, a przede wszystkim stwierdzeniem, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w sytuacji, gdy nie oznaczono takiej w żaden konkretny sposób ani w decyzji ani jej załączniku tj. w wynikach analizy urbanistycznej, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;
- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki innego niż średni dla obszaru analizowanego bez odpowiedniego uzasadnienia tej decyzji;
- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy z odstąpieniem od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy z tolerancją wykraczającą ponad 20% bez odpowiedniego uzasadnienia tej decyzji, a dodatkowo ustalenie jej przez organ II instancji w sposób odmienny niż organ I instancji mimo, iż organ II instancji jak wynika z uzasadnienia uznał decyzję organu I instancji za prawidłową, co nasuwa dodatkowe wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia wskaźników oraz wątpliwości co do ostatecznie obowiązujących na podstawie wydanych decyzji wartości;
- § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez odstąpienie od wskaźnika średniego wysokości elewacji frontowej istniejącego na analizowanym obszarze bez odpowiedniego uzasadnienia.
b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności odstąpienie od uzasadnienia zastosowania poszczególnych wskaźników nowej zabudowy w sposób inny niż w oparciu o średnie wartości istniejące na analizowanym obszarze i zastosowanie wartości w tzw. widełkach, które jako, że nie są wartościami średnimi wymagają odpowiedniego wyjaśnienia;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, a przede wszystkim stwierdzeniem, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w sytuacji, gdy nie oznaczono takiej w żaden konkretny sposób ani w decyzji ani jej załączniku tj. w wynikach analizy urbanistycznej, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;
b) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki innego niż średni dla obszaru analizowanego bez odpowiedniego uzasadnienia tej decyzji;
c) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy z odstąpieniem od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy z tolerancją wykraczającą ponad 20% bez odpowiedniego uzasadnienia tej decyzji a dodatkowo ustalenie jej przez organ II instancji w sposób odmienny niż organ I instancji mimo, iż organ II instancji jak wynika z uzasadnienia uznał decyzję organu I instancji za prawidłową, co nasuwa dodatkowe wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia wskaźników oraz wątpliwości, co do ostatecznie obowiązujących na podstawie wydanych decyzji wartości;
d) § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez odstąpienie od wskaźnika średniego wysokości elewacji frontowej istniejącego na analizowanym obszarze bez odpowiedniego uzasadnienia.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona. Kontroli sądu poddane zostało postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych. Postępowanie prowadzone było w trybie art. 61 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.2017.1073 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.) oraz przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie).
Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Określone w cytowanym przepisie wymagania służą zachowaniu ładu przestrzennego, na który składają się kontynuacja funkcji zabudowy, pojmowana jako niesprzeczność planowanej z zabudowy z już istniejącą oraz parametry nowej zabudowy, ustalone zgodnie z zasadami wyznaczonymi przepisami rozporządzenia
Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające daje wystarczające podstawy dla przyjęcia tezy, że planowana inwestycja, wbrew zarzutom skargi nie zakłóca zastanego ładu przestrzennego, stanowi bowiem kontynuację funkcji istniejącej zabudowy, zaś ustalone dla niej parametry nawiązują do występujących w terenie analizowanym. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niezwykle lakoniczne a niezbędne ustalenia znajdują się dopiero w załączonych wynikach analizy, jednak błąd ten naprawia organ II instancji.
Nietrafny jest zarzut niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Zarówno istniejąca, jak i planowana inwestycja dotyczą zabudowy mieszkaniowej i to zabudowy jednorodzinnej. Fakt, że w analizowanym terenie dominuje zabudowa wolnostojąca, a inwestor planuje zabudowę w innej formie – szeregowej nie oznacza braku kontynuacji funkcji. Dla przyjęcia kontynuacji funkcji nie jest konieczne zachowanie tożsamej formy architektonicznej, co do zasady istotne jest przeznaczenie zabudowy, sposób jej wykorzystania. Tym samym nietrafnie wywodzi skarżący, że brak takiej zabudowy (szeregowej) na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej stanowi przeszkodę dla uznania kontynuacji funkcji. Należy podzielić pogląd SKO, że kontynuacja funkcji nie musi oznaczać kontynuacji rodzaju zabudowy.
Nie może odnieść skutku zarzut, że organ nie wskazał nieruchomości, której zabudowa stała się podstawą określenia parametrów dla projektowanej zabudowy, co uniemożliwia weryfikację wniosków organu. Organ analizuje zabudowę wszystkich nieruchomości w terenie, wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Powyższe badanie odbywa się w ramach analizy urbanistycznej, sporządzonej przez uprawnionego urbanistę postępowania. W analizie autor zawiera dane wszystkich badanych nieruchomości oraz te ich gabaryty, które są konieczne do ustalenia parametrów nowej zabudowy i weryfikacji parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku. W rozpoznawanej sprawie dane poszczególnych nieruchomości badanych zostały ujęte w formie tabeli, zawierającej wszystkie informacje niezbędne do identyfikacji nieruchomości, w tym określenie przeznaczenia zabudowy i wielkości wszystkich wskaźników, potrzebnych dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Nie jest uchybieniem niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, która konkretna działka (działki) stała się podstawą do wysnucia wniosków zarówno co do kontynuacji funkcji, jak i trafności przyjętych gabarytów. Wszystkie nieruchomości zostały opisane w analizie urbanistycznej. W sytuacji, gdy z tabeli zawierającej dane wszystkich działek wynika, że istnieje na nich przede wszystkim zabudowa jednorodzinna nie ma potrzeby wskazania w uzasadnieniu decyzji konkretnej nieruchomości sąsiedniej w ten sposób zabudowanej. W uzasadnieniu skargi powołano wprawdzie orzeczenie WSA w Krakowie, zawierające odmienne stanowisko, nie poddano jednak refleksji różnic stanu faktycznego.
Nie są trafne zarzuty skargi dotyczące ustalonych wskaźników nowej zabudowy. W istocie wskaźniki te zostały wyjaśnione nie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji a w wynikach analizy. Jednak, jak wskazano wcześniej jako załącznik do decyzji stanowią one integralną część uzasadnienia, zatem brak powyższych danych w motywach rozstrzygnięcia nie stanowi takiego uchybienia normie zawartej w art. 107 § 3 k.p.a., które czyniłoby koniecznym uchylenie decyzji, tym bardziej, że ustalenia powyższe znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wprawdzie uzasadnienie przyjętych parametrów nowej inwestycji jest nader lakoniczne, ale możliwy jest do zweryfikowania proces ich ustalenia. Autor analizy bardziej skupił się na wyjaśnieniu przyczyn, dla których niemożliwe jest uwzględnienie niektórych parametrów wskazanych przez inwestora, jako przewyższających wskaźniki zabudowy w badanym terenie, niemniej jednak z analizy wynika, że przyjęte przez organ parametry nie przekraczają tych, które charakteryzują nieruchomości sąsiednie.
Kwestionowany przez skarżącego wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony w granicach 0,15-0,20. Przy tym dolna granica to średnia tego wskaźnika dla najbliżej położonego obszaru, zaś górna to wskaźnik średni dla całego badanego terenu. Takie określenie tego parametru nie narusza postanowień § 5 rozporządzenia MI, zgodnie z którym wskaźnik ten ustala się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust.10, dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnik tej wielkości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Przyjęcie wskaźnika w formie tzw widełek zawierających się między dwiema średnimi wielkościami spełnia kryterium zachowania ładu przestrzennego. Wyraźne wskazanie powyższych dwóch średnich jest też wystarczającym, choć sformułowanym lakonicznie uzasadnieniem dla przyjętej wielkości.
Drugim spornym wskaźnikiem jest szerokość elewacji frontowej. Wyznacza się tę wielkość na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej w analizowanym terenie z tolerancją do 20% (§ 6 ust.1 rozporządzenia), jednakże dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Organ ustalił ten wskaźnik w granicach od 13,5 do 27 m, w oparciu o § 6 ust. 2. Jak wynika z analizy wskaźnik ten określono pomiędzy średnim a maksymalnym wskaźnikiem w obszarze analizowanym. Przy tym istotnie w uzasadnieniu decyzji, a właściwie jej załącznika w postaci wyników analizy nie zawarto uzasadnienia dla przyjęcia maksymalnej wielkości 27m. Przy cenie zasadności tak wysokiego wskaźnika trzeba jednak uwzględnić, że dotyczy on zabudowy szeregowej, podczas gdy w obszarze analizowanym nie ma takiego typu zabudowy. Ponadto inwestycja ma zostać zrealizowana na działkach, których szerokość odbiega in plus od przeciętnej szerokości nieruchomości sąsiednich. Powyższe okoliczności przesądzają, że pomimo wad uzasadnienia w tym zakresie , wskaźnik ten nie narusza kryterium ładu przestrzennego.
Podobnie rzecz się ma z kwestionowanym wskaźnikiem wysokości górnej elewacji frontowej. Organ ustalił ją dla projektowanej zabudowy od 6 m do 9,6 m, czyli między średnią a maksymalną wielkością w obszarze analizowanym, jako podstawę powołując § 7 ust.4 rozporządzenia. Zasadniczo wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się nie na podstawie średniego parametru w obszarze analizowanym, a jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do krawędzi na działkach sąsiednich (§ 7 ust.1), czyli jako wielkość stałą. Dopiero jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjmuje się średnią z obszaru analizowanego (ust.3), rozporządzenie dopuszcza też ustalenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. W wynikach analizy wskazano jedynie, dlaczego nie ustalono tego wskaźnika zgodnie z wnioskiem. Jednak należy uznać, że skoro przyjęty wskaźnik nie przekracza maksymalnego wskaźnika dla terenu analizowanego, rozwiązanie to nie narusza ładu przestrzennego.
W ocenie sądu nie można zarzucać naruszenia ładu przestrzennego w sytuacji, gdy planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej a jej parametry nie przekraczają występujących w obszarze analizowanym. Spełnienie pozostałych przesłanek wymaganych w art. 61 u.p.z.p. również zostało przez organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnione. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacji, ze inwestycja nie jest zgodna z planami miasta, wyrażonymi między innymi w zapisach Studium to wskazać trzeba, że zakazy zabudowy nie zostały wyrażone w takie formie prawnej, która byłaby dla organu administracji wiążąca na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji.
Rozbieżności między sentencją decyzji organu II instancji a jego uzasadnieniem zostały sprostowane ostatecznym i prawomocnym postanowieniem organu odwoławczego, które poddane zostało weryfikacji w postępowaniu sądowym. Sprostowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji czyni niezasadnym zarzut wadliwości motywów zaskarżonej decyzji w zakresie oceny parametru szerokości elewacji frontowej.
Reasumując, zarzuty skargi dotyczące naruszenia zarówno art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., jak i powołanych w skardze przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury okazały się nietrafne. Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a., bowiem pomimo lakoniczności uzasadnienia możliwe było zweryfikowanie zarówno ustaleń, jak i wniosków organów. Wydanie decyzji poprzedzone zostało analizą urbanistyczną, która stanowi niezbędny element postępowania o ustalenie warunków zabudowy, skarżący załączył wymagane uzgodnienia. Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkować by mogło uchyleniem zaskarżonych decyzji.
Z wagi na powyższe sąd oddalił skargę , jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1308 ze zm.).
IB