II SA/Łd 335/20

II SA/Łd 335/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1757/21 - Wyrok NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 12 ust. 6, art. 50 ust. 1-4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 2, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 10 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 roku sprawy ze skargi A.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. O. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. A 211 lok. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. dc
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] r., nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono w całości jako bezprzedmiotowe dalsze postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej nadbudowy i rozbudowy budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. B 27 (dz. nr ewid. 3/30 i 3/32).
Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z 27 września 2018 r. A.R. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o przeprowadzenie oględzin na nieruchomości położonej w K. przy ul. B 27. A.R. podniosła, że na skutek robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku sąsiadującego z jej budynkiem doszło do pęknięcia ściany.
W dniu 11 października 2018 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził kontrolę budowy, w trakcie której stwierdzono, że na ww. nieruchomości prowadzone są roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], udzielającej C ul. B 57, [...] K., pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, na terenie działek nr ewid. 3/30 i 3/32, obręb [...], przy ul. B 27 w K.. Z zapisów protokołu sporządzonego na powyższą okoliczność wynika, że przebieg robót budowlanych rejestrowany jest w dzienniku budowy nr [...] wydanym 7 sierpnia 2018 r. przez organ architektoniczno-budowlany. Dziennik budowy prowadzony jest niewłaściwie. Trzy wpisy kierownika budowy datowane są na dni poprzedzające zarejestrowanie dziennika budowy. Wpis dotyczący rozbiórki ściany jest niejasny i zawiera informację o rozpoczęciu rozbiórki w prawym styku z budynkiem sąsiednim. Tymczasem dokonano rozbiórki całej ściany wschodniej i fragmentu komina w narożniku północno-zachodnim. A.R. wskazała pęknięcia włosowate i trzy miejsca, w których nastąpiły ubytki tynku, w wyniku robót prowadzonych przez M. P. W dniu kontroli stwierdzono, iż dokonano rozbiórki fragmentu ściany w narożniku północno-zachodnim (graniczącym z budynkiem A.R.). Dokonano również rozbiórki ściany wschodniej. W dniu kontroli M. P. oświadczył, że ściana północna, której fragment rozebrano należy do dz. nr ewid. 3/22. Dokonano pomiaru długości ściany wschodniej (od uskoku w ociepleniu od strony południowej do wewnętrznej krawędzi ściany od strony północnej) i wynosiła ona 17,06 m.
W dniu [...] listopada 2018 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym:
1. dopuszczono z urzędu dowód z opinii uprawnionego geodety na okoliczność
określenia przebiegu granicy między działkami nr ewid. 3/30 i 3/27, w szczególności
o wskazanie przebiegu granicy w stosunku do istniejącej ściany północno-wschodniej
w budynku biurowo-przemysłowo-usługowym, usytuowanym na nieruchomości
położonej w K. przy ul. B 27 (dz. nr ewid. 3/30 i 3/32);
2. zobowiązano M. P., reprezentującego C, dozlecenia opracowania opinii, o której mowa w punkcie 1 i jej przedłożenia w terminiedo 10 grudnia 2018 r.
W dniu 22 listopada 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek z 20 listopada 2018 r. radcy prawnego M.O., działającego z upoważnienia A.R., zawierający następujące żądania:
1) wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności realizowanej nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, na terenie działek nr ewid. 3/30 i 3/32, obręb [...], przy ul. B 27 w K.;
2) wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C obejmujących nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, na terenie działek nr ewid. 3/30 i 3/32, obręb [...], przy ul. B 27 w K.;
3) przeprowadzenie kontroli prowadzonych robót budowlanych oraz oględzin uszkodzeń w lokalu wnioskodawczyni położonym w K. przy ul. B o nr działki 3/27 i poinformowanie o terminie kontroli i oględzin obiektu.
W dniu 30 listopada 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Ł.M. - kierownika budowy przedmiotowej inwestycji, w którym podniósł, że zapisana w dzienniku budowy niezgodność pomiędzy datą rejestracji dziennika 7 sierpnia 2018 r., a zapisanym przez niego terminem rozpoczęcia prac 23 czerwca 2018 r. ma swoją podstawę w podjętych przez wykonawcę działaniach. W obiekcie w terminie 23 czerwca 2018 r. na etapie przygotowania się do realizacji inwestycji wykonawca rozpoczął prace porządkowe. Polegały one między innymi na wywozie gruzu z wnętrza obiektu. Podczas tych prac usunięto również murowaną ścianę "działową" będącą w złym stanie technicznym. Będąc konsekwentnym uznał, że mimo, iż wykonanie tych prac nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę to są one częścią inwestycji takim pozwoleniem objętym. W związku z tym aby w dzienniku przedstawić rzeczywisty stan realizacji zdecydował się dokonać takiego wpisu.
W dniu 10 grudnia 2018 r. M.P. złożył do akt sprawy jeden egzemplarz pomiaru usytuowania ściany bocznej północnej budynku w stosunku do granicy ewidencyjnej dz. 3/30 obręb [...].
W dniu 12 grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. B 27 (dz. nr ewid. 3/30 i 3/32), prowadzonych w sposób wykraczający poza zakres wydanego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia. W tym samym dniu organ stopnia powiatowego wydał postanowienie nr [...], którym nakazano M. P., reprezentującemu "C", jako inwestorowi robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. B 27 (dz. nr ewid. 3/30 i 3/32):
1. wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku biurowo-
przemysłowo-usługowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. B 27 (dz. nr ewid. 3/30 i 3/32), prowadzone w sposób wykraczający poza zakres wydanego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia;
2. dokonać niezbędnych zabezpieczeń obiektu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo
ludzi i mienia;
3. przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, odpowiednią
ocenę techniczną dotyczącą dotychczas wykonanych robót budowlanych przy
nadbudowie i rozbudowie budynku biurowo-przemysłowo-usługowego usytuowanego
na ww. nieruchomości; ocena ta powinna w szczególności rozstrzygać, czy
prowadzone roboty mają wpływ na budynki sąsiednie i czy nowo powstała ściana
gwarantuje funkcje ściany nośnej i osłonowej, a także zawierać, gdy okaże się to
konieczne, projekt (opis) robót mających na celu doprowadzenie ww. budynku do
stanu zgodnego z przepisami.
W dniu 20 grudnia 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie spornej nieruchomości. W trakcie oględzin stwierdzono, że wykonano ściany kondygnacji I piętra wraz ze stropem przekrywającym tę kondygnację. Na dachach budynków sąsiednich ustawione są rusztowania. Rozpoczęto ocieplenie ścian północnej i południowej. Budowa osiągnęła stan surowy otwarty. W dniu oględzin roboty budowlane nie były prowadzone. Teren budowy był wygrodzony.
W dniu 6 lutego 2019 r. do akt sprawy złożono opracowanie pod nazwą: "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu realizacji inwestycji zgodnie z projektem "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną [...] K., ul. B 27 działka nr ew, 3/30 i 3/32, ob. [...]"", sporządzoną przez mgr inż. S.K.
W dniu 7 lutego 2019 r. do organu I instancji przybyła A.R., która zapoznała się ze złożoną do akt sprawy ww. ekspertyzą techniczną. Niniejsza okoliczność została utrwalona w aktach sprawy w formie stosownej notatki służbowej, w której odnotowano, że A.R. zwróciła uwagę odnośnie do zapisu dotyczącego niezależności konstrukcji budynku należącego do M. P. Z notatki tej wynika również, że pracownik organu I instancji w rozmowie telefonicznej z mgr inż. S.K. uzyskał informację, że według jego oceny budynek A. R. i budynek M. P. posiadają odrębne ściany. S. K. zobowiązał się do uzupełnienia przedłożonej oceny o taki zapis do dnia 12 lutego 2019 r.
W dniu 12 lutego 2019 r. do akt sprawy złożono opinię uzupełniającą do ww. ekspertyzy technicznej. Tego samego dnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) – zwanej dalej: "p.b." – zobowiązano M. P., reprezentującego "C", jako inwestora robót budowlanych, polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. B 27 (dz. nr ewid. 3/30 i 3/32) do wykonania robót budowlanych, polegających na wymurowaniu w poziomie kondygnacji parteru, od strony północnej, ściany o minimalnej grubości 20 cm, na własnym, oddzielnym fundamencie, pozostawiając pomiędzy ścianą istniejącą a nowo wybudowaną przekładkę dylatacyjną o grubości od 3 do 5 cm, zgodnie z opisem zawartym w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr inż. S.K.. Określono również, że roboty należy prowadzić w sposób bezpieczny, zgodny z zasadami sztuki budowlanej i z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane. Przebieg robót należy rejestrować w dzienniku budowy. Ustalono termin wykonania ww. obowiązku do 15 maja 2019 r.
Postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2018 r., nr [...].
W dniu 27 lutego 2019 r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło pismo M. P., adresowane do A. R., informujące o przystąpieniu do robót budowlanych, o których mowa w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lutego 2019 r., nr [...]. Ponadto M. P. poinformował o przeprowadzeniu prac zabezpieczających na styku ściany szczytowej z dachem sąsiadującym.
W dniu 16 kwietnia 2019 r. do organu szczebla podstawowego wpłynęło pismo mgr inż. Ł.M., informujące o tym, że zgodnie z punktem mówiącym o konieczności - wyposażenia budynku we własną ścianę zamykającą parter, na własnym oddzielnym fundamencie, taka ściana została wykonana.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez A. R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lutego 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu 2 lipca 2019 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny na nieruchomości położonej w K. przy ul. B 27. W trakcie oględzin ustalono, że od strony północnej - w poziomie kondygnacji parteru została wykonana ściana z pustaków ceramicznych. Górną warstwę muru wykonano z cegły ceramicznej pełnej. Dokonano pomiaru między ścianą północną a najbliższym otworem okiennym, usytuowanym w elewacji wschodniej i stwierdzono, iż odległość ta wynosi od 15 do 18 cm. Ściana została wykonana na własnym fundamencie. Zastosowano również izolację przeciwwilgociową poziomą, ułożoną na fundamencie. Ł.M. oświadczył, że między ścianami istniejącą i nowo wybudowaną zastosowano przekładkę dylatacyjną. Ponadto stwierdzono, że roboty budowlane przy ww. budynku nie są prowadzone. Stan na gruncie od 20 grudnia 2018 r. nie uległ zmianie.
Pismem z 19 lipca 2019 r. organ I instancji wezwał S. K. do złożenia oświadczenia, czy wykonana w poziomie kondygnacji parteru ściana od strony północnej została zrealizowana zgodnie z założeniami sporządzonej ekspertyzy technicznej.
W dniu 30 lipca 2019 r. A. R. zwróciła się do organu stopnia powiatowego z prośbą o przeprowadzenie kontroli na miejscu, ponieważ pomimo że budowa była wstrzymana na B 27 w K., są prowadzone prace budowlane przez inwestora.
W dniu 6 sierpnia 2019 r. do organu szczebla podstawowego wpłynęło pismo S.K., że dokonał oględzin sprawdzających wybudowanej ściany w poziomie parteru od strony północnej - przyległej do sąsiedniego budynku. W wyniku tego sprawdzenia stwierdził, że ścianę tę wykonano prawidłowo i zgodnie z zaleceniami wykonanej przeze niego ekspertyzy.
W dniu 3 września 2019 r. organ niższej instancji przeprowadził oględziny na spornym terenie. Z treści protokołu sporządzonego na powyższą okoliczność wynika, że w dniu oględzin nie stwierdzono, aby w budynku prowadzone były roboty budowlane. Stan na gruncie nie uległ zmianie od czasu ostatniej kontroli. Zdemontowano rusztowanie przy elewacji frontowej (wschodniej) oraz wygrodzenie obiektu panelowe. Jednak teren jest wygrodzony stałym ogrodzeniem a pozostałe obiekty na ww. nieruchomości nie są użytkowane.
W dniu 1 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...].
Następnie organ odwoławczy, w oparciu o przepisy art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. wyjaśnił, na czym polega bezprzedmiotowość postępowania i stwierdził, że w omawianej sprawie bezsprzecznym jest, że w toku robót budowlanych, prowadzonych na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, zlokalizowanego na terenie działek nr ewid. 3/30 i 3/32, obręb [...], położonych w K. przy ul. B 27, inwestor wykroczył poza zakres udzielonego pozwolenia na budowę, jak również to, że roboty budowlane prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia. Taki stan faktyczny obligował organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], którym nakazano: 1) wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. B 27 (dz. nr ewid. 3/30 i 3/32); 2) dokonać niezbędnych zabezpieczeń obiektu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ludzi i mienia; 3) przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, odpowiednią ocenę techniczną dotyczącą dotychczas wykonanych robót budowlanych, zawierającej między innymi zakres robót mających na celu doprowadzenie ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami, co też znalazło swój wyraz w motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji z [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymującego w mocy to postanowienie organu I instancji.
Dalej organ odwoławczy, wyjaśnił, że przepis art. 51 p.b. przewiduje trzy wzajemnie się wykluczające sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
W ocenie organu odwoławczego okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają jakiejkolwiek podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej lub orzekającej o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Niezasadne byłoby również nałożenie obowiązku w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, to jest żądanie zamiennego projektu budowlanego, skoro nie sposób zarzucić inwestorowi istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b.
Zdaniem organu II instancji, brak było także przesłanek do zobowiązania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych, o których mowa w pkt 2 art. 51 ust. 1 p.b., bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwalało na uznanie, że inwestor wykonał zalecenia wynikające z opinii uzupełniającej do opracowania pod nazwą: "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu realizacji inwestycji zgodnie z projektem "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną [...] K., ul. B 27 działka nr ew. 3/30 i 3/32, ob. [...]"", autorstwa mgr inż. S. K.. W opinii tej mgr inż. S. K. stwierdził mianowicie, że po dokonaniu przeglądu budynku przyległego będącego własnością A.R. okazało się, że ściana szczytowa w poziomie parteru jest częścią konstrukcji budynku Pani R. Po dokonaniu przeglądu budynku przebudowywanego należącego do M. P. stwierdzono, że ściana szczytowa pierwszej kondygnacji wykonana jest na niezależnej konstrukcji, ponieważ wybudowana jest na żelbetowej belce wspartej na elementach konstrukcyjnych parteru budynku przebudowywanego. Wynika z tego jednoznacznie, że konstrukcje budynku przyległych pracują niezależnie, jednakże w poziomie parteru przebudowywany budynek będący własnością Pana P. należy wyposażyć we własną ścianę zamykającą parter na własnym oddzielnym fundamencie z betonu. Ściana taka powinna zostać wykonana jako murowana np. z cegły szczelinowej o grubości min. 20 cm. Pomiędzy ścianą istniejącą oraz nowobudowaną należy umieścić przekładkę dylatacyjną o grubości 3 do 5 cm. Taki zabieg spowoduje, że w poziome parteru i piętra obydwa budynki będą posiadać niezależne konstrukcje jak również własne ściany obudowy zewnętrznej. Prace te nie były objęte projektem budowlanym, ale ich wykonanie gwarantuje pełen rozdział nieruchomości w sensie technicznym oraz zapewni komfort użytkowania budynków sąsiadujących.
Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu własnej decyzji kasacyjnej z [...] maja 2019 r., nr [...], uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lutego 2019 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł bowiem, że o ile zakres obowiązku nałożonego na M. P., prowadzącego firmę pod nazwą "C", w postaci wymurowania w poziomie kondygnacji parteru, od strony północnej, ściany o minimalnej grubości 20 cm, na własnym, oddzielnym fundamencie, pozostawiając pomiędzy ścianą istniejącą a nowo wybudowaną przekładkę dylatacyjną o grubości od 3 do 5 cm, nie może budzić zastrzeżeń, to niemniej jednak mając na względzie charakter robót budowlanych objętych decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], stwierdzić należało, że załączone do akt sprawy opracowanie, autorstwa mgr inż. S. K., winno zawierać część graficzną, tj. projekt określający jednoznacznie sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Co prawda, do akt sprawy nie zostało przedłożone stosowne opracowanie, odzwierciedlające sposób wykonania ww. robót budowlanych w formie graficznej, to jednak biorąc pod uwagę fakt stwierdzenia prawidłowości ich wykonania przez autora ww. ekspertyzy technicznej, a co istotne zgodnie z zaleceniami z niej wynikającymi, uznać należy, że brak jest podstaw do przeprowadzenia działań zmierzających do ustalenia, czy wykonana przez inwestora ściana została wzniesiona prawidłowo i należycie zabezpiecza budynek A.R. Nie może ujść uwadze, że prawidłowość zrealizowanych robót została potwierdzona przez osobę legitymującą się wszak stosownymi uprawnieniami budowlanymi.
W świetle powyższego, zdaniem organu II instancji, należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2019 r., nr [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania z 24 października 2019 r. A.R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że dowód z opinii biegłego podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że organ nie może ingerować w merytoryczną część opinii, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy opinia wyjaśniła przede wszystkim istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych oraz, czy jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Bez stosownego przeciwdowodu, np. w postaci kontropinii, również sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń przyjętych na podstawie opinii sporządzonej przez biegłych. W analizowanej sprawie strona skarżąca stwierdziła, że rozwiązania techniczne zaproponowane przez inwestora w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr inż. S. K. budzą uzasadnione wątpliwości co do tego, czy są one wykonalne, to jednak nie przedłożyła żadnego odpowiedniego przeciwdowodu. Bez przedstawienia rzetelnie uzasadnionych argumentów, podważanie prawidłowości opinii nie jest zdaniem organu odwoławczego wystarczającą przesłanką do uznania, że zaskarżona decyzja oparta na ustaleniach zawartych w ekspertyzie technicznej mgr inż. S.K. i sporządzonej do niej opinii uzupełniającej, jest wadliwa.
Nadto organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są władne do rozstrzygania kwestii przebiegu granic. W tym względzie organy nadzoru budowlanego opierają się na aktualnych dokumentach geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które z mocy art. 76 k.p.a. korzystają z domniemania prawdziwości jako dokumenty urzędowe. Niemniej jednak wzruszenie mocy dowodowej opinii biegłego geodety jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu, np. w postaci opinii sporządzonego przez innego uprawnionego geodetę.
Organ odwoławczy wskazał także, że w toku oględzin przeprowadzonych na terenie przedmiotowej nieruchomości 2 lipca 2019 r. stwierdzono, że od strony północnej w poziomie kondygnacji parteru została wykonana ściana z pustaków ceramicznych. Zakres zrealizowanych robót budowlanych wynikał ze złożonej do akt sprawy opinii uzupełniającej do opracowania pod nazwą: "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu realizacji inwestycji zgodnie z projektem "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną [...] K., ul. B 27 działka nr ew. 3/30 i 3/32, ob. [...]"". Podczas ww. oględzin nie stwierdzono, by inwestor kontynuował roboty budowlane w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...]. Kontynuacji robót budowlanych nie potwierdziły ponadto oględziny przeprowadzone na spornym terenie 3 września 2019 r. Z treści protokołu sporządzonego na niniejszą okoliczność wynika jedynie, że zdemontowano rusztowanie przy elewacji frontowej (wschodniej) oraz wygrodzenie obiektu panelowe.
Organ odwoławczy wskazał także, że w ramach niniejszego postępowania, dotyczącego prawidłowości wykonywanych robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. B 27 (dz. nr ewid. 3/30 i 3/32), organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii odnośnie uszkodzeń powstałych w ścianie budynku sąsiedniego, do którego tytułem prawnym legitymuje się A.R.. Kwestie naruszenia własności należą do właściwości sądów powszechnych, a nie organów nadzoru budowlanego.
Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A.R., zarzucając naruszenie:
1. art. 105 § 1 w zw. z art. 104 k.p.a. - przez uznanie za prawidłowe umorzenie w całości dalszego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej nadbudowy i rozbudowy budynku biurowo - przemysłowo - usługowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. B 27 (dz. nr ewid. 3/30 i 3/32) pomimo tego, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe;
2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez uchylenie się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz od załatwienia sprawy, tj. zaniechanie ustalenia, czy zaproponowane przez inwestora rozwiązania są wykonalne i czy doprowadzą one do wystarczającego zabezpieczenia mojego budynku przed dalszymi szkodami.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji PINB w P. nr [...] z [...] lutego 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji ŁWINB stwierdził, że mając na względzie charakter robót budowlanych objętych decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], w tym przede wszystkim stopień ich skomplikowania, stwierdzić z całą stanowczością należy, iż załączone do akt sprawy opracowanie, autorstwa mgr inż. S.K., winno zawierać część graficzną, tj. projekt, określający jednoznacznie sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał tym samym należy, iż przedłożona ekspertyza techniczna jest niekompletna i nie stanowi w istocie wypełnienie obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymanego postanowieniem organu II instancji z [...] lutego 2018 r., nr [...].
Zdaniem skarżącej, przystąpienie przez inwestora do realizacji prac pomimo tego, że decyzja PINB w P. nr [...] z [...] lutego 2019 r. nie była wykonalna i ostateczna, było działaniem nieprawidłowym. Nadto w obrocie prawnym cały czas istniało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2018 r., nr [...], dotyczące wstrzymania robót budowlanych na nieruchomości. W tej sytuacji przystąpienie przez inwestora do robót budowlanych powinno spotkać się z reakcją PINB w P., do czego jednak nie doszło. Opisane działanie inwestora oraz organu l instancji prowadziło do tego, że inwestor wykonał prace na podstawie opracowania, którego prawidłowość i rzetelność została zakwestionowana przez [...]WINB.
Dalej skarżąca wskazała, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ l instancji nie podjął żadnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności ustalenia, czy wykonana przez inwestora ściana została wzniesiona prawidłowo i należycie zabezpiecza budynek odwołującej. Biorąc pod uwagę treść decyzji [...]WINB nr [...] z [...] maja 2019 r., jako oczywista jawiła się konieczność zobowiązania inwestora do przedłożenia części graficznej ekspertyzy, tj. projektu, określającego jednoznacznie sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Organ l instancji zaniechał tego działania i poprzestał na zobowiązaniu pana S. K. w piśmie wezwaniu z 19 lipca 2019 r. do złożenia oświadczenia, czy wykonana w poziomie parteru ściana od strony północnej została zrealizowana zgodnie z założeniami sporządzonej przez niego ekspertyzy technicznej. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy oczywiste było, że takie oświadczenie zostanie złożone. Doświadczenie życiowe podpowiada jednak, że w całą pewnością złożenie oświadczenia nie oznacza, że realizacja przebiegła zgodnie z ekspertyzą. Nie oznacza to także, że jej budynek został należycie zabezpieczony. Przeciwnie, inwestor zmierzał w istocie do jak najszybszego zakończenia sprawy.
Skarżąca zarzuciła również organom nadzoru budowlanego nierzetelną analizę ekspertyzy S. K.. W ocenie organów wynikać ma z niej, że budynek przebudowany w obecnej formie jest konstrukcją niezależną od przedmiotowego budynku sąsiadującego. Wyburzenie fragmentu komina, a tym samym usunięcie zniszczonej nienośnej ściany było zasadne i nie wpłynęło negatywnie na stan techniczny budynku na działce sąsiedniej. Treść ekspertyzy uzupełniającej zdaje się wskazywać na wniosek wprost przeciwny, gdyż w na jej str. 4 (pkt 4.1) stwierdza się, że "po dokonaniu przeglądu budynku przyległego będące własnością A.R. okazało się, że ściana szczytowa w poziomie parteru jest częścią konstrukcji budynku Pani R.". Skoro zatem doszło do rozbiórki tej ściany, to uzasadnione jest przypuszczenie, że mogło to spowodować powstaniem pęknięć w budynku skarżącej. Kwestia sprzeczności z ekspertyzy S. K. w ogóle nie została wyjaśniona przez organy.
Dalej skarżąca stwierdziła, że rozwiązania techniczne zaproponowane przez inwestora w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr inż. S. K. budzą uzasadnione wątpliwości co do tego, czy są one wykonalne. Bezsporne jest, że inwestor dokonał rozbiórki w parterze fragmentu ściany w narożniku północno - zachodnim (graniczącym z jej budynkiem) oraz ściany wschodniej pomimo tego, że w projekcie budowlanym przewidziano pozostawienie istniejących ścian w parterze. Rozwiązania zaproponowane w ekspertyzie mgr inż. S. K. mają polegać, jak się wydaje, na odtworzeniu ściany. Istotne jest przy tym, że miałaby ona stanąć na własnym, oddzielnym fundamencie. Z przedstawionej ekspertyzy nie wynika, w jaki sposób miałaby zostać wykonana ta ściana, skoro budynek inwestora już istnieje i styka się z budynkiem skarżącej. Podobnie wątpliwe jest, w jakiś sposób ściana ta miałby zostać oparta na własnym fundamencie. W ocenie skarżącej zaproponowane rozwiązania są niemożliwe do wykonania bez wcześniejszego rozebrania budynku inwestora lub jego części. Rozwiązanie przewidziane w ekspertyzie mgr inż. S.K. i ekspertyzie uzupełniającej są niezwykle lakoniczne. Nie zawierają one żadnych szczegółów dotyczących sposobu wykonana planowanych prac i mogą być prowadzone w sposób w zasadzie dowolny. Wątpliwości budzi także to, że w pierwszej ekspertyzie nie przewidziano żadnych rozwiązań co do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w ekspertyzie uzupełniającej inwestor został niejako zmuszony do zaproponowania podjęcia pewnych czynności.
Według skarżącej z opisanych powyżej powodów rzekome wykonanie przez inwestora przedmiotowej ściany zgodnie z ekspertyzą budzi uzasadnione wątpliwości i powinno być wyjaśnione przez organ ze szczególną wnikliwością.
Oczywiste jest, że pod pojęciem "stanu zgodnego z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć także to, że wykonane roboty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Zaproponowane przez inwestora rozwiązania techniczne w żadnej mierze nie gwarantują należytego zabezpieczenia mojego budynku. Mają one polegać na wymurowaniu nowej ściany, która będzie stanowiła oparcie jedynie dla budynku inwestora. W tym kontekście należy podkreślić, że w wyniku rozbiórki ściany, która styka się z budynkiem skarżącej, w jej lokalu doszło do intensywnego spękania ścian. Spękania powstały w pomieszczeniu biurowym, ubikacji oraz kuchni. W wyniku prowadzonych prac ściana w budynku skarżącej jest bardzo osłabiona co może skutkować w późniejszym czasie i przy kontynuowaniu robót nawet jej zawaleniem. Kwestie te zostały pominięte przez organy.
Skarżąca zakwestionowała także rzetelność przeprowadzonych w sprawie oględzin z 2 lipca 2019 r. Z protokołu oględzin wynika jednoznacznie, że zarówno ona, jak i jej pełnomocnik, nie zostaliśmy wpuszczeni na teren nieruchomości i nie brali udziału w oględzinach. Oczywiste jest także, że żadne oględziny nie mogą sanować wad przedłożonej ekspertyzy, w szczególności braku części graficznej. Braki te uniemożliwiają stwierdzenie, czy ściana została wykonana prawidłowo i w należyty sposób zabezpiecza budynek odwołującej.
Skarżąca zakwestionowała również przedłożoną przez inwestora opinię biegłego geodety z 10 grudnia 2018 r., z której ma wynikać przebieg granicy działek nr 3/30 i 3/27. Z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w P. z 23 października 2019 r. wynika, że do 23 października 2019 r. nie wypłynęło żadne zgłoszenie dotyczące wznowienia znaków granicznych, czy ustalania granic między działkami.
W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz od załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechały ustalenia, czy zaproponowane przez inwestora rozwiązania zostały wykonane prawidłowo i czy doprowadzą one do wystarczającego zabezpieczenia jej budynku. Biorąc pod uwagę braki w zakresie rekonstrukcji stanu faktycznego, nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z 4 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał w całości skargę oraz podniesione w niej zarzuty dodając, że organy zupełnie zignorowały okoliczność, że inwestor dokonał rozbiórki części budynku bez wymaganego w art. 31 p.b. pozwolenia oraz fakt, iż wskutek nielegalnej rozbiórki doszło do naruszenia konstrukcji budynku skarżącej. Tym samym jednym podmiotem, który zdaniem organów winien jest ponieść wszelkie konsekwencje powyższego jest skarżąca.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ nadzoru budowlanego był zobligowany do ustalenia zakresu wykonanych robót, ich prawnej kwalifikacji w celu oceny czy zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i dokonania wyboru właściwego trybu postępowania, zaś w razie uznania, że możliwe jest zastosowanie trybu naprawczego z art. 51 p.b. wskazanie, jakie okoliczności go uzasadniają. Tak zakreślonym powinnościom orzekające w sprawie organy nie w pełni sprostały. Organy bowiem skupiły się wyłącznie na kwestiach związanych z doprowadzeniem samej rozbudowy i nadbudowy do stanu zgodnego z prawem pomijając całkowicie fakt rozebrania jednej ze ścian budynku stojącej w granicy z działką skarżącej i opartej przecież na ścianie budynku skarżącej. W takiej zaś sytuacji w sprawie nie miał zastosowania art. 31 ust. 1 pkt 1 p.b. Budynek objęty inwestycją nie został rozebrany w całości do dnia dzisiejszego, a według projektu nie miał być rozebrany w jakiejkolwiek części. Mając na uwadze samowolnie, tj. bez niezbędnego w danych okolicznościach faktycznych uzyskania pozwolenia na budowę, prowadzone roboty budowlane powinnością organu było wydanie, na postawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., postanowienia wstrzymującego dalsza rozbiórkę rzeczonego obiektu budowlanego, połączone z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz obejmujących nie tylko zakres robót mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, lecz przede wszystkim skalę i rodzaj uszkodzenia budynku usługowego na sąsiedniej działce, czego w postępowaniu, pomimo wielokrotnych oględzin, nie dokonano.
Pełnomocnik skarżącej podniósł, że brzmienie art. 51 p.b. - wbrew temu co przyjęły organy obu instancji - wskazuje jednoznacznie, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz czy ocen. Poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można bowiem doprowadzić do wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią bowiem element postępowania dowodowego i mogą jedynie stanowić podstawę do wydania decyzji przez organ. Możliwość żądania przez organ nadzoru budowlanego dokumentów - ekspertyz czy ocen uregulowana została w art. 81c p.b. i to na jego podstawie organ może nałożyć taki obowiązek. Przepis art. 51 ust. 1 p.b. nie może stanowić takiej podstawy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącej wskazał, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 lub 2 p.b. Należy ponadto zwrócić uwagę, że na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. organ może wydać decyzję jedynie raz. W związku z tym, nakładając w tym trybie na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów, organ blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do istoty tj. doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem. Decyzja z art. 51 ust. 1 p.b. nie może nakazywać przedstawienia określonej dokumentacji również i z tej przyczyny, że gdy organ na podstawie dostarczonych dokumentów stwierdzi, że wykonane dotychczas roboty w istotny sposób odbiegają od ustaleń obowiązujących przepisów prawa, faktycznie nie będzie miał możliwości legalizacji wykonanych dotychczas robót budowlanych, gdyż nie ma podstaw do wydanie ponownej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 p.b., tym razem nakazującej - na podstawie przedłożonej dokumentacji - wykonania czynności faktycznych czy robót budowlanych w celu doprowadzenia robót już wykonanych do stanu zgodnego prawem, zaś w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 p.b. można jedynie stwierdzić wykonanie lub niewykonanie obowiązku przez inwestora. Podkreślenia wymaga, iż dostosowanie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - jako cel postępowania naprawczego - polegać musi na wykonaniu określonych robót budowlanych, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu wykonanych robót.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zaniechanie ukierunkowania postępowania na zakres i rodzaj uszkodzenia obiektu budowlanego na działce skarżącej nie doprowadziło do wyjaśnienia istoty rzeczy w niniejszym postępowaniu. Bezspornym bowiem pozostaje, że inwestor samowolnie dokonał rozbiórki segmentu budynku na działce nr 3/30 i 3/32, przy czym część rzeczonych robót rozbiórkowych prowadził w trakcie postępowania, bez koniecznej w takiej sytuacji procesowej reakcji organów w zidentyfikowanym powyżej trybie. Taki sposób procedowania skutkował, że rzeczonego inwestora nie dotknęła sankcja z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., ani też nie zostało prawidłowo wdrożone postępowanie naprawcze w trybie pkt 2 analizowanego artykułu, tj. na sprawcę samowoli budowlanej nie został - oczywiście po uprzedniej analizie prawnej, w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy - nałożony obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzedniej konstatacji, że doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem jest oczywiście możliwe. W takowej sytuacji odstąpienie przez PINB oraz WINB od nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. li tylko z tej przyczyny, że "inwestor przedłożył wymagany dokument" jest wprost niedostrzeganiem, a właściwie zanegowaniem przywołanego już art. 51 ust. 7 p.b., normującego procedurę naprawczą robót budowlanych (w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b.) już wykonanych.
Z kolei wskazana przez organ II instancji podstawa umorzenia postępowania tj. odstąpienia od nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. sprowadzająca się do konkluzji, że "(...) przedmiotowe roboty rozbiórkowe zostały zrealizowane w sposób prawidłowy (...)" jest jaskrawo sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym. Ekspertyza sporządzona przez S.K. na koszt i zlecenie inwestora nie jest opinią biegłego i wbrew stanowisku organów obu instancji mają one nie tylko prawo, ale wręcz ustawowy obowiązek dokonania jej merytorycznej kontroli, zamiast oczekiwać, że ekspertyzę przeciwną sporządzi skarżąca, choć to nie na skarżącej spoczywają ciężary dowodowe w sprawie.
W ocenie pełnomocnika skarżącej twierdzenie organu II instancji na temat tego, że "organy budowlane nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii odnośnie uszkodzeń powstałych w ścianie budynku A.R." jest wysoce nieuprawnione, w szczególności zaś w sytuacji, w której stwierdzono istnienie tychże uszkodzeń, natura związku przyczynowo-skutkowego (uszkodzenia obiektu budowlanego posiadającego wspólną ścianę z obiektem rozebranym) nie była kwestionowana ani przez organy, ani przez uczestników postępowania. Organy winny mieć na uwadze, że zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) p.b.) jest jednym z celów prawa budowlanego, co potwierdza oczywistą tezę, że stan zgodny z prawem, to stan wolny od zagrożeń dla mienia i bezpieczeństwa ludzi. Innymi słowy restytucja (doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) uszkodzonego obiektu budowlanego będącego we władaniu osoby trzeciej, do którego samowolny inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 p.b.), obejmuje także naprawę rzeczonego obiektu celem zapewnienia bezpieczeństwa jego użytkowania, a nakaz wykonania adekwatnych w danych okolicznościach robót budowlanych - jako bezpośrednia konsekwencja samowolnie wykonanych robót budowlanych w obiekcie bezpośrednio graniczącym z uszkodzonym obiektem budowlanym - mieści się w zakresie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.
Reasumując, według pełnomocnika skarżącej, skarżone decyzję naruszają art. 50, 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. wskutek jego błędnej interpretacji oraz reguły postępowania określone w art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., a w konsekwencji również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie.
Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
Przechodząc natomiast do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 p.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 p.b.). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 51 ust. 4 p.b.).
Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. wynika, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo zastosowały wskazane wyżej przepisy. Niewątpliwie bowiem inwestor dopuścił się w przedmiotowej sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych wykraczających poza udzielone mu pozwolenie na budowę, a skutkiem tego było uszkodzenie ściany w budynku skarżącej. Bezwzględnie zaistniały zatem podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., co znalazło wyraz w postanowieniu organu I instancji z [...] grudnia 2018 r., nr [...]. W postanowieniu tym zobowiązano inwestora do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej dotychczas wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie i rozbudowie budynku biurowo-przemysłowo-usługowego usytuowanego na ww. nieruchomości. Jednocześnie wskazano, że ocena ta powinna w szczególności rozstrzygać, czy prowadzone roboty mają wpływ na budynki sąsiednie i czy nowo powstała ściana gwarantuje funkcje ściany nośnej i osłonowej, a także zawierać, gdy okaże się to konieczne, projekt (opis) robót mających na celu doprowadzenie ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami.
Jak wynika z akt sprawy taka ocena techniczna – w postaci "Ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu realizacji inwestycji zgodnie z projektem (...)" wraz z jej uzupełnieniem, została złożona przez inwestora. Ekspertyza podstawowa zawiera opis techniczny budynku; ocenę techniczną dotychczas wykonanych robót; ocenę techniczną dotyczącą ściany pomiędzy realizowaną inwestycją, a budynkiem sąsiednim w kontekście spełniania przez nią funkcji ściany nośnej i osłonowej; ocenę wpływu realizowanej inwestycji na budynki sąsiednie; opis prac koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia powyższego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast Ekspertyza uzupełniająca zawiera sprawdzenie niezależności konstrukcji budynku inwestora i budynku będącego własnością skarżącej, a także konstrukcji dachu budynku sąsiedniego, pod kątem zmiany warunków gromadzenia się śniegu oraz innych warunków wynikających z nadbudowy przyległego budynku. Obie ekspertyzy zostały sporządzone przez S.K. legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej wykonawstwo w zakresie wszelkich obiektów budowlanych (z wyłączeniami) oraz projektowanie w zakresie budynków oraz innych budowli (z wyłączeniami).
W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, którą na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych wskazanych w złożonej ocenie technicznej.
Jak wynika natomiast ze stanu faktycznego sprawy opisane w Ekspertyzie technicznej i jej uzupełnieniu roboty budowlane zostały przez inwestora wykonane, co potwierdził zarówno autor Ekspertyzy, jak i kierownik budowy – Ł.M. – również legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi.
W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 51 ust. 3 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jednak w niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego odpadła podstawa do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] lutego 2019 r., nr [...], nakładająca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych wynikających z przedłożonej oceny technicznej została uchylona mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] maja 2019 r., nr [...]. Zanim jednak to się stało, inwestor zdążył już zrealizować nałożony na niego obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W takiej sytuacji, skoro celem postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, obowiązkiem organu I instancji było jedynie sprawdzenie zgodności wykonanych robót budowlanych z nałożonym na inwestora obowiązkiem. Jak wynika natomiast z orzecznictwa organ nadzoru budowlanego jest władny i uprawniony do umorzenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy w wyniku dokonanych czynności procesowych ustalone zostanie, że w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych brak jest podstaw prawnych do jakiejkolwiek władczej ingerencji organu. Umorzenie postępowania, stanowi więc następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 708/19 – dostępny w CBOSA).
Reasumując, pomimo tego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to w toku postępowania, na skutek zaistnienia pewnych okoliczności faktycznych, odpadła podstawa prawna do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a jednocześnie nie zaistniała podstawa do wydania innego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 51 p.b. W związku z tym jedynym prawnym sposobem zakończenia wszczętego w trybie art. 50 ust. 1 p.b. postępowania było wydanie decyzji o jego umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Odpowiadając natomiast na stawiane przez skarżącą zarzuty po pierwsze wskazać należy obowiązek powstrzymania się przez inwestora przed wykonywaniem robót budowlanych, wynikający z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na nieruchomości nie obejmował tych robót budowlanych, których celem było doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z kolei z przeprowadzonych kilkukrotnie w toku postępowania oględzin spornej budowy, nie stwierdzono, by inwestor kontynuował roboty budowlane w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...]. Zdemontowano jedynie rusztowanie przy elewacji frontowej (wschodniej) oraz wygrodzenie obiektu panelowe.
Jak słusznie natomiast wskazał organ II instancji, organy nadzoru nie mogą bez jakichkolwiek przeciwdowodów kwestionować złożonych w toku postępowania ocen technicznych, sporządzonych przez uprawnione osoby, jak również nie mogą kwestionować oświadczeń w zakresie prawidłowości wykonania robót budowlanych z tych ocen technicznych wynikających. Faktem jest, że początkowo organ II instancji uznał za konieczne sporządzenie odpowiedniej dokumentacji rysunkowej do złożonej wcześniej ekspertyzy technicznej. Jednak z uwagi na oświadczenie autora tej ekspertyzy oraz kierownika budowy o wykonaniu niezbędnych robót budowlanych zgodnie z ekspertyzą i sztuką budowlaną brak było podstaw do tego, aby tym oświadczeniom odmówić prawdziwości. Natomiast przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 6 p.b. osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość.
Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać żądanie skarżącej rozebrania przez inwestora wykonanej ściany przylegającej do jej budynku, tylko po to, aby sprawdzić, czy faktycznie została ona wykonana zgodnie z ekspertyzą techniczną i ze sztuką budowlaną, a także czy zabezpiecza w sposób wystarczający bezpieczeństwo użytkowania budynku będącego jej własnością.
Niezasadne jest także kwestionowanie przez skarżącą przedłożonej przez inwestora opinii biegłego geodety z [...] grudnia 2018 r., określającej przebieg granicy działek nr 3/30 i 3/27. Brak było bowiem podstaw do odmowy wiarygodności temu dokumentowi przez organy nadzoru budowlanego zwłaszcza, że skarżąca nie przedłożyła żadnego innego dokumentu, który mógłby wpłynąć na odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego w tym zakresie. Ponadto jak słusznie podkreślił organ II instancji nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów granicznych miedzy stronami postępowania.
Podobnie należy ocenić żądanie naprawienia szkody wyrządzonej w budynku skarżącej. Postępowanie w trybie art. 50 i 51 p.b. ma na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, ale nie obejmuje naprawienia szkód wyrządzonych niewłaściwym działaniem inwestora. W tym zakresie przysługują poszkodowanemu roszczenia odszkodowawcze na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym.
Wbrew temu co twierdzi pełnomocnik skarżącej podstawą do wydania decyzji umarzającej postępowanie nie było złożenie przez inwestora wymaganej dokumentacji technicznej, ale wykonanie przez niego robót budowlanych skutkujących doprowadzeniem realizowanej budowy do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek złożenia odpowiedniej oceny technicznej wynikał z postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a nie jak twierdzi pełnomocnik skarżącej z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O wynagrodzeniu dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. z 2019 r., poz. 68).
dc