II SA/Łd 333/02

II SA/Łd 333/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Ewa Markiewicz
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie : NSA Ewa Markiewicz, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...] w zakresie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w części dotyczącej działki Nr [...] położonej w S. przy ulicy A.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w części dotyczącej działki Nr [...] położonej w S. przy ulicy A; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. R. kwotę 30,00 (trzydzieści) złotych z tytułu wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. R. od decyzji Prezydenta Miasta S. - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - Nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnymi działek: nr 71/1 (obecnie część działki 758/5) i nr 71/2, położonej w S. przy ulicy A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, iż Prezydent Miasta S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku S. R. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ul. A i ul. B (obecnie ul. C ), oznaczonej numerami ewidencyjnymi działek 71/1 i 71/2 o ogólnej powierzchni 0,5402 ha, decyzją Nr [...] z dnia [...] orzekł o odmowie zwrotu tejże nieruchomości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wykazał, iż przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu - działka nr 71/1 stanowiąca obecnie część większej obszarowo działki nr 758/5 została zabudowana budynkami siedziby straży pożarnej, zaś działka nr 71/2 potrzebna jest do obsługi przylegającej do niej nieruchomości oznaczonej nr działki 758/5 i stanowi jedyne połączenie komunikacyjne z tą nieruchomością.
Działka nr 758/5, według danych z ewidencji gruntów miasta S., stanowi własność Skarbu Państwa, a jej zarządcą trwałym jest Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w S., co potwierdza również odpis z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej dla tej nieruchomości w Sądzie Rejonowym w S. Działka ta jest zabudowana, znajduje się w trwałym ogrodzeniu i zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1991 roku. Nr [...] , poz. [...] ze zm.) znajduje się w terenie oznaczonym na planie symbolem K 11 Ul - usługi inne ( strażnica pożarna).
Na poparcie argumentów odmowy zwrotu działki nr 71/1 organ I instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi na wyrok w sprawie sygn. akt IV SA 104/93 ONSA 1996/2/61 z dnia 6 września 1994 roku dotyczący orzeczenia, iż obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powstaje, jeżeli nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, choćby następnie była wykorzystana na inne cele.
W uzasadnieniu odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem działki 71/2 powołano fakt, iż zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia[...] roku ustalającej dla Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnych w S. miejsce i warunki realizacji inwestycji, działka ta przeznaczona była pod ulicę B.(obecnie ulicy C.). Działka ta, według zapisu w ewidencji gruntów miasta S., stanowiąca własność Gminy Miasta S., co potwierdza również odpis z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w S., wchodzi w skład pasa drogowego istniejącej, jednak nie w pełni urządzonej, ulicy C., stanowiącej jedyne połączenie z działką nr 758/5. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1998 roku wydany w sprawie sygn. akt IV.S-A.2218/96 organ orzekł o odmowie zwrotu tejże działki gruntu, podnosząc, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane, gdy droga faktycznie istnieje, chociaż nie jest utwardzona, a potrzebna jest do obsługi przylegających do niej nieruchomości.
Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent Miasta Sk. uznał, iż nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu I instancji decyzja została wydana po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiałów dotyczących prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zaś strona o każdym etapie postępowania była informowana i brała czynny udział w oględzinach sposobu zagospodarowania przedmiotowego gruntu.
Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta S. wniósł odwołanie S. R. zaskarżając ją w całości, zarzucając te same uchybienia jak w poprzedniej decyzji, a nadto naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości.
W następstwie rozpoznania odwołania organ II instancji stwierdził, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość, stanowiąca uprzednio własność S. R. została, za odszkodowaniem pieniężnym, wywłaszczona na rzecz Państwa - Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. decyzją Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] wydaną w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. Nr 10, z 1974 roku, poz. 64) z przeznaczeniem pod realizację Wojewódzkiej Stacji Obsługi Sprzętu Pożarniczego wraz z Oddziałem Zawodowej Straży Pożarnej. Do wypłaty ustalonego odszkodowania za dokonane wywłaszczenie zobowiązany był Skarb Państwa - Wojewódzka Komenda Straży Pożarnych w S.
W przedmiotowej sprawie była już wydana przez Prezydenta Miasta S. decyzja Nr [...] z dnia [...] odmawiająca zwrotu na rzecz byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerami działek 71/1 i 71/2. Decyzja ta, po zaskarżeniu jej przez S. R., w związku z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, po uznaniu zasadności zarzutów co do niepełnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, została przez organ odwoławczy uchylona w całości, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, warunkiem żądania poprzedniego właściciela (spadkobiercy) zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co precyzuje przepis art. 137 tejże ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można przyjąć, iż w związku z reformą administracyjną kraju funkcja i przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości uległy zmianie w stosunku do celów, dla których grunt ten został przejęty na rzecz Państwa. Powiązanie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sensie prawnym, ze stanem faktycznym realizacji inwestycji, następuje jedynie poprzez wprowadzenie warunku "(...) a cel ten nie został zrealizowany", co oznacza, iż nieruchomość nie może być uznana za zbędną, jeżeli cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany w całości. "Zbędność nieruchomości należy ocenić według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 6 października 1995 roku, w sprawie sygn. akt IV S.A. 645/94; nie publikowany). "O tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle" (wyrok NSA z dnia 22 października 1993 roku w sprawie sygn. akt SA/Kr 477/93; nie publikowany).
Organ wskazał, iż zbędność na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wskazania zawarte w orzecznictwie NSA zostały wprawdzie wydane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku. Nr 30, poz. 127 ze zm.), ale zachowały aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2000 roku. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Działka oznaczona nr 71/1 - stanowiąca własność Skarbu Państwa w zarządzie Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w S., obecnie wchodząca w skład trwale ogrodzonej działki nr 758/5, została zagospodarowana zgodnie z celem warunkującym jej wywłaszczenie. Zasadne zatem jest orzeczenie organu I instancji o odmowie zwrotu tejże działki gruntu. Natomiast zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o miejscu i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...] Nr [...] będącej podstawą decyzji wywłaszczeniowej, działka oznaczona nr 71/2 przeznaczona była pod ulicę B.(obecnie C.). Wywłaszczenie tej działki gruntu umożliwiało realizację planowanej inwestycji, bowiem niezbędna była i jest do obsługi przylegającej do niej nieruchomości i stanowi jedyne połączenie komunikacyjne z tą nieruchomością oznaczoną nr działki 758/5.
Zgodnie z obowiązującym na dzień wywłaszczenia, to jest 14 maja 1979 roku planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, jak i z obecnie obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., działka 71/2 przeznaczona jest na cele komunikacji publicznej - pod ulicę C. o szerokości w liniach rozgraniczających 30 metrów i stanowi powiązanie komunikacyjne od drogi krajowej nr 70 (od ulicy D) do drogi wojewódzkiej nr 705 (ul. A ), co potwierdza opinia urbanistyczna Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w S. z dnia 2 kwietnia 2001 roku.
W ocenie organu odwoławczego chybiony jest zarzut, że wywłaszczone działki nie zostały użyte na cel podany w decyzji o wywłaszczeniu, co może wynikać z faktu, że na odcinku obejmującym między innymi działkę nr 71/2 ulica nie ma ułożonej twardej nawierzchni. Jednakże działka ta, od chwili jej wywłaszczenia, wykorzystywana jest na cele komunikacji i odbywa się na niej ruch pojazdów. Ponadto w ulicy tej wybudowano uzbrojenie, między innymi kanalizację sanitarną - w Urzędzie Miasta S. w Wydziale Architektury i Budownictwa pod pozycją 10 z roku 1979 zarejestrowane jest pozwolenie na budowę z dnia [...] nr [...] na realizację kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków dla ZPOW "A" w S. Wybudowanie owej kanalizacji ogólnospławnej w ramach inwestycji budowy "A" służyło i służy do przejęcia ścieków z wszystkich inwestycji przemysłowo - mieszkaniowych wybudowanych w tym rejonie miasta. Wykorzystaniu działki nr 71/2 na cel warunkujący jej wywłaszczenie dowodzi fakt, że jest ona jedynym dostępem do wybudowanych na sąsiedniej działce obiektów Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto, poza kanalizacją sanitarną znajdującą się w działce nr 71/2, ulica C. jest uzbrojona kablami energetycznymi wysokiego napięcia, liniami telefonicznymi i wodociągiem.
Na powyższą decyzję, w dniu 11 marca 2002 roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi złożył S. R. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. rażące naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst Dz. U. z 2000 roku. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - poprzez nie zastosowanie wymienionych przepisów do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie,
2. naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 , art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 7, poz. 483),
3. rażące naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 89 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, iż zaskarżoną decyzją Wojewody [...] utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta S. -wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 19 października 2001 roku orzekająca o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnymi działek: nr 71/1 (obecnie część działki 758/5) i nr 71/2, położonej w S. przy ulicy A
W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Skoro organy administracji publicznej obowiązuje bezwzględne przestrzeganie prawa, to zdaniem skarżącego, w przypadku tej konkretnej sprawy prawo nie jest przestrzegane, a aparat administracyjny działa w interesie administracji jako strony, nie zaś w interesie publicznym.
Zgodnie z decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni całkowitej 0,5402 ha dokonano dla Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnych w S., która była zobowiązana do wypłaty ustalonego odszkodowania. Skarżący podkreślił, że Wojewódzka Komenda Straży Pożarnych w S. zagospodarowała jedynie część wywłaszczonej nieruchomości - działkę obecnie oznaczoną nr 758/5 o powierzchni 0,3752 ha, stawiając na tej działce budynki oraz ogradzając przedmiotową działkę. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami "Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego następca prawny nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości". Skarżący podkreślił nadto, że dopiero w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego powziął wiadomość, że działka nr 71/2 została wywłaszczona rzekomo z przeznaczeniem pod budowę ulicy B (aktualnie C.), bowiem nie wynikało to w żaden sposób z decyzji wywłaszczeniowej.
Zdaniem skarżącego gdyby administracja publiczna miała zamiar dokonania zmiany celu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, to winna wówczas postąpić zgodnie z treścią art. 136 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że "w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". W ocenie skarżącego nic takiego nie nastąpiło. Nie licząc się z obywatelem, łamiąc prawo zabrano nieruchomość położoną w centrum miasta wskazując jako cel wywłaszczenia przeznaczenie dla Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnych.
Skarżący podniósł, iż cel wywłaszczenia zrealizowano na części wywłaszczonej nieruchomości, ale kto by się tym przejmował. Nieruchomość położona w atrakcyjnym miejscu S. z naruszeniem prawa została wyjęta spod władztwa prawowitego właściciela i przekazana niezgodnie z celem wskazanym w wywłaszczeniu na cele nie związane z wywłaszczeniem. Takie postępowanie administracji publicznej stanowi jaskrawe naruszenie wymienionych w petitum skargi przepisów Konstytucji R. P., która stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" a nadto, że Rzeczypospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem" (art. 21 ust. 2 Konstytucji R. P.). Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. "Własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności".
Skarżący zauważa, iż z decyzji wywłaszczeniowej nie wynikało jakoby wywłaszczenia dokonywano z przeznaczeniem pod budowę ulicy B- obecnie C. Nawet gdyby tak było, to i tak przez 7 lat od chwili wywłaszczenia, działka ta nie została wykorzystana na cel, na jaki rzekomo została wywłaszczona. Symptomatyczne jest w tej sprawie, że dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony w dniu 19 grudnia 1990 roku przeznaczył podobno wspomnianą działkę na urządzenie ulicy. Taki stan rzeczy sprawia, że działka podlega zwrotowi na rzecz właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 punkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł, iż art. 137 ust. 1 punkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu". Ponadto zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu "Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".
W związku z likwidacją województwa skierniewickiego przestała istnieć Wojewódzka Komenda Straży Pożarnych w S. i nieruchomość zabudowana budynkiem, który poprzednio stanowił siedzibę Straży, po prostu nie jest wykorzystywana, stoi pusta i niszczeje. Oznacza to - zdaniem skarżącego - że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, bowiem przestał istnieć podmiot, dla którego była przeznaczona. Reasumując, skarżący podniósł, iż skoro poprzedni właściciel złożył wniosek o zwrot nieruchomości, to zgodnie z zasadą, że nieruchomość nie może być użyta na inny cel, niż ten, który wynikał z decyzji o wywłaszczeniu, winna zostać zwrócona właścicielowi. Stanowi o tym art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem "Poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)).
Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przy czyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,
3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w części odnoszącej się do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działki nr 71/2, położonej w S. przy ulicy A narusza prawo w stopniu skutkującym stwierdzenie jej nieważności.
W pozostałym zakresie - a więc w części odnoszącej się do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działki nr 71/1, położonej w S. przy ulicy A- nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi w tym zakresie oddalił ją (art. 151 p.s.a.).
Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) w szczególności przepisy Rozdziału 6 tejże ustawy regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 3 przywołanej powyżej ustawy stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do treści przepisu art. 137 omawianej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W tym przypadku, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając o tym właściwy organ. Starosta w przedmiocie wniosku o zwrot nieruchomości rozstrzyga w drodze decyzji, (art. 136 ust. 3 in fine w związku z art. 142 omawianej ustawy).
Oceniając prawidłowość (legalność) działań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie należy wyjść od podziału wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o jej zwrot posługując się kryterium prawa własności. Działka nr 71/1 stanowiąca obecnie część większej obszarowo działki nr 758/5 stanowi własność Skarbu Państwa, a jej zarządcą trwałym jest Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w S. Natomiast działka nr 71/2 stanowi własność Gminy Miasta S.
W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.). (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku w sprawie OPS 1/03, opublikowana LEX Nr79089).
Wskazane powyżej przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Innymi słowy, skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku w sprawie OPS 1/03, opublikowana LEX Nr79089).
Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 k.p.a., ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1593 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku w sprawie OPS 1/03, opublikowana LEX Nr79089).
W omawianej sprawie należy przyjąć, że zachodzi określona w art. 24 par. 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Wszak zgodnie z art. 31 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 par. 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku w sprawie OPS 1/03, opublikowana LEX Nr79089).
Skoro Prezydent Miasta S. nie powstrzymał się od ferowania rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własności Miasta S., to uznać wypada, iż naruszył w sposób rażący przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu. W szczególności naruszył rażąco przepis art. 24 par. 1 pkt. 1 k.p.a. nakazujący wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki.
Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż podczas rozstrzygania niniejszej sprawy w części dotyczącej żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie działki 71/2, organ I instancji dopuścił się wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, iż organ odwoławczy owego rażącego naruszenia przepisów prawa nie dostrzegł i nie stwierdził nieważności kwestionowanej decyzji w powyższym zakresie, konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w postępowaniu sądowoadministracyjnym i w konsekwencji wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.).
Powyższe uwagi nie dotyczą kwestionowanej decyzji w zakresie odmawiającym zwrotu wywłaszczonej działki nr 71/1, stanowiącej obecnie część większej działki nr 758/5, będącej własnością Skarbu Państwa - Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w S. Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej w tym zakresie są wyczerpujące i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z nich, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zastosowanie w niniejszej sprawie mógłby znaleźć co najwyżej przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, stanowiący podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeżeli stała się ona zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, dla którego wywłaszczono nieruchomość w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, iż decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] dokonano wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (w której skład wchodziła działka nr 71/1), z przeznaczeniem pod realizację Wojewódzkiej Stacji Obsługi Sprzętu Pożarniczego wraz z Oddziałem Zawodowej Straży Pożarnej. Do wypłaty ustalonego odszkodowania za dokonane wywłaszczenie zobowiązano Skarb Państwa - Wojewódzką Komendę Straży Pożarnych w S. Nie ulega również wątpliwości, iż przedmiotowa działka została zagospodarowana zgodnie z celem przeprowadzonego wywłaszczenia i obecnie wchodząc w skład większej działki nr 758/5 jest ogrodzona i zabudowana budynkiem strażnicy pożarowej. Ponadto skarżący w toku postępowania nie kwestionował ustaleń organów, iż rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło w okresie krótszym niż 7 lat od daty, w której ostateczna stała się decyzja o wywłaszczeniu.
Jak się wydaje skarżący akceptuje ustalenia organów odnoszące się do działki nr 71/1. W uzasadnieniu skargi znajduje się bowiem między innymi następujący zapis: "Podkreślić należy z całą mocą, że Wojewódzka Komenda Straży Pożarnych w S. zagospodarowała jedynie część wywłaszczonej nieruchomości - działkę obecnie oznaczoną nr 758/5 o powierzchni 0,3752 ha, stawiając na tej działce budynki oraz ogradzając przedmiotową działkę".
Oceniając argumenty skarżącego podnoszone w toku postępowania, a tyczące wyłącznie tej działki, należy skonstatować, iż nie mogą być one uznane za zasadne. Okoliczność likwidacji województwa skierniewickiego i w konsekwencji Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnych w S. nie stanowi o zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Takiego wniosku nie może uzasadniać obecne nie wykorzystywanie budynków, które poprzednio stanowiły siedzibę straży pożarnej. Wszak nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. (vide: wyrok NSA z dnia 23 grudnia 1999 roku w sprawie IV SA 2140/97, opublikowany LEX nr 48695).
W tej sytuacji, niezależnie od zarzutów skargi i korzystając z uprawnienia do wyjścia poza jej granice, należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, w zakresie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części odnoszącej się do działki nr 71/2 wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co stanowi uchybienie z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 p.s.a. w związku z art. 134 par. 1 p.s.a. stwierdzono nieważność orzeczeń obu instancji w tym zakresie. W zakresie pozostałym wobec bezzasadności skargi oddalono ją (art. 151 p.s.a.).
O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Wobec uwzględnienia skargi w zakresie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części odnoszącej się do działki nr 71/2, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się mniejszego wyroku decyzja w tym zakresie nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.).
Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.