II SA/Łd 334/19

II SA/Łd 334/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 441/23 - Postanowienie NSA z 2023-08-10
II OZ 442/23 - Postanowienie NSA z 2023-08-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 101 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 1025
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 147 par. 1, art. 151, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 26 października 2022 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 roku sprawy ze skargi P. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 roku nr LXIX/1753/18 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
P.N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r., nr LXIX/1753/18, w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (zwanego dalej: "Studium"), zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i wolności obywatelskich, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p.".
W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej ustalenia dla działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], które zostały oznaczone symbolem [...] i których skarżący jest właścicielem.
W treści skargi skarżący powołał się na wyrok Europejskiego Trybunał Praw Człowieka z 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381), w którym stwierdzono, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".
Skarżący podkreślił również, że treść art. 140 k.c. prowadzi do wniosku, iż niedopuszczalne jest, aby bez zgody właściciela, z jego nieruchomości mogły korzystać inne podmioty, a on byłby zobowiązany do znoszenia obciążeń wynikających z posiadania prawa własności gruntu.
Według skarżącego, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegało, na nieuwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżących w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, natomiast naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegało na niewyważeniu interesu publicznego oraz interesu prywatnego. Z kolei naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegało na dowolnym ukształtowaniu planu zagospodarowania przestrzennego z przekroczeniem granic władztwa planistycznego polegającego na ograniczeniu wykonywania prawa własności naruszającym istotę tego prawa.
Skarżący dodał, że w przypadku, gdy zapisami studium zostaje naruszony interes prawny właściciela nieruchomości, winien on reagować już na etapie sporządzania studium. Skarżący złożył uwagi do projektu zmiany studium, lecz nie zostały one uwzględnione, a argumentacja organu okazała się niewystarczająca.
Powołując się na naruszenie przepisów prawa w przedmiotowej sprawie skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 693/16, w którym podniesiono, że: "Prawo własności może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustawy i zasad współżycia społecznego. Jednym z takich ograniczeń jest art. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten nie daje jednak organom gminy całkowitej dowolności w kształtowaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących wykładnia art. 6 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu takich wartości jak ład przestrzenny czy interes publiczny nad prawem własności. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. prawo własności powinno być uwzględnianie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ powinien ważyć interes publiczny i interesy prywatne. Oznacza to, że gmina ingerująca w prawo własności nie może mieć na względzie tylko interesu publicznego. Ingerencja obniżająca znacząco wartość działki, praktycznie uniemożliwiająca jej ewentualną sprzedaż i ograniczająca możliwości zabudowy oraz eksploatacji działki zdaniem skarżących jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności.".
Skarżący podkreślił następnie, że w obowiązującym miejscowym planie podjętym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 10 września 2008 r., nr XXXIX/782/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonego w rejonie ulicy [...], tory [...], północna granica miasta, granica [...] Strefy Ekonomicznej "[...]" od 2008 r. obszar, na którym znajdują się przedmiotowe działki skarżącego w ustaleniach ogólnych tego planu określono w § 9.1, że plan ustala tereny o charakterze publicznym jako tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem [...] i [...]. Na podstawie obowiązującego planu miejscowego skarżący wielokrotnie wnosił do Gminy-Miasto Łódź o wykonanie ustaleń planu, jak i nałożonych przez Radę Miejską na Prezydenta Miasta Łodzi zobowiązań wynikających z załącznika nr 3 do planu. Niestety Miasto Łódź rezerwując od lat ten teren na cel publiczny - tereny zieleni urządzonej odmówiła skarżącemu wykupu tych działek nie pozwalając jednocześnie skarżącemu na korzystanie z nich w sposób, jaki właściciel nieruchomości mógłby czerpać pożytki. Gmina Łódź nie tylko zarezerwowała sobie w planie teren na cel publiczny, ale i w zaskarżonym studium określiła ten teren jako rekreację i wypoczynek ogólnie dostępny, powodując dalsze zamrożenie możliwości odpowiedniego wykorzystania tego terenu przez właściciela nieruchomości.
Zdaniem skarżącego na uwagę zasługuje fakt wydanego wyroku przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z 13 czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt IC 518/12 dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Z wyroku tego wynika, że Miasto Łódź bezprawnie wykorzystywało nieruchomość skarżącego na cel publiczny wykonując bez odpowiednich pozwoleń dodatkowy rów jako część odwodnienia z lasu miejskiego zalewając i dokonując przez lata szkody na przedmiotowej nieruchomości, co stanowiło naruszenie art. 417 § 1 k.c. i w związku z tym niedopełnienie obowiązków funkcjonariuszy publicznych w wyniku czego Sąd doprowadził do wypłaty odszkodowania z pieniędzy publicznych na rzecz skarżącego.
Dalej skarżący zaznaczył, że Gmina Łódź, która zarezerwowała od 2008 r. ten teren w planie na cel publiczny zieleni miejskiej oraz obecnie w studium na tereny rekreacji i wypoczynku miała obowiązek natychmiastowego wykonania w 2008 r. zgodnie z załącznikiem do planu nr 3 prawidłowego odwodnienia jako odtworzenie i regulację rowu otwartego dla potrzeb miejskiej kanalizacji deszczowej, jak i przejęcia tego terenu na cel publiczny.
W ocenie skarżącego oczywiste jest to, że pomimo długoletnich rezerwacji tego terenu na cel publiczny obowiązek płacenia podatku od gruntu spoczywa wyłącznie na właścicielu nieruchomości.
Skarżący podkreślił również, że w projekcie studium w miejscu lokalizacji przedmiotowych działek oznaczonym symbolem "[...] dokonano znacznej zmiany w porównaniu do zapisów obowiązującego MPZP z 10 września 2008 r., nr XXXIX/782/08, w którym to planie obszar ten przeznaczony jest na cele publiczne. W załączniku graficznym, w tym miejscu wyraźnie widać bałagan planistyczny i brak jakiegokolwiek uzasadnienia polegającego na trafnym wyborze określonej niewielkiej przestrzeni - wyraźnie powycinanej graficznie, jak również brak jest racjonalnego typowania terenów w tym miejscu pod wymienione główne cele polityki przestrzennej. Bowiem przyjęte w projekcie studium tereny na wybranym niewielkim obszarze oznaczonym symbolem [...] zostały wyłączone spod zabudowy, pomimo tego, że wokół niego przewidziane są wyłącznie tereny pod zabudowę mieszkaniową oznaczoną symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na dużych działkach jak i w dalszej okolicy tereny oznaczone symbolem [...].
Według skarżącego brak jest logicznego uzasadnienia dla lokalizacji terenów dla rekreacji i wypoczynku w przypadku, gdy brak jest zapewnionego dostępu, a w około znajdują się wyłącznie tereny:
- od strony wschodniej nasyp ok. 3m wysokości z bocznicą kolejową i torami [...], które powodują duże natężenie hałasu;
- od strony zachodniej budowana jest obecnie w bezpośrednim sąsiedztwie tych terenów obwodnica Ł. [...] z wysokim nasypem ok. 6 m,
- od strony północnej i południowej bezpośrednio ogrodzone tereny oznaczone symbolem [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na dużych działkach.
Zdaniem skarżącego nie ma uzasadnienia, że jest to teren będący napowietrzeniem miasta, nie posiada również żadnych cech przyrodniczych, brak jest zapotrzebowania społecznego na rekreację oraz nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia ekonomicznego. Natomiast, teren ten bardzo dobrze nadaje się ze względu na uwarunkowania na inwestycje związane z lokalizacją budynków magazynowych ze względu na bocznicę [...] i budowaną obwodnicę, ewentualnie na zabudowę mieszkalno-usługową ze względu na okoliczną zabudowę. Skarżący prowadząc działalność nie może ze względów ograniczających planem i obecnie również studium w sposób właściwy korzystać ze swej własności.
Skarżący dodał Ponadto, że w bliskiej odległości ok. 0,5 km tuż za torami [...] znajduje już urządzony duży obszar wypoczynkowy lasu miejskiego pod nazwą [...] przeznaczony do rekreacji dla okolicznych osiedli takich jak: [...],[...],[...], do którego zapewniony jest dostęp.
W ocenie skarżącego, w przypadku, gdyby Sąd oddalił skargę i nie stwierdził nieważności tej części studium lub nie stwierdził, że została wydana z naruszeniem prawa to teren ten przez następne kolejne lata nie będzie użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem w studium, gdyż Miasto Łódź i tak nie będzie inwestować w ten teren jak potwierdziło to przed sądem cywilnym, a właściciele nieruchomości nie mają potrzeby inwestowania w rekreację.
Zdaniem skarżącego istotnym zarzutem do przedmiotowej uchwały jest brak spójności zapisów w różnych częściach studium, uzgodnień lub opinii potwierdzających zasadność wprowadzenia w tym miejscu terenów oznaczonych symbolem [...]. Nie może umknąć uwadze i powinno to być w przyszłości wnikliwie zbadane, jak organ bez problemu od lat dokonuje zmian czy to w studium czy w planach miejscowych, w przypadku, gdy na jakiekolwiek tereny jest zapotrzebowanie i są opłacalne finansowo dla Gminy Łódź np. pod sprzedaż inwestorom zagranicznym.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia się postępowania w sprawie ze skargi na ww. Studium, o sygn. akt II SA/Łd 862/18. Pełnomocnik organu podkreślił, że we wskazanej sprawie sąd oddalił skargę, a badając procedurę i tryb uchwalania Studium nie dopatrzył się żadnych uchybień. Z tego względu ponowne badanie procedury uchwalania Studium byłoby niedopuszczalne. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, procedura planistyczna prowadzona w toku uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania ma charakter uniwersalny, co oznacza, że zbadanie przez sąd prawidłowości przeprowadzenia takiej procedury w jednej sprawie zamyka drogę do jej ponownego badania. Nie ma dwóch odrębnie prowadzonych postępowań planistycznych w ramach jednego Studium, ani też nie ma możliwości różnicowania takiej procedury w odniesieniu do właścicieli nieruchomości objętej procedurą planistyczną.
Dalej pełnomocnik organu wyjaśnił, że 28 marca 2018 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr LXIX/1753/18 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, zmienioną następnie uchwałą nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 6 marca 2019 r.
W dniu 2 kwietnia 2019 r. P.N. złożył skargę na uchwalę Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi". Skarga została wniesiona do Rady Miejskiej w Łodzi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi jest niezasadna i powinna zostać oddalona. W pierwszej kolejności pełnomocnik organu podniósł, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego podjęciem zaskarżonej uchwały. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania uchwały. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwalą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, musi być bezpośredni i realny. Skarżący nie wykazał, że Studium zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi bezpośrednio narusza jego interes prawny, istniejący realnie, a nie tylko hipotetycznie, w dacie podjęcia skarżonej uchwały. Studium jest bowiem aktem wewnętrznego kierownictwa adresowanym do organów gminy, który kształtuje i wytycza kierunki polityki przestrzennej gminy oraz lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, których konkretyzacja następuje dopiero poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla działek skarżącego obowiązuje zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr XXXIX/782/08 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonego w rejonie: ul. [...], tory [...], północna granica miasta, granica [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]", i to jego przepisy kształtują wraz z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego sytuację prawną strony skarżącej i wpływają bezpośrednio na jego prawo własności. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że uchwalenie Studium narusza bezpośrednio interes prawny Skarżącego.
W dalszej kolejności pełnomocnik organu administracji wskazał, że w ocenie skarżącego Gmina Łódź w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi przyjętym uchwałą Nr LXIXI/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., określa teren należącej do niego nieruchomości jako "rekreację i wypoczynek ogólnie dostępny, powodując dalsze zamrożenie możliwości odpowiedniego wykorzystania tego terenu przez właściciela nieruchomości". Jednakże w obowiązującym Studium przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach jednostki funkcjonalno-przestrzennej "[...] - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe", dla której jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono: tereny rekreacji i wypoczynku, usług sportu, ogrodów działkowych, tereny lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej, a jako przeznaczenie dopuszczalne z ograniczeniami: tereny usług wspierających funkcje dopuszczalne: handlu o powierzchni sprzedaży do 50 m2, gastronomii, edukacji, kultury. Zgodnie z ustaleniami Studium w terenach [...] dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową, sportową i usługami wspierającymi te funkcje, w tym niezbędnych obiektów kubaturowych (o wysokości do 10,5 m). Powyższe zapisy Studium wskazują na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego w różnorodny sposób, także taki, który pozwoli właścicielowi na czerpanie z tego tytułu pożytków.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącego o "bałaganie planistycznym i braku jakiegokolwiek uzasadnienia polegającego na trafnym wyborze określonej niewielkiej powierzchni - wyraźnie powycinanej" pełnomocnik organu podkreślił, że w zaskarżonym Studium granice jednostki funkcjonalno-przestrzennej [...] zostały wyznaczone zgodnie z zasięgiem terenu [...] - tereny zieleni urządzonej wyznaczonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przyjętym uchwałą Nr XXXIX/782/08 Rady Miejskiej w Łodzi z 10 września 2008 r. z sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonego w rejonie: ul. [...], tory [...], północna granica miasta, granica [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]". Wyznaczenie w Studium jednostki funkcjonalno-przestrzennej [...] nie wyklucza możliwości lokalizacji obiektów budowlanych, w tym niezbędnych obiektów kubaturowych związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową, sportową i usługami wspierającymi te funkcje. Teren [...] (w obowiązującym planie miejscowym [...]) został wyznaczony pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i co istotne, jest jedynym mogącym zapewnić ich mieszkańcom dostęp do terenów rekreacji i wypoczynku z dużym udziałem zieleni. Tereny wspomnianej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostały bowiem wyizolowane od pozostałych terenów aktywnych przyrodniczo znajdujących się w sąsiedztwie - barierę przestrzenną od wschodniej strony stanowią tereny kolejowe, a od strony zachodniej - droga ekspresowa [...], która jest w trakcie realizacji. Obszar [...] jest zatem obszarem, który w założeniu dopełnia system przyrodniczy pełniąc głównie rolę rekreacyjno-społeczną zaś głównym celem polityki przestrzennej jest m.in. wykorzystanie istniejącego potencjału przyrodniczego, ochrona poszczególnych jego elementów i zwiększenie oferty użytkowej miasta poprzez większą podaż terenów zieleni o funkcjach rekreacyjnych i wypoczynkowych. Zachowanie jak i tworzenie obszarów rekreacyjno-wypoczynkowych z dużym udziałem terenów aktywnych przyrodniczo i wykorzystanie istniejących walorów krajobrazu i rzeźby terenu dla realizacji ww. funkcji jest więc w pełni uzasadnione. Zaproponowane przez Skarżącego przeznaczenie przedmiotowego terenu ([...]) na "inwestycje związane z lokalizacją budynków magazynowych ze względu na bocznicę [...] i budowaną obwodnicę ewentualnie na zabudowę mieszkalno-usługową" z powyższych względów, a także z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze nie jest uzasadnione. Wyznaczony w obowiązującym Studium teren [...] (w granicach tożsamych z tymi wyznaczonymi w obowiązującym mpzp) obejmuje tereny obniżenia dolinnego dawnego dopływu rzeki [...], co czyni ten obszar podatnym na gromadzenie się wód opadowych i roztopowych. Potwierdzeniem tego faktu jest przytoczone przez Skarżącego zdarzenie powstania na przedmiotowej nieruchomości szkody z tytułu zalania terenu wodami opadowymi. Z powyższych względów Studium dopuszcza tereny zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zainwestowania.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego o "braku spójności zapisów w różnych częściach studium, uzgodnień lub opinii potwierdzających zasadność wprowadzenia w tym miejscu terenów oznaczonych symbolem [...]" pełnomocnik organu podniósł, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" przyjęte uchwałą Nr LXIXI/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., posiada wszystkie stosowne opinie i uzgodnienia wymagane w toku procedury jego sporządzania. Treść Studium zawiera spójne rozwiązania w zakresie ustaleń dla terenu jednostki funkcjonalno-przestrzennej [...], w obrębie której zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego (w tym m.in. plansze dotyczące środowiska przyrodniczego, kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzeni, przestrzeni publicznych).
W ocenie pełnomocnika organu, mając na uwadze powyższą argumentację, stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna. Podkreślenia wymaga fakt, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem normatywnym, w którym ustawodawca przekazał gminie wyłączną kompetencję w zakresie wyznaczania zasad kształtowania polityki przestrzennej jak i przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu, zaś nieuwzględnianie w studium ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do przeznaczenia tych terenów, czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Zasadna jest konstatacja, biorąc pod uwagę całokształt działań organu planistycznego, że działania te nie noszą cech dowolności. Studium nie narusza obiektywnego porządku prawnego, zaś podstawy prawne zawarte w przepisach prawa materialnego regulujące zawartość Studium nie zostały naruszone, a jego sporządzenie zostało dokonane w sposób zgodny z prawem. Sporządzenie i uchwalenie Studium mieści się w granicach kompetencji przysługujących organom planistycznym i nie przekracza władztwa planistycznego przyznanego gminie w zakresie kształtowania polityki przestrzennej obowiązującej na jej terenie. Biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania fizjograficzne oraz stopień zainwestowania i potrzeby miasta w zakresie kształtowania terenów aktywnych przyrodniczo, przyjęty kierunek polityki przestrzennej w zakresie zagospodarowania analizowanego obszaru jest uzasadniony i celowy.
Postanowieniem z 11 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia się postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 862/18, bowiem gdyby okazało się, że NSA uwzględni skargi kasacyjne od wyroku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 862/18, ze względu na to, że procedura i tryb uchwalenia zaskarżonego Studium zostały przeprowadzone nieprawidłowo, to niewątpliwie będzie miało to wpływ na wynik niniejszej sprawy.
W piśmie z dnia 13 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 334/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z 21 września 2021 r., sygn. akt II OZ 568/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było zasadne, bowiem skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, tak jak podmioty, które wniosły skargi na tę samą uchwałę w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 862/18. Zatem dopóki skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 862/18 nie zostaną rozpoznane, brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania.
Pismem z 18 lutego 2022 r. skarżący ponownie wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 334/19.
Postanowieniem z 3 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 334/19 podnosząc, że sprawa o sygn. akt II SA/Łd 862/18 nie została prawomocnie zakończona, bowiem sprawa ze skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 1379/19), nadal oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 355/22, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 marca 2022 r. i podjął zawieszone postępowanie sądowe. NSA wyjaśnił, że postępowanie w sprawie o sygn. akt II OSK 1379/19 zostało prawomocnie zakończone wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. zatem zaistniały podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. NSA zaznaczył jednak, że w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia przez sąd pierwszej instancji nie ustąpiła przesłanka, która spowodowała zawieszenie postępowania sądowego ze skargi żalącego się, skoro jednak przesłanka ta ustała w dacie orzekania przez sąd II instancji, to okoliczność ta determinowała skuteczność zażalenia.
Pismem z 23 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł o niezwłoczne rozpoznanie sprawy, jednocześnie wyjaśniając, że z załącznika graficznego oraz z powstałych przedsięwzięć wynika jednoznacznie, że nielogiczny i bez jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, powycinany teren przeznaczony pod tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem [...] znajduje się pomiędzy zrealizowanymi oraz będącymi w trakcie realizacji inwestycjami państwowymi, jak i samorządowymi oraz dużych koncernów, z których miasto Łódź pozyskuje dochody, tj. poprzez realizację przedsięwzięć, takich jak:
1. Obwodnica Ł. [...];
2. Przyjęta trasa Kolei Dużych Prędkości wzdłuż obecnych torów [...] przyległych bezpośrednio do przedmiotowych działek wraz z bocznicą pociągów, które oczekują nieraz przez wiele godzin na włączonych silnikach, w tym niekiedy spalinowych.
3. Oczyszczalnia ścieków GOŚ.
4. Euro zlewnia przyjmująca ścieki ze wszystkich szamb.
5. Kompostownia wytwarzająca dla okolicznych mieszkańców w tym rejonie straszliwy odór.
6. Pochodzący przez przedmiotowe działki kolektor sanitarny "[...]" z wywietrznikami będący strategicznym urządzeniem miasta Łodzi.
7. Pas wyznaczonego lądowania i startu samolotów z portu [...] w Ł. im. [...].
8. Wyznaczenie terenów przemysłowych oznaczonych symbolami [...].
9. Wyznaczenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
W ocenie skarżącego napowietrzenie miasta lub tereny rekreacyjne winny zostać zaprojektowane w strefie niezurbanizowanej, gdzie nie ma zlokalizowanych tak szkodliwych dla środowiska przedsięwzięć, które mogłyby w jakikolwiek sposób zagrażać mieszkańcom, tj. bardziej na południe miasta, czyli od strony terenów doliny rzeki [...] przez ulicę [...] w kierunku lasu miejskiego i [...], gdzie obecnie przeznacza się te tereny przed [...] pod budowę wielkogabarytowych magazynów.
Zdaniem skarżącego korytarz ekologiczny napowietrzający miasta winien mieć odpowiednie parametry w stosunku do wielkości tych miast, których w ogóle nie wzięto pod uwagę przy projektowaniu tego studium, w tym rejonie. Należy przyjąć, że mając na uwadze wyznaczony w studium teren oznaczony symbolem [...], gdzie Miasto Łódź nie kieruje się dobrem środowiska czy dobrem ludności tam zamieszkującej, a wyłącznie chęcią rozbudowy okolicznej infrastruktury oraz chęcią zysków finansowych w pozyskiwaniu nowych inwestorów w tej okolicy, gdyż ewidentnie widać, że tereny rekreacyjne i wypoczynkowe oraz napowietrzenie miasta powinno być w innej strefie, wolnej od zanieczyszczeń i przy odpowiednich uwarunkowaniach. Nie do przyjęcia jest wyznaczanie terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, w przypadku gdy nie ma zapewnionego dostępu publicznego, gdyż teren ten w całości jest ogrodzony działkami prywatnymi zabudowanymi a od strony wschodniej terenem zamkniętym należącym do [...]. W przypadku, gdy miasto Łódź chce przeznaczać w studium, a następnie w planach miejscowych tereny prywatne na cele publiczne, jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, tak jak w tym przypadku, ograniczając tym samym prawo do dysponowania własnością prywatnym właścicielom to niewątpliwie winno najpierw pozyskać te tereny na cele publiczne.
Skarżący wyjaśnił również, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości Miasto Łódź pomimo wielu wniosków składanych od 2013 roku przez właściciela przedmiotowej nieruchomości o przejęcie tych działek na cel publiczny, notorycznie odmawia ich wykupu, a tym samym ogranicza prawo własności poprzez wprowadzenie miejscowego planu, podjętego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 10 września 2008 r., Nr XXXIX/782/08, uniemożliwiając dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a następnie poprzez wprowadzenie zaskarżonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, zamrażając w nieskończoność tereny prywatne pod inwestycje, co jest niezgodne z wydanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.
W związku z powyższym skarżący podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa - uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIX/1753/18 z 28 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi dla części dotyczącej działek o nr ewid. [...],[...],[...] i [...], obręb [...] w Łodzi.
W piśmie z 14 września 2022 r. skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w skardze z 27 marca 2018 r. stanowiące m.in. o wadliwie przeprowadzonej procedurze planistycznej, wewnętrznej niespójności studium oraz nadużywania władztwa planistycznego w stosunku do interesów właścicieli nieruchomości związanego z utworzeniem terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, oznaczonych symbolem [...] na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] w Łodzi.
Skarżący podkreślił, że mając na uwadze logiczne rozumowanie należy przyjąć, że tereny rekreacyjno-wypoczynkowe powinny być dostępne dla ogółu ludności, która w sposób bezpieczny będzie mogła z nich korzystać. Natomiast, biorąc pod uwagę opracowanie ekofizjograficzne zawarte w studium - Mapa 6 - ZAGROŻENIA POWODZIOWE l PODTOPIENIA ewidentnie wskazano, że tereny bezpośrednio sąsiadujące, należące do tego samego symbolu "[...]" są odznaczone kolorem "żółtym". Kolor ten oznacza, że są to tereny narażone na niebezpieczeństwo podtopień wodami i spływu powierzchniowego o spadkach spływu do 1%, i powierzchni powyżej 500 m2. Skoro, jak wynika z opracowania ekofizjograficznego teren ten narażony jest na występujące podtopienia i spływ wód powierzchniowych, to oczywistym jest, że nie może stanowić ogólnie dostępnego i bezpiecznego miejsca dla rekreacji i wypoczynku ludności. Niedopuszczalnym jest przeznaczenie przedmiotowego terenu na miejsce rekreacji i wypoczynku dla ludności, w przypadku gdy Miasto Łódź, po zleceniu wykonania prac ziemnych przez ŁZUK w styczniu 2011 r. przeznaczyło ten teren pod zbiornik wód opadowych wypływających z lasu miejskiego. Od tego czasu na terenie przedmiotowych działek corocznie występowało zalewanie i podtopienia w okresie zimowo-wiosennym, bowiem są to działki najniżej położone w terenie, o czym dowodzi treść wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z dnia 13 czerwca 2018 r. o sygn. akt l C 518/12.
Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istotnym w sprawie jest, że Miasto Łódź nie jest właścicielem gruntów należących do nieruchomości stanowiącej działki o nr ewid. [...],[...],[...] i [...], obręb [...] w Łodzi, które zgodnie z zaskarżonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały utworzone jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem [...], jako tereny ogólnie dostępne. Nieruchomość ta stanowi ogrodzoną własność prywatną, którą właściciele nie przeznaczyli na tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i nigdy nie mieli takich zamiarów, co zostało odnotowane w uwagach do projektu studium. W przypadku, gdy mamy do czynienia z ewidentnym władztwem planistycznym ze strony Miasto Łódź, która w każdym kolejnym dokumencie planistycznym przeznacza przedmiotowe działki na cel publiczny, jako tereny otwarte - ogólnego dostępu, było zobowiązane teren ten wykupić.
Skarżący wskazał również, że w skardze z dnia 27 marca 2019 roku przywołany został obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 10 września 2008 r., Nr XXXlX/782/08, z którego wynika jednoznacznie, że od 2008 r. ten sam obszar oznaczony został symbolem [...] i [...] na cel publiczny. Mając na uwadze, że upłynęło 14 lat, cel publiczny nie został zrealizowany. Miasto Łódź poprzez kolejne uchwały ogranicza w nieskończoność prawo własności do dysponowania mieniem prywatnym, gdzie to jedynie właściciele ponoszą z tego tytułu dodatkowe koszty i opłaty. Szereg czynności, które przez wiele lat wykonywali właściciele tej nieruchomości w sprawie przejęcia zgodnie z prawem miejscowym przez Miasto Łódź terenu na cel publiczny powołując się m.in. na załącznik nr 3 do planu miejscowego nie odniosły zamierzonego skutku, gdyż Miasto Łódź udowodniło, że może w dowolny sposób i w złej woli naruszać prawo własności i tym samym prawo wynikające z konstytucji RP poprzez wprowadzanie kolejnych zapisów w studium i planie miejscowym ograniczających prawo własności.
Skarżący zaznaczył, że w podobnej sprawie odniósł się Trybunał Konstytucyjny wskazując na nieuzasadnione zamrażanie w kolejnych uchwałach prywatnych terenów na cel publiczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie będąc związany granicami skarg (art. 134 §1 p.p.s.a.) winien dokonać sprawdzenia zaskarżonej uchwały pod względem przeprowadzenia procedury planistycznej w tym, czy wszystkie uzgodnienia i opinie zostały wydane pozytywnie dla projektu studium oraz czy nie naruszono procedury planistycznej po uwzględnieniu zgłoszonych uwag do projektu studium.
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała w sposób ewidentny narusza prawa właścicieli nieruchomości w miejscu oznaczonym na załączniku graficznym symbolem "[...]", tj. od południowej strony ulicy [...] w kierunku obecnej obwodnicy Ł. [...] oraz prawa właścicieli nieruchomości przyległych w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" ze względu, że ponownie nie wyłożono projektu studium po dokonanej zmianie. Zgodnie z ww. treścią wyroku organ uwzględniając uwagę dla działki nr ewid. [...],[...] obręb [...] nie mógł jednocześnie dokonać zmiany na szerszym obszarze nie dokonując ponownego wyłożenia projektu studium. Pierwotnie w projekcie studium teren oznaczony był symbolem [...], a zamieniono go w całości na symbol [...]. Niewątpliwie taka zmiana wymagała ponownego wyłożenia projektu studium z uwagi na interes prawny i faktyczny właścicieli terenów zabudowy mieszkaniowej oraz tych którzy posiadają nieruchomości w obszarze dokonanej zmiany. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, takie działanie powoduje naruszenie procedury planistycznej i tym samym należy oczekiwać, że Sąd uwzględni skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – zwanej ustawą covidową – znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 27 września 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 23 sierpnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku w związku z brakiem oświadczenia skarżącego o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 27 września 2022 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 23 sierpnia 2022 r.).
Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." – przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, niemająca charakteru aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie jest ona aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała wspomniana zaskarżona została w całości w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2018 r., poz. 130) – dalej jako: "u.s.g." – która legitymuje każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej do wniesienia skargi.
Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie. W takiej sytuacji sąd bada z urzędu jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi przesłanka do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmuje się, że w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. kształtuje w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w związku z powyższym, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.
Podmiot skarżący uchwałę w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Dopuszczając co do zasady skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dostrzec zatem należy różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela gruntu jest utrudnione. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu co do zasady studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązku podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, chociaż bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości w wyjątkowych przypadkach może mieć miejsce. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości.
Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości a zatem na sposób wykonywania prawa własności. Specyfika regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą wiąże się jednak nie tylko z charakterem studium, będącym aktem planowania przestrzennego, ale, co podkreśla skarżący ma wpływ na kwestie zagospodarowania nieruchomości już na tym etapie, a docelowo również na wykonywanie przysługujących mu praw do tych nieruchomości, w tym zwłaszcza uprawnień właścicielskich z powodu ograniczenia sposobu zagospodarowania działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...].
Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżący wykazał, co jest niesporne, że przysługują mu uprawnienia właścicielskie do ww. działek położonych na terenie, który w zaskarżonym studium zostały oznaczone symbolem [...] - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe", dla której jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono: tereny rekreacji i wypoczynku, usług sportu, ogrodów działkowych, tereny lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej, a jako przeznaczenie dopuszczalne z ograniczeniami: tereny usług wspierających funkcje dopuszczalne: handlu o powierzchni sprzedaży do 50 m2, gastronomii, edukacji, kultury. Tym samym uprawione jest twierdzenie, że przyjęte zaskarżoną uchwałą regulacje, narusza interes prawny skarżącego, bowiem przyjęte w zaskarżonym studium przeznaczenie terenu bezpośrednio wpływa na sposób wykonywania przez niego prawa własności do nieruchomości.
Podkreślenia wymaga, iż zasady i tryb sporządzania studium określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Zatem podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p.
W wykonaniu owej kompetencji – zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. – w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "Studium".
Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza bynajmniej niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć bowiem na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży zatem każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.
Przy ocenie uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Z treści przywołanego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W przedmiotowej sprawie powyższe uchybienia nie wystąpiły.
Po pierwsze zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. W orzecznictwie wskazuje się, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. Oznacza to, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07 i postanowienia z 29 maja 2009 r., II OSK 737/09 oraz z 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09). Dopuszczalne jest ponowne zaskarżenie planu miejscowego, lecz dotyczy to tylko sytuacji, gdy skarżący opiera swój interes prawny o własny, odmienny interes prawny, co należy rozumieć jako interes prawny, którego źródłem jest prawo własności odrębnej nieruchomości. Przepis art. art. 101 ust. 2 u.s.g. należy interpretować tak, aby zapewnić ochronę prawną tym wszystkim, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone chwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem, wyrok sądu administracyjnego o oddaleniu skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy będzie podstawą odrzucenia kolejnej skargi tylko wtedy, gdy dotyczyć ona będzie okoliczności ocenionych przez sąd administracyjny w poprzedniej sprawie i uznanych za zgodne z prawem. Można powiedzieć, że na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny uchwała lub zarządzenie organu gminy uzyskuje przymiot prawomocności tylko w takim zakresie, jaki był przedmiotem rozpoznania przez ten sąd (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 313/10).
Kwestionowana uchwała była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 862/18, tutejszy sąd oddalił skargi na uchwałę kontrolowaną w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień w procedurze sporządzania Studium. Powyższy wyrok został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1379/19, oddalił skargi kasacyjne. Z tego wynika, że analiza trybu przygotowania skarżonej uchwały została już dokonana. Badanie trybu uchwalania zaskarżonej uchwały w rozpoznawaj sprawie nie mogło przeto prowadzić do odmiennych konkluzji w tym zakresie, bowiem naruszałoby to zasadę prawomocności materialnej wyroku, sformułowaną w art. 170 p.p.s.a.
Po drugie w doktrynie wskazuje się, że kontrola sądu administracyjnego w zakresie przestrzegania zasad sporządzania studium lub planu miejscowego nie może jednak dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w akcie planistycznym założeń. Tym samym sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań studium, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności.
Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie w pierwszym rzędzie podnieść należy, że podstawowym zarzutem skierowanym do zaskarżonego aktu jest zakwalifikowanie działek należących do skarżącego do strefy przestrzennej terenów wyłączonych spod zabudowy i jednostki funkcjonalno-przestrzennej terenów rekreacyjno – wypoczynkowych [...], dla której jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono: tereny rekreacji i wypoczynku, usług sportu, ogrodów działkowych, tereny lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej, a jako przeznaczenie dopuszczalne z ograniczeniami: tereny usług wspierających funkcje dopuszczalne: handlu o powierzchni sprzedaży do 50 m2, gastronomii, edukacji, kultury. Zgodnie z ustaleniami Studium w terenach [...] dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową, sportową i usługami wspierającymi te funkcje, w tym niezbędnych obiektów kubaturowych (o wysokości do 10,5 m). Zdaniem skarżącego taki zapis Studium powoduje dalsze zamrożenie możliwości odpowiedniego wykorzystania terenu należących do niego działek. Skarżący podniósł, że w Studium tereny na wybranym niewielkim obszarze oznaczonym symbolem [...] zostały wyłączone spod zabudowy, pomimo tego, że wokół niego przewidziane są wyłącznie tereny pod zabudowę mieszkaniową oraz tereny oznaczone symbolem [...] oraz że brak jest uzasadnienia dla lokalizacji terenów dla rekreacji i wypoczynku, gdyż nie jest to teren będący napowietrzeniem miasta, nie posiada również żadnych cech przyrodniczych. Zdaniem Skarżącego teren należących do niego nieruchomości nadaje się na inwestycje związane z lokalizacją budynków magazynowych z uwagi na bocznicę [...] i budowaną obwodnicę, ewentualnie na zabudowę mieszkalno-usługową ze względu na okoliczną zabudowę. Skarżący podkreślił, że będąc ograniczony zapisami planu miejscowego i studium nie może w sposób właściwy korzystać ze swojej nieruchomości.
Należy jednak podkreślić, że wprowadzona przez zaskarżone Studium zmiana kwalifikacji terenów należących do skarżącego działek w stosunku do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem kontynuacji polityki przestrzennej miasta. Jak wynika bowiem z zapisów uchwały Nr XXXIX/782/08 Rady Miejskiej w Łodzi z 10 września 2008 r. z sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonego w rejonie: ul. [...], tory [...], północna granica miasta, granica [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]", w którym działki skarżącego zostały objęte zasięgiem terenu [...] – zieleni urządzonej, a dokładniej [...], dla którego w § 25 ust. 1 plan ustala zieleń urządzoną (pkt 1) z dopuszczeniem (pkt 2): a) obiektów małej architektury i terenowych urządzeń sportowych (w tym boiska, korty); b) lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; c) lokalizację miejsc postojowych. Ponadto w § 25 ust. 2 dla terenu [...] ustala się powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 80% powierzchni terenów. Dla wspomnianego terenu plan dopuścił realizację elementów układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej, wynikającą z potrzeb projektowanej drogi [...] (§ 25 ust. 3).
Z wyjaśnień pełnomocnika organu wynika, że teren [...] (w obowiązującym planie miejscowym [...]) został wyznaczony pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i co istotne, jest jedynym mogącym zapewnić ich mieszkańcom dostęp do terenów rekreacji i wypoczynku z dużym udziałem zieleni. Tereny wspomnianej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostały bowiem wyizolowane od pozostałych terenów aktywnych przyrodniczo znajdujących się w sąsiedztwie. Barierę przestrzenną od wschodniej strony stanowią tereny kolejowe, a od strony zachodniej – droga ekspresowa [...], która jest w trakcie realizacji. Obszar [...] jest zatem obszarem, który tereny zieleni urządzonej wyznaczonego w obowiązującym miejscowym planie w założeniu dopełnia system przyrodniczy pełniąc głównie rolę rekreacyjno-społeczną zaś głównym celem polityki przestrzennej jest m.in. wykorzystanie istniejącego potencjału przyrodniczego, ochrona poszczególnych jego elementów i zwiększenie oferty użytkowej miasta poprzez większą podaż terenów zieleni o funkcjach rekreacyjnych i wypoczynkowych.
Pełnomocnik organu podkreślił, że o przeznaczeniu terenu, na którym położone są działki skarżącego, jako rekreacyjno – wypoczynkowego, przemawiają także uwarunkowania przyrodnicze Teren [...] obejmuje bowiem tereny obniżenia dolinnego dawnego dopływu rzeki [...], co czyni ten obszar podatnym na gromadzenie się wód opadowych i roztopowych. Z tych względów Studium dopuszcza tereny zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zainwestowania.
W związku z powyższym pełnomocnik organu stwierdził, że biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania fizjograficzne oraz stopień zainwestowania i potrzeby miasta w zakresie kształtowania terenów aktywnych przyrodniczo, przyjęty kierunek polityki przestrzennej w zakresie zagospodarowania analizowanego obszaru jest uzasadniony i celowy.
Należące do skarżącego tereny podlegają więc celowi strategii miasta w postaci zapewnienie istniejącej już zabudowie mieszkaniowej terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Jako jedną z zasad ochrony środowiska i jego zasobów Studium przewiduje powiększanie zasobów zieleni urządzonej w strefie zurbanizowanej zwartej m.in. poprzez realizację nowych terenów zieleni urządzonej oraz terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, czy zapewnienie maksymalnie największego udziału powierzchni biologicznie czynnej (str. 71-72 Studium). Ponadto tereny rekreacyjno-wypoczynkowe ([...]) zostały zaliczone do przestrzeni publicznych o znaczeniu lokalnym, o charakterze węzłowym (str. 98 Studium).
Z tego wynika, że postanowienia Studium nie wprowadzają de facto zmiany w zagospodarowaniu tych terenów, a jedynie utrzymują ich dotychczasowy charakter, określony w obowiązującym planie miejscowym. Aktualnie nadrzędnym celem gminy jest ochrona wspomnianego terenu przed zabudową mieszkaniową, produkcyjną czy magazynową i w tym właśnie kierunku zmierzają założenia koncepcyjne zaskarżonej uchwały. Tereny [...] zostały bowiem zaliczone do terenów o zasadniczym znaczeniu dla kształtowania warunków funkcjonowania środowiska przyrodniczego miasta (str. 137 Studium). Zachowanie jak i tworzenie obszarów rekreacyjno-wypoczynkowych z dużym udziałem terenów aktywnych przyrodniczo i wykorzystanie istniejących walorów krajobrazu i rzeźby terenu dla realizacji ww. funkcji jest więc w pełni uzasadnione.
Niezasadne jest zatem stanowisko skarżącego, że treścią zaskarżonego studium zamrożono możliwości wykorzystania terenu należących do niego działek. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Powyższe unormowanie wpisuje się w powołane w skargach regulacje prawa cywilnego. Przepis art. 140 kodeksu cywilnego kreuje bowiem uprawnienie właściciela do korzystania z jego własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
Pamiętać również należy, że Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem normatywnym, który ma wpływ na ograniczenie prawa własności nieruchomości, gdyż przyznaje ona organom gminy prawo sporządzania i uchwalania zarówno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z powoływanego już wyżej art. 3 ust. 1 u.p.z.p.
Jeszcze raz należy przypomnieć, że przepisy ww. ustawy stanowią podstawę dla istoty instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które oznacza przekazanie gminie przez ustawodawcę wyłącznych kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania jej terenu, zaś nieuwzględnianie w planie zagospodarowania przestrzennego albo studium ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do przeznaczenia tych terenów, czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności.
W ocenie Sądu nie sposób uznać, że w tym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego i nadmierna ingerencja w prawo własności. Studium w żaden sposób nie pogorszyło aktualnej sytuacji skarżącego i nie wprowadziło dodatkowych ograniczeń w stosunku do aktualnego statusu planistycznego należących do niego działek. Pamiętać należy, że z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnej zabudowy każdej prywatnej nieruchomości. Poza tym uchwalenie Studium nie stoi na przeszkodzie zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w różnorodny sposób. Zgodnie z ustaleniami Studium w terenach [...] dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową, sportową i usługami wspierającymi te funkcje, w tym niezbędnych obiektów kubaturowych. Trudno więc mówić o pozbawieniu lub ograniczeniu praw właścicielskich skarżącego.
Reasumując, Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.