II SA/Łd 337/24

II SA/Łd 337/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
§ 3 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Dz.U. 2020 poz 1947
art. 5 ust. 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 29 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi D. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2024 r. znak: SKO.4150.209.2024 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2024 r. znak: SKO.4150.209.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania D. S.A. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z 31 stycznia 2024 r. nr 48/2024, znak: ZU.6730.673.2023 odmawiającą D. S.A. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o nazwie: budowa budynku usługowego-handlowego o powierzchni sprzedaży do 400 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową na działkach nr [...] i [...] obr. G., gm. Z., z uwagi na brak zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.
Z akt sprawy wynika, że 3 października 2023 r. D. S.A. , wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy: budowa budynku usługowego-handlowego o powierzchni sprzedaży do 400 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową na działkach nr [...] i [...] obr. G., gm. Z..
Decyzją z 31 stycznia 2024 r., znak: ZU.6730.673.2023 Wójt Gminy Zgierz odmówił D. S.A. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o nazwie: budowa budynku usługowego-handlowego o powierzchni sprzedaży do 400 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową na działkach nr [...] i [...] obr. G., gm. Z..
W ocenie organu I instancji planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy rekreacyjnej i mieszkaniowej w obszarze analizowanym. W bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy rekreacyjnej i mieszkaniowej może być zlokalizowana tylko taka zabudowa usługowa, która będzie przeznaczona pod usługi nieuciążliwe, tj. takie których realne oddziaływanie zamyka się w granicach terenu inwestycji. Realizacja planowanej inwestycji wiąże się z możliwością wystąpienia określonych, choćby najmniejszych, oddziaływań na tereny sąsiadujące z terenem inwestycji, np. emisji pyłów, spalin, oddziaływań akustycznych - hałasu emitowanego przez ruch samochodów dostawczych i osobowych, rozładunku towarów, zatem może wystąpić kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Gdy planowana inwestycja nie powtarza jednego z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony.
Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że teren inwestycji znajduje się w strefie ochronnej od granic czynnego cmentarza zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obr. G., przy czym znaczna część terenu inwestycji, wskazanej przez inwestora we wniosku znajduje się w strefie ochronnej wynoszącej 50 m od granic czynnej nekropolii, a zatem strefy, w której obowiązuje zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, wobec czego zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła D. S.A. zarzucając naruszenie przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną analizę funkcji zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji oraz nie spełnia przesłanek tzw. "dobrego sąsiedztwa", art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe rozumienie przesiania kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony, jak również, że inwestycja stanowiłaby stworzenie nowego ładu przestrzennego w postaci nowego układu zabudowy usługowej, co jest sprzeczne z zasadą zachowania istniejącego ładu przestrzennego, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ się kierował przy rozpoznawaniu sprawy oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego przy ocenie spełnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ po przywołaniu treści art. 52 ust. 1, ust. 2, art. 59 ust. 1, ar. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p. wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości 294 m odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, tj. od strony drogi powiatowej - ul. [...] (3 x 98 m). Z przeprowadzonej analizy wynika, że w tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna oraz budynki rekreacji indywidualnej.
Organ II instancji nie zgodził się z poglądem organu I instancji, że jedynie pełna zgodność nowo planowanej funkcji (budynek usługowo-handlowy) pozwalałaby na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora. Pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. Podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Decyzja organu I instancji nie dokonuje oceny możliwości lokowania planowanego budynku z punktu widzenia urbanistyczno-architektonicznego koncertując się wyłącznie na funkcji. Ta kwestia zaś, zdaniem Kolegium, została potraktowana powierzchownie. Nie można pomijać faktu, że w obszarze analizy znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz kilka budynków rekreacji indywidualnej. W tym stanie rzeczy zasadnym jest przyjęcie, że naturalnym uzupełnieniem takiej zabudowy będzie zabudowa handlowa lub usługowa (z uwzględnieniem charakteru usług, które w określonych sytuacjach mogą kolidować z zastanym stanem faktycznym z uwagi na uciążliwość dla terenów sąsiednich). Co do zasady jednak zabudowa handlowo-usługowa nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, w szczególności wielorodzinnej.
Organ I instancji ograniczył się jedynie do ogólnej oceny i analizy funkcji zabudowy, bez ustalenia zakresu i rodzaju planowanych usług, natomiast zupełnie pominął fizyczne parametry planowanej inwestycji. Jedynie bowiem w przypadku inwestycji polegającej tylko na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i nie jest konieczne badanie takich parametrów jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.
W ocenie Kolegium wskazana w decyzji przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy jaką jest brak "dobrego sąsiedztwa", została sformułowana przedwcześnie bez wymaganego w tym zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co jednak nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Warunkiem wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej jest łączne spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W tej sprawie natomiast, bez względu na wskazane wyżej wątpliwości co do oceny "dobrego sąsiedztwa", podkreślenia wymaga sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), tj. obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. z 2023 r. poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.c.c.z." oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Użyte wart. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa.
Kolegium po przywołaniu treści art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.c.c.z. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia stwierdziło, że wynika z nich zakaz zabudowy w pasie do 50 m od cmentarza, bez względu na wyposażenie tego terenu w sieć wodociągową. Celem tych przepisów jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego i mają one zastosowanie zarówno w przypadku lokalizowania nowych cmentarzy jak i w przypadku lokalizacji obiektów wokół cmentarzy już istniejących. Na mapie w skali 1:1000 wyznaczony został pas izolujący teren cmentarny od innych terenów, granice pasa znajdują się na terenie planowanej inwestycji, a ich przebieg wyłącza możliwość ewentualnej realizacji inwestycji poza strefą ochronną, co oznacza, że planowana inwestycja przewidziana została do realizacji w niezgodnej z przepisami prawa odległości od cmentarza.
W ocenie Kolegium projektowana zabudowa narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia co stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przepisy rozporządzenia mają zastosowanie i kształtują dopuszczalny charakter zabudowy w rejonie istniejącego cmentarza grzebalnego. Skoro planowany do realizacji budynek znajduje się w strefie ochronnej cmentarza, a więc w strefie objętej całkowitym zakazem lokalizowania tego typu obiektów, to zakaz ten wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Niekwestionowany jest bowiem fakt, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku usługowo-handlowego branży spożywczo-przemysłowej, stanowiąc budynek, w którym przechowywane będą produkty żywnościowe, znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granic terenów cmentarza.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. S.A. z siedzibą w K. zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wójta Gminy Zgierz o odmowie wydania warunków zabudowy, a uznanie, że decyzja ta jest prawidłowa mimo, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma i miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji.
W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że Kolegium błędnie uznało, że granice pasa izolującego teren cmentarza od innych terenów znajdują się na terenie inwestycji. Planowany obiekt (zakład przechowujący artykuły żywności) znajduje się w większej odległości niż 50 m od strefy ochronnej licząc od granicy działki nekropolii. Strefa ochronna obejmuje część miejsc parkingowych, ale bezpośrednio nie obejmuje samego obiektu budowlanego, co nie stanowi naruszenia przepisów w tym zakresie. Przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczą odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy, tj. zakładu przechowującego artykuły żywnościowe (jako strefy ochronnej) od cmentarzy, a nie odległości miejsc parkingowych od cmentarzy, zatem warunek z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. został spełniony. Gdyby ustawodawca chciał aby odległości te były liczone od granicy działki, a nie budynku powyższe znalazłoby swoje odzwierciedlenie w przepisach. Dodatkowo Spółka stwierdziła, że rozporządzenie odnosi się do warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy (w tym m.in. mieszkalnej), nie zaś do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza czy miejsc parkingowych.
W ocenie strony skarżącej decyzja organu I instancji były nieprawidłowa, a Kolegium na skutek złożonego odwołania powinno co najwyżej zostać uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia przez Wójta prawidłowej analizy odległości planowanego budynku (zakładu) od cmentarza.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).
W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga - zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a. - podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie bowiem odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej przez skarżącą spółkę na działkach nr [...] i [...] obr. G., gm. Z. inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowego-handlowego o powierzchni sprzedaży do 400 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie dla potrzeb niniejszej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z powołanego przepisu jasno wynika, że niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 430/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela zaś stanowisko orzekających w sprawie organów, że planowana przez skarżącą spółkę inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Niesporne w sprawie jest, że spółka planuje na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. G., gm. Z. wybudować budynek usługowo-handlowy o powierzchni sprzedaży do 400 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową. Niesporne w sprawie również jest, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się cmentarz. Jak wynika przy tym ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy map, działki na których ma być wykonana inwestycja skarżącej spółki co najmniej w 50 % znajdują się w odległości do 50 m od działki, na której zlokalizowany jest cmentarz.
Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., nr 52, poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Zdaniem Sądu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono już, że rozporządzenie o cmentarzach stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1108/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozporządzenie o cmentarzach wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. nr 11, poz. 62). Przepis art. 5 tej ustawy reguluje wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a w ust. 3 (w brzmieniu pierwotnym) przewidywał upoważnienie dla Ministra Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury do określenie w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie to w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.
Nadto, wyjaśnić należy, że powołany wyżej przepis rozporządzenia nie ma wyłącznie zastosowania do nowo tworzonych cmentarzy i ma zastosowanie także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres regulacji § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12, https://orzeczenia.nsa,gov.pl). Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel ustanowienia rozporządzenia określony w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zlokalizowanie zatem inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego-handlowego (sklepu spożywczego) o powierzchni sprzedaży do 400 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie i co wynika z map znajdujących się w aktach sprawy, nie jest w ogóle możliwe w świetle powołanego przepisu. Organy są bowiem związane wnioskiem inwestora i muszą przeanalizować całość inwestycji a nie tak jak inwestor wskazuje w skardze (błędnie nazwanej sprzeciwem), podzielić inwestycję na budynek usługowo-handlowy i parking, szczególnie, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy lokalizacja budynku nie jest wiążącą dla inwestora. Sąd pragnie jednak zauważyć, że od 3 stycznia 2022r. Inwestor może określić granice terenu objętego wnioskiem nie wskazując całych działek jako terenu inwestycji i może podzielić inwestycję w taki sposób aby przepisy odrębne nie miały do niej zastosowania.
W ocenie Sądu, zasadne było uznanie przez orzekające w sprawie organy, że zaplanowana przez skarżącą spółkę inwestycja jako całość nie jest zgodna z przepisami odrębnymi i z tego też powodu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe.
Jednocześnie, zdaniem Sądu, wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione przez orzekające organy prawidłowo. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano zaś prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Zaskarżona decyzja jest więc całkowicie zgodna z prawem.
Nadto, Sąd wyjaśnia, że decyzje administracyjne wydane w jednej sprawie administracyjnej nie są wiążące dla rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna rozstrzyga władczo o uprawnieniach bądź obowiązkach w określonej, jednej sprawie administracyjnej. Elementami sprawy administracyjnej są: treść obowiązku albo żądania uprawnienia, norma prawa materialnego i stan faktyczny z którego wynika uzasadnienie zastosowania tej normy (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 32). O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna (por. postanowienie NSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt I OZ 165/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, fakt istnienia zabudowy na nieruchomościach sąsiednich nie może mieć wpływu na legalność kontrolowanych decyzji.
Z tych wszystkich względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa, skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
MR