II SA/Łd 337/18

II SA/Łd 337/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2018-06-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Sekunda-Lenczewska
Magdalena Sieniuć
Renata Kubot-Szustowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2748/18 - Wyrok NSA z 2023-09-13
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2017 poz 935
art. 17 ust. 2
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 3 pkt 1, art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
par. 17
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 53 par. 2, art. 106 par. 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 15 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi B. A. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w Łodzi oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
B. A. zaskarżył do sądu administracyjnego zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...], w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. w części, tj. w zakresie ujęcia w załączniku do ww. zarządzenia (poz. 670) - stanowiącej własność skarżącego - nieruchomości przy al. A 13 w Ł., a tym samym umieszczenia tej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonemu aktowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.o.z.o.z." – w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP (i wynikającej z niego zasady demokratycznego państwa prawnego), polegające na braku spełnienia przez Prezydenta Miasta Ł. obowiązku dokonania sprawdzenia przed włączeniem do ewidencji zabytków tego, czy dana nieruchomość posiada walory zabytkowe i w konsekwencji włączenie nieruchomości do ewidencji w sposób arbitralny, a jednocześnie bezpodstawny i nieuzasadniony merytorycznie.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że B. A. jest właścicielem spornej nieruchomości przy al. A 13 w Ł. Nieruchomość ta została wpisana do gminnej ewidencji zabytków bez poinformowania o tym skarżącego. W związku z tym, że kwestowane zarządzenie w zaskarżonej części jest całkowicie arbitralne i nieuzasadnione skarżący wystąpił 9 stycznia 2018 r. do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Następnie pełnomocnik skarżącego podkreślił, że pochodząca z drugiej połowy lat 30 XX wieku kamienica przy al. A 13 wybudowana została według prostych, szablonowych założeń architektury modernizmu jako blok mieszkalny. Budynek ten niczym się nie wyróżnia spośród innych obiektów wzniesionych w tym czasie. Posiada proste ściany, okna i balkony oraz nie ma żadnych elementów czy detali architektonicznych, które wyróżniałyby go spośród innych budynków z tego czasu. Tego typu elementów, kreujących wartość obiektu wyższą niż przeciętna nie zidentyfikował również sam organ. Jak wskazano bowiem, przy okazji postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (na wniosek skarżącego w zakresie planowanej inwestycji obejmującej szeroką ingerencję w bryłę budynku z uwagi m.in. na zmianę sposobu użytkowania kamienicy, przebudowę kondygnacji podziemnej, budowę szybu windowego wraz z niezależnym wejściem do planowanej części biurowej, nadbudowanie dodatkowej kondygnacji oraz budowę kotłowni i parkingu) wydane zostały dwie opinie konserwatorskie: – pozytywna opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (fizycznie wyrażona na projekcie decyzji o warunkach zabudowy) zezwalająca na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji; – analogiczna, pozytywna opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 31 grudnia 2003 r., a ponadto wstępna akceptacja miejskiego konserwatora zabytków dla projektu koncepcyjnego.
Dalej pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że jak wynika z treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i z projektu decyzji o warunkach zabudowy planowany zakres ingerencji w bryłę budynku był znaczący i w dużym stopniu zmianie ulec miał charakter i wygląd zewnętrzny kamienicy z uwagi m.in. na zmianę sposobu użytkowania kamienicy na funkcję handlowo-usługowo-biurową, przebudowę elewacji frontowej, wykonanie nowego stropu i utworzenie przestrzeni handlowej, dostępnej z poziomu ulicy, wykonanie wejścia w narożniku budynku od strony skrzyżowania, nadbudowę dodatkowej szóstej kondygnacji, budowę zewnętrznego szybu windowego, kotłowni i parkingu. Pomimo tego, w zgodnej opinii konserwatorów miejskiego i wojewódzkiego, tak znacząca ingerencja była możliwa a na przeszkodzie nie stały żadne względy ochrony konserwatorskiej.
Pełnomocnik skarżącego nadmienił, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent stwierdził, że opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków, która została przez skarżącego przywołana w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa została wydana na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustalił strefy ochrony konserwatorskiej na terenie całego miasta i ochronę obiektów, znajdujących się w obrębie wyznaczonych stref. Mając na uwadze, iż opiniowana wówczas koncepcja nie była sprzeczna z obowiązującym wtedy planem, została zaopiniowana przez służby konserwatorskie pozytywnie. Przytoczone stanowisko organu potwierdza, w ocenie strony skarżącej, to, że kamienica przy al. A 13 nie jest budynkiem o na tyle ponadprzeciętnych walorach, że należy ją objąć ochroną przed zmianami, celem zachowania jej charakteru i bryły jako zabytku. Tak więc można dojść do konkluzji, że zarówno w opinii konserwatorów miejskiego i wojewódzkiego oraz w ocenie samej gminy zaskarżone zarządzenie, w części odnoszącej się do spornej nieruchomości, jest całkowicie merytorycznie bezpodstawne.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącego stwierdził, że posiadanie przez daną nieruchomość walorów zabytkowych nie powinno być zakładane, domniemywane, tylko powinno zostać udokumentowane odpowiednią ekspertyzą czy badaniami. Tymczasem, w ocenie pełnomocnika skarżącego, jest bezsporne, że wpis do ewidencji nie poprzedziły żadne, choćby uproszczone i rudymentarne ekspertyzy czy inne formy uzasadnienia tak dalece idącej ingerencji w konstytucyjne prawo własności skarżącego. Stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostaje, zdaniem pełnomocnika skarżącego, w rażącej sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą. Wynika z niego, że nie ma potrzeby przeprowadzania ekspertyz i dokumentowania procesu badania walorów zabytkowych nieruchomości ujmowanych w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Prezydenta, jest to kwestia czysto uznaniowa, pozostawiona dyskrecjonalnemu uznaniu specjalistycznego organu. W przedmiotowej sprawie takie podejście jest szczególnie rażąco arbitralne i nieuzasadnione. Nie tylko jest bowiem sprzeczne z kierunkiem orzecznictwa i wartościami konstytucyjnymi, ale także nie może się ostać w świetle wcześniejszych ocen wyrażanych przez miejskiego i wojewódzkiego konserwatora zabytków, którzy w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy godzili się na zmianę charakteru bryły spornej kamienicy oraz w świetle wcześniejszych miejscowych uregulowań planistycznych, które (przy ogromnej swobodzie związanej z niemal nieograniczonym władztwem planistycznym) dopuszczały do takich przekształceń bryły budynku.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności kontestowanego zarządzenia w określonej w petitum skargi części.
Pełnomocnik skarżącego wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci:
a) wniosku skarżącego z 10 października 2003 r. oraz z 14 listopada 2003 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej nieruchomości zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji oraz przykładowe wizualizacje planowanej inwestycji załączone do wniosku z dnia 10 października 2003 r. (dodatkowo wraz z przedmiotowymi wizualizacjami w wersji kolorowej);
b) wezwania Urzędu Miasta Ł. do skarżącego z 27 października 2003 r. o uzupełnienie braków wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
c) wystąpienia Urzędu Miasta Ł. z 18 grudnia 2003 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. o zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku;
d) projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z odręczną, pozytywną opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (na drugiej stronie projektu decyzji) zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku;
e) pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 grudnia 2003 r. zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku;
- na okoliczność dopuszczonego wcześniej zakresu ingerencji w bryłę budynku oraz braku podstaw do kwalifikowania spornej nieruchomości jako obiektu o walorach zabytkowych, który nie powinien podlegać żadnym modyfikacjom w celu ochrony jego wartości zabytkowej, a tym samym arbitralności i bezpodstawności ujęcia spornej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. w pierwszej kolejności podkreślił, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. zostało podjęte w formie, na zasadach i w ramach przewidzianych prawem, tj. odpowiednio do brzmienia art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z. Nadto nie można zgodzić się ze skarżącym, że ww. zarządzenie naruszyło jego prawem chroniony interes prawny czy jakiekolwiek jego uprawnienie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko jego indywidualnym interesem prawnym, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego prawa lub uprawnienia, czego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994) – zwanej dalej: "u.s.g.".
W ocenie organu, skarżący nie wykazał w żaden sposób, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało w jakikolwiek sposób naruszone poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Pojęcie "interesu prawnego" jest co prawda pojęciem normatywnym niedookreślonym, niemniej jednak w orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie), a nie tylko interes faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego publicznego, w szczególności w przepisach prawa administracyjnego. Chodzi przy tym o taki przepis prawa administracyjnego, który dawałby osobie zainteresowanej możliwość określonego zachowania się, czyli tworzyłby na jej rzecz określone prawo podmiotowe. Zdaniem organu, o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie wydanie zarządzenia nie zmieniło pozycji prawnej skarżącego, który po wydaniu zarządzenia mógł w dalszym ciągu pozostawać właścicielem swojej nieruchomości, mógł z niej korzystać i nią dysponować. Ewentualne obniżenie wartości nieruchomości na rynku mogło naruszyć jedynie interes faktyczny skarżącego. Naruszenie interesu faktycznego nie może jednak skutkować nadaniem legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Organ podniósł, że skarżący wskazuje na swój interes faktyczny w wykreśleniu nieruchomości budynkowej, pozostającej w jego własności z gminnej ewidencji zabytków, podejmując na własną rękę quasi ekspercką polemikę i poddając w wątpliwość walory historyczne, naukowe i artystyczne swojej własności. Jednakże argumentacja przywołana przez skarżącego potwierdza jedynie, że dostrzega on historyczny i artystyczny fakt dotyczący jego nieruchomości, mianowicie jego przynależność do obiektów epoki modernizmu. Jako dobry przykład tego kierunku architektonicznego budynek nie odróżnia się faktycznie niczym od innych budynków należących do tego samego nurtu architektonicznego i tym samym wpisuje się spójnie w obraz zabudowy alei A i budynków wniesionych w tym samym stylu. Właśnie m.in. także i z tej przyczyny, że budynek korzysta z szablonowych założeń architektury modernizmu został on ujęty w gminnej ewidencji zabytków jako nieruchomość zabytkowa wpisująca się w modernistyczny całokształt tego fragmentu miasta.
Dalej organ przytoczył treść art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. i wyjaśnił, że o wartości zabytku przesądzają wartości historyczne i artystyczne. Zabytkiem jest obiekt, który dzięki posiadanym wartościom zasługuje na zachowanie. Kryterium oceny jest m.in. zachowanie przez zabytek w znacznej części substancji oryginalnej, pierwotnej kompozycji przestrzennej, z nieznacznymi przekształceniami oraz ze zharmonizowanymi ze sobą nawarstwieniami. Stan budynku winien być na tyle dobry, by nie istniała konieczność rekonstrukcji większych partii obiektu, bowiem podstawową wartością zabytku jest jego autentyczność, na którą składa się zarówno wyraz artystyczny, jak i jego materialna substancja.
W ocenie organu, budynek usytuowany przy al. A 13 spełnia powyższe kryteria, posiada bowiem wysoką wartość historyczną, artystyczną oraz naukową. Kamienica położona przy al. A 13 wzniesiona między 1937 a 1939 r. jest reprezentatywnym przykładem architektury modernistycznej, kształtującej narożnik skrzyżowania al. A z al. B, o dużej wartości w strukturze przestrzennej miasta. Z materiałów archiwalnych wynika, iż na jej formę w pewnym sensie wpłynęły plany związane z przedłużaniem al. B w kierunku południowym. Istniejący plac od strony wschodniej (od al. B) jest efektem ówczesnych planów regulacyjnych miasta. Przedmiotowy budynek jest ważnym elementem rozwoju zabudowy mieszkaniowej w okresie międzywojennym, powstającej głównie w wyniku prywatnych działań inwestycyjnych, które funkcjonują do czasów obecnych i wyróżniają się w krajobrazie architektonicznym miasta. W Ł. proces kształtowania wielkomiejskiej przestrzeni mieszkalnej spowodował, że luksusowe kamienice i domy czynszowe przestały być lokalizowane tradycyjnie przy ul. C (głównej ulicy miasta), ale zaczęły wyznaczać nowe osie rozwojowe na terenie miasta w kierunku północ-południe oraz wschód-zachód. Największe skupiska domów mieszkalnych znalazły się wzdłuż arterii równoległych do ul. C: m.in. przy alei B, ul. D oraz ulic poprzecznych. Z literatury przedmiotu wynika, że każdy z tych rejonów ma specyficzną wymowę przestrzenną zależną od relacji lokalizacyjnych i struktury otoczenia, ale obiektami charakterystycznymi dla ich wyrazu architektonicznego są kamienice narożne. Właśnie tego typu formy zabudowy stanowią istotne dla miasta elementy utrwalające jego układ przestrzenny. Ł. może poszczycić się tradycją pieczołowitego kształtowania obiektów narożnych. W dwudziestoleciu międzywojennym w mieście działali twórcy, którzy przyczynili się do powstania licznych znakomitych przestrzennie realizacji. Literatura przedmiotu do czołowych osiągnięć tamtego okresu zalicza kamienice u zbiegu ulic E (dawniej F) i G (dawniej H), alei B i A (dawna I), ulic J i K (dawniej ul. L), ulic Ł i M czy ulic N i O. Siła oddziaływania tych budynków tkwi w rzeźbiarskim ukształtowaniu strefy narożnej i często w jej ekspresyjnym spiętrzeniu. Kamienice wznoszone w latach 30-ych prezentują nurt modernizmu, który wynikał z dążenia do prostoty formy, z dbałości o funkcjonalny rozkład pomieszczeń, zgodny z regułami prawidłowego nasłonecznienia i przewietrzania. Wiele z nich stało się ozdobą miasta. Stanowią obecnie świadectwo minionej epoki i ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną czy też naukową. Stały się zatem wspólnym dziedzictwem, zarówno świadectwem historii jak i elementem wzbogacającym krajobraz miejski, który stanowi przedmiot badań historyków oraz architektów.
Następnie organ podkreślił, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nałożyła obowiązek m.in. na prezydentów miast, w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy założenie gminnej ewidencji zabytków. Mając na uwadze, iż przepisy ustawy nie przewidują wydawania decyzji ani postanowień w sprawie włączenia zabytków do ewidencji gminnej zostało wydane zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 kwietnia 2013 r. Art. 22 u.o.z.o.z. nakłada między innymi na prezydentów miast obowiązek prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu danej gminy. Przedmiotowa nieruchomość została skatalogowana w gminnej ewidencji na Karcie adresowej zabytku nieruchomego, opracowanej 10 maja 2012 r. Ustawodawca nie określił kryteriów ani trybu kwalifikowania obiektów do gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym nie wystąpiło naruszenie prawa w postaci normy art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z. Włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uznaniowy. Miejskie służby konserwatorskie jako organ posiadający specjalistyczną wiedzę, posiadają kompetencje do samodzielnej oceny wartości zabytku.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego w przedmiocie rzekomej konieczności sporządzenia opinii zewnętrznych biegłych czy ekspertów, odnośnie możliwości zakwalifikowania określonej nieruchomości zabytkowej do gminnej ewidencji zabytków organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1052/15, w którym sąd odniósł się wprost do oceny wartości nieruchomości dokonywanej przez organ ochrony zabytków i wypowiedział się o zbędności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Sąd podkreślił w tezach ww. orzeczenia, że właściwość rzeczowa organów związana jest również z ich kompetencją merytoryczną w rozpoznawanych sprawach, konieczna chociażby do oceny, czy w sprawie należy przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał jednocześnie, że organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów, podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Sąd podkreślił przy tym, że z definicji legalnej "zabytku" z art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 2 u.o.z.o.z. wynika jedynie, że organ dokonuje oceny wartości nieruchomości, zaś pojęcia takie jak "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" mają charakter ocenny, a zatem podlegają wyjaśnieniu w procesie stosowania prawa.
Organ wyjaśnił dalej, że włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uznaniowy. Miejskie służby konserwatorskie jako organ posiadający specjalistyczną wiedzę, posiadają kompetencje do samodzielnej oceny wartości zabytku. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wykonania dokumentacji dla obiektu, który ma zostać włączony do gminnej ewidencji zabytków, ekspertyz technicznych czy też opinii biegłego. Przedmiotem zainteresowania organu konserwatorskiego w przypadku obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków jest wyłącznie zewnętrzna forma budynku. Ocena stanu technicznego nie należy do kompetencji służb konserwatorskich, a obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wykonania dokumentacji dla obiektu, który ma zostać włączony do gminnej ewidencji zabytków, ekspertyz technicznych, czy też opinii biegłego. Włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie wyklucza jego adaptacji czy też przekształceń i organ prowadzący gminną ewidencję zabytków nie wprowadza ograniczeń, związanych z przystosowaniem ich do nowej funkcji. Mając na uwadze również wartość użytkową obiektu, która jest istotnym elementem tworzącym wartość zabytku, dopuszcza się umieszczenie w nim funkcji komercyjnych, tym bardziej, że utrzymanie zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków jest udziałem przede wszystkim właściciela. Potwierdzeniem powyższego jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 2003 r. na wniosek skarżącego. Decyzja ta czyni zadość w całości woli skarżącego co do zmian adaptacyjnych zabytku, który może z powodzeniem pełnić także funkcje komercyjne przy odpowiednich zmianach fasady budynku, na jakie wyraził zgodę Miejski Konserwator Zabytków po konsultacjach z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wprowadzenie zmian w fasadzie budynku musiało jednak współgrać z innymi elementami zabudowy ulicznej, charakterem pierzei, wysokości i skali zabudowy oraz walorami krajobrazowymi historycznych dominant wysokościowych. Przedstawiona przez właściciela nieruchomości, położonej przy al. A 13 koncepcja architektoniczna nie była sprzeczna z powyższymi kryteriami zewnętrznego dopasowania do pozostałych budynków w zabudowie ulicy i stąd zarówno Miejski jak i Wojewódzki Konserwatorów Zabytków zatwierdzili wnioskowaną modernizację istniejącego budynku przy al. A 13. Mimo wyrażenia zgody na zmiany adaptacyjne przedmiotowej nieruchomości zgodnie z projektem załączonym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skarżący od 2003 r. nie poczynił żadnych kroków, aby wykonać zaakceptowany przez służby miejskie projekt. Od tego czasu przedmiotowa nieruchomość stoi i niszczeje opuszczona i niewykorzystana w zupełności, jako że w międzyczasie wszyscy jej mieszkańcy zostali z niej wyprowadzeni odpowiednio do woli skarżącego.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że nie można się zgodzić ze skarżącym, że Miejski Konserwator Zabytków, wpisując przedmiotową nieruchomość do gminnej ewidencji zabytków naruszył w jakikolwiek sposób interes prawny skarżącego, co jest przesłanką konieczną dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Biorąc pod uwagę względy historyczne i artystyczne właściwe dla budynków wznoszonych w stylu modernizmu przytoczone wcześniej organ wskazał, że argumenty przedstawione przez skarżącego stanowią jedynie polemikę z merytoryczną oceną organu, uzasadniającą wpis przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków i nie mogą stanowić wiążącej podstawy dla wykreślenia budynku z ewidencji. Tym samym zarzut, dotyczący naruszenia art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. nie jest w żaden sposób uzasadniony. Jak wynika z definicji legalnej, określenie "zabytek nieruchomy" oznacza nieruchomość, jej część lub zespoły nieruchomości, stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z.). Nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca definiuje zabytek za pomocą nieostrych pojęć, jak "świadectwo epoki", "wartość historyczna", które wymagają oceny. Oceny tej dokonują służby konserwatorskie w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Są to organy wyspecjalizowane, posiadające szczególne uprawnienia w zakresie badania walorów historycznych obiektów, podlegających różnym formom ochrony i opieki, przewidzianej w ustawie. Nie budzi również zastrzeżeń treść wpisu, odpowiadająca wymogom § 17 rozporządzenia, zgodnie z którym w karcie adresowej winny się naleźć następujące rubryki: nazwa, czas powstania, miejscowość, adres, przynależność administracyjna, formy ochrony. Fotografia i karta adresowa założona dla budynku przy al. A 13 zgodna jest z tym wzorem.
Organ dodał ponadto, że na wpis do ewidencji zabytków nie muszą mieć wpływu dokonane w budynkach zmiany. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet zniszczenie zabytku czy zły stan obiektu nie pozbawia go wartości historycznej, a tym samym zabytkowej. Zabytki (w tym zwłaszcza architektoniczne) mają szczególną wartość historyczną i kulturową, zwłaszcza na terenie Ł., która jest miastem młodym. Jej intensywny i niespotykany w skali kraju rozwój na przełomie XIX i XX wieku był następstwem powstania tu przemysłu i związanego z tym rozwoju szeroko rozumianej infrastruktury i osadnictwa. Stąd też zachowanie obiektów historię tę dokumentujących mają szczególne znaczenie dla zachowania tożsamości miasta i także tymi kryteriami kierował się organ, dokonując wpisu przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków.
Organ zaznaczył również, że skarżący uzyskał zgodę na modernizację przedmiotowej nieruchomości zgodnie z zaproponowanym przez siebie projektem, która w dalszym ciągu jest wiążąca dla organu i dla skarżącego. Jednakże skarżący wydaje się być niezadowolony z udzielonej mu zgody i jest obecnie jedynie zainteresowany wykreśleniem przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków i nie czyni żadnych starań, zmierzających do utrzymania budynku w dobrym stanie.
Organ podkreślił nadto, że 10 stycznia 2017 r. w sprawie przedmiotowej nieruchomości wpłynął do organu wniosek o wydanie wytycznych konserwatorskich przez zainteresowanego "A – K. K., M. B." odnośnie możliwości dokonania modernizacji przedmiotowej nieruchomości wbrew założeniom wysokościowym. Koncepcja architektoniczna zaproponowana przez zainteresowanego jako nie wpisująca się w historyczną linię zabudowy al. A głównie ze względów przekroczeń elementów wysokościowych nie została zaakceptowana przez organ.
Dodatkowo organ nadmienił, że pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków skierowało do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o rozważenie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy al. A 13.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, nie zachodzą obiektywne przesłanki do skreślenia z gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. nieruchomości budynkowej przy al. A 13 i w związku z tym organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
W piśmie z 21 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował twierdzenie organu, jakoby zaskarżone zarządzenie nie naruszało interesu prawnego skarżącego, skoro jest on właścicielem nieruchomości położonej przy al. A 13 w Ł.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżone zarządzenie ogranicza możliwość korzystania przez skarżącego ze swojej własności, w tym m.in. z prawa przebudowy nieruchomości, co w konsekwencji stanowi ingerencję w uprawnienia korzystania z przedmiotu własności.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, nie znajduje również zastosowania pogląd organu administracji publicznej jakoby ewentualne obniżenie wartości nieruchomości na rynku mogło naruszyć jedynie interes faktyczny, podczas gdy rażąco narusza jedno z najważniejszych praw przysługujących jednostce.
W dalszej części pisma pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumenty zawarte w skardze.
Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018r. pełnomocnik organu złożył odpis pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 grudnia 2014r., wskazując na zaopiniowanie przez ten organ bez zastrzeżeń przedłożonej organowi wojewódzkiemu gminnej ewidencji zabytków Miasta Ł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zaskarżonym w części zarządzeniem Prezydent Miasta Ł. przyjął gminną ewidencję zabytków miasta Ł. Założenie ewidencji co do zasady wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 2329/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim aktem jest zarządzenie, które pozwala na ustalenie czy i kiedy doszło do utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Założenie ewidencji stanowi zatem władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, działanie Prezydenta Miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Oznacza to, że termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie określa regulacja, zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a, w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 22017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017r.. Winna ona być ona przy tym poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie stosowane wezwanie zostało przez skarżącego skierowane w dniu 9 stycznia 2018r., natomiast skarga wniesienia została w dniu 27 lutego 2018r., co oznacza, że termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany (w związku z odpowiedzią organu udzieloną w dniu 6 lutego 2017r.).
Nie budzi również, w ocenie Sądu, wątpliwości interes prawy skarżącego, legitymujący go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Interes ten wynika z przysługującego skarżącemu prawa własności do nieruchomości ujętej w ewidencji zabytków, z czym związane są określone ograniczenia, mające wpływ na wykonywanie tego prawa.
Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, wskazać należy, że stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak też inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 powołanej ustawy). Przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by ujęcie zabytku przez prezydenta miasta w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Tak określona procedura, wbrew zarzutom skargi, nie stanowi także o naruszeniu konstytucyjnie chronionych zasad ochrony własności. Okoliczność bowiem, że wpis do ewidencji zabytków nie poprzedza postępowanie administracyjne, regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza dowolności i arbitralności organu. Nie jest bowiem tak, że wydanie przez prezydenta miasta zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2189/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w części przypadków ustawodawca odstępuje od traktowania działań podejmowanych przez organ jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się w takiej sytuacji do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Łączenie normy dopełnienia z przepisami prawa materialnego nie zwalnia jednak od rozważenia, czy dokonana przez organ konkretyzacja praw lub obowiązków w danych okolicznościach jest zgodna z prawem. Wymaga ona odniesienia przepisu prawa materialnego do okoliczności faktycznych, relewantnych z punktu widzenia treści normy prawnej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Niesporne bowiem pozostaje w sprawie, że tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku (art. 3 pkt 1 ustawy) może zostać ujęty w ewidencji. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego, uzależniona jest natomiast w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tejże normy. Z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że działanie prezydenta miasta polega na "wyznaczeniu" zabytku nieruchomego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Reguły rządzące dokonaniem tego rodzaju czynności kształtującej sytuację prawną właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, uwzględniając zasadę legalizmu, przewidują, by działanie organu w tym zakresie dokonane było w oparciu o analizę przyczyn uzasadniających taką decyzję, jak też jej udokumentowanie chociażby w uproszczonej formie. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn.akt II OSK 713/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W rozpoznawanej sprawie analiza ta, wbrew zarzutom skargi, dokonana została w sposób rzetelny i mający umocowanie w dokumentach źródłowych, związanych z historią Ł. Zarówno bowiem stanowisko, wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zatem organ wyspecjalizowany), jak i dostępna literatura przedmiotu (np. Modernizm w Ł.. Przewodnik Architektoniczny, dostępny pod adresem www.bryla.pl, Ł. modernizmem stoi. Najpiękniejsze zabytki XX – lecia międzywojennego. Wyborcza.pl. 31 maja 2016r., Przedwojenne kamienice modernistyczne do dziś służą [...]. Dziennik [...] 15 grudnia 2014r.) potwierdzają zabytkowe walory budynku, położonego w Ł. przy al. A 13. Okoliczności powstania oraz modernistycznego charakteru obiektu skarżący zresztą nie kwestionuje, wskazując, iż "...kamienica przy al. A 13 wybudowana została według prostych, szablonowych założeń architektury modernizmu jako blok mieszkalny. Budynek ten niczym się nie wyróżnia spośród innych obiektów wzniesionych w tym czasie. Posiada proste ściany, okna i balkony oraz nie ma żadnych elementów czy detali architektonicznych, które wyróżniałyby go spośród innych budynków z tego czasu.". Nie przyjmuje jedynie do wiadomości, że to właśnie ten styl architektoniczny, oszczędny w formie i wyrazie, ma szczególną wartość zabytkową i z tej przyczyny budynek objęty został ochroną konserwatorską. Nie ma zaś nic dziwnego w tym, że Miastu Ł. zależy na ochronie tego typu budynków w celu zachowania i kontynuowania swojej tożsamości w zakresie zabudowy i zagospodarowania historycznego Śródmieścia.
Również powoływane przez skarżącego argumenty, odnoszące się do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w 2003 nie przemawiają za przyjęciem, że wówczas dla organów ochrony konserwatorskiej nieruchomość skarżącego nie posiadała walorów zabytku. Gdyby tak było, to ustalenie warunków zabudowy nie wymagałoby opiniowania przez te organy. W szczególności wynika to z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 grudnia 2003 r., w którym napisano, że "... przedstawiona koncepcja nie jest sprzeczna z wytycznymi konserwatorskimi...". Wytyczne konserwatorskie zostały określone również w piśmie MKZ z 30 stycznia 2017 r., gdzie z kolei organ zakwestionował możliwość realizacji na nieruchomości przy alei A 13 zabudowy wysokościowej wg. załączonej koncepcji, która w razie jej realizacji stanowiłaby dominantę nad okolicą. W aktualnie uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., przyjętym uchwałą nr [...] z dnia 28 marca 2018 r. teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego jest ujęty jako tereny przekształcania historycznej struktury przestrzennej (Wb3 – Wielofunkcyjne kwartały śródmiejskie III) i objęty strefą ochrony konserwatorskiej "C". To oznacza, że Miasto konsekwentnie dąży do zachowania zabytkowych walorów śródmiejskiej zabudowy jako całości, a nie tylko poszczególnych budynków.
Jak wynika z definicji legalnej, określenie zabytek nieruchomy oznacza nieruchomość, jej część lub zespoły nieruchomości, stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 1 ustawy). Nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca definiuje zabytek za pomocą nieostrych pojęć, jak" świadectwo epoki "wartość historyczna", które wymagają oceny. Oceny tej dokonują służby konserwatorskie w porozumieniu z wojewódzkim konserwator zabytków. Są to organy wyspecjalizowane, posiadające szczególne uprawnienia w zakresie badania walorów historycznych obiektów podlegających różnym formom ochrony i opieki, przewidzianej w ustawie. Powoływanie przeto biegłych na okoliczność, czy dana nieruchomość jest zabytkiem czy też nie, nie znajduje uzasadnienia. Opina taka mogłaby być wymagana, gdyby istniały poważne wątpliwości co do charakteru obiektu, formułowane przez same organy lub też podmioty zainteresowane, w oparciu o dostępną wiedzę w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie, skarżący prócz kwestionowania stanowiska organów konserwatorskich, przyznając wszakże, o czym wyżej, okoliczności faktyczne, związane z charakterem obiektu, nie przestawił ani też nie powołał się na jakiekolwiek opracowanie, które pozwoliłoby zakwestionować zabytkowy charakter obiektu.
Nie budzi również zastrzeżeń treść wpisu, odpowiadająca wymogom § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. nr 113, poz. 661), zgodnie z którym w karcie adresowej winny się naleźć następujące rubryki: nazwa, czas powstania, miejscowość, adres, przynależność administracyjna, formy ochrony, fotografia.
Wprawdzie organ dopiero na rozprawie przedłożył stosowną opinię, wyrażoną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, jednakże kwestia prawidłowości zaopiniowania projektu gminnej ewidencji zabytków została już przesądzona w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia z 19 kwietnia 2017 r., w sprawie o sygn,akt II SA/Łd 66/17 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W ocenie Sądu, za trafne uznać należy zatem stanowisko organu, że zabytki (w tym zwłaszcza architektoniczne) mają szczególną wartość historyczną i kulturową, zwłaszcza na terenie Ł., która jest miastem młodym. Jej intensywny i niespotykany w skali kraju rozwój na przełomie XIX i XX wieku był następstwem powstania tu przemysłu i związanego z tym rozwoju szeroko rozumianej infrastruktury i osadnictwa. Stąd też obiekty historię tę dokumentujące mają szczególne znaczenie dla zachowania tożsamości miasta. W świetle powyższego, nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości, stanowisko organu co do przypisania walorów zabytku obiektowi położonemu w Ł., przy al. A 13.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że na wpis do ewidencji zabytków nie muszą mieć wpływu dokonane w budynkach zmiany. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet zniszczenie zabytku czy zły stan obiektu nie pozbawia go wartości historycznej a tym samym zabytkowej. Okoliczność, że skarżący nie był przez organ informowany o zamiarze dokonania wpisu do ewidencji zabytków, nie ma wpływu na ocenę jego zgodności z prawem. Nie świadczy także o naruszeniu jego uprawnień właścicielskich, bowiem, jak wyżej wskazano, ocena zgodności z prawem kontestowanego aktu, dokonywana jest przez sąd administracyjny z uwzględnieniem merytorycznych podstaw, uzasadniających wpis. Wszelkie zatem zarzuty, związane z zasadnością wpisu wraz z możliwości ich dowodzenia, w zgodzie z art. 106 § 3 p.p.s.a., mogły być przez skarżącego formułowane na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżony akt odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.
M.K.