II SA/Łd 332/25

II SA/Łd 332/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D.M. reprezentowanego przez opiekuna prawnego A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 11 kwietnia 2025 r. znak: KO.4111.28.25 w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczenia alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2025 r. znak: KO.4111.28.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, po rozpatrzeniu odwołania D.M., reprezentowanego przez opiekuna prawnego A.A., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Zduny z 19 lutego 2025 r. znak: GOPS.540.FA.4.1.2024 w sprawie zmiany ostatecznej decyzji przyznającej D.M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 19 lutego 2025 r. Wójt Gminy Zduny, działając z urzędu, na podstawie art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 20 ust. 2, art. 25, art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1993 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa"):
I. Zmienił własną decyzję z 3 października 2024 r. nr GOPS.540.4.2024 w ten sposób, iż przyznał świadczenie pieniężne z funduszu alimentacyjnego na rzecz D. M.:
1/ na okres od 01.10.2024 r. do 13.01.2025 r. w wysokości po 127,27 zł miesięcznie,
2/ na okres od 14.01.2025 r. do 30.09.2025 r. w wysokości po 477,27 zł miesięcznie.
II. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Motywując rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy Zduny decyzją z 3 października 2024 r. nr GOPS.540.4.2024 przyznał D.M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 127,27 zł na okres od 01.10.2024 r. do 30.09.2025 r. Wysokość świadczeń została ustalona zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o 222,73 zł. Wysokość zasądzonych alimentów na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Ł. w Wydziale [...] Rodzinnym i Nieletnich, sygn. akt [...] wynosiła 350,00 zł. Wyliczając różnicę między kwotą świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującą D.M. a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, ustalono kwotę do wypłaty w wysokości 127,27 zł. 6 lutego 2025 r. do organu wpłynęła od komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne ugoda alimentacyjna z [...] stycznia 2025 r. sygn. akt. [...] zatwierdzona przed Sądem Rejonowym w Ł., mocą której od 14 stycznia 2025 r. podwyższona została wysokość świadczenia alimentacyjnego na rzecz D.M. należnego od zobowiązanego J.M. na kwotę 700,00 zł miesięcznie. Odwołując się następnie do brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy, organ stwierdził, że wyliczając różnicę między kwotą świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującą D.M. od 14 stycznia 2025 r. (700 zł) a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie (222,73 zł), ustalono kwotę do wypłaty od 14 stycznia 2025 r. w wysokości 477,27 zł miesięcznie.
W odwołaniu od powyższej decyzji D.M. reprezentowany przez opiekuna prawnego A.A. zakwestionował wysokość przyznanych świadczeń. Autorka odwołania wskazała, że nie zgadza się z obniżeniem świadczenia ze względu na przekroczenie dochodu, ponieważ organ zignorował zupełnie fakt, że A.A. jest opiekunem prawnym syna i jest również jego matką, opiekuje się nim całe życie i razem zamieszkują. Ojciec D. nie płaci zasądzonych alimentów i nie utrzymuje kontaktu z synem. Dochód rodziny, to renta socjalna syna, zatem gdyby uznano ich razem za rodzinę dwuosobową, to dochód nie przekroczyłby kwoty 1209 zł na osobę. Organ uznał natomiast, że syn stanowi jednoosobową rodzinę na podstawie art. 9 ust. 12 ustawy. Powołując się na art. 18 Konstytucji RP oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2021 r. I SA/Wa 2764/20 odwołująca wskazała, że rodzina znajduje się pod szczególną opieką i nie można rozbijać rodziny matki z niepełnosprawnym dorosłym synem tylko dlatego, że jest ubezwłasnowolniony.
Powołaną na wstępie decyzją z 11 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 29 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2025 r., poz. 438 - dalej w skrócie "ustawa"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy, a następnie wyjaśnił, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z 3 października 2024 r. przyznał D.M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 350,00 zł miesięcznie, na okres od 01.10.2024 r. do 30.09.2025 r. W trakcie realizacji wypłaty świadczeń nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. Na podstawie protokołu ugody zatwierdzonej postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z [...] stycznia 2025 r. sygn. [...], J.M. zobowiązał się do płacenia na rzecz pełnoletniego syna D.M., alimenty w kwocie po 700 zł miesięcznie, płatne z góry do dnia 10-go każdego miesiąca z ustawowymi odsetkami w razie uchybienia terminowi płatności którejkolwiek z rat, do rąk opiekuna prawnego A.A., poczynając od 14 stycznia 2025 r. Postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. zmieniało rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 4A wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z [...] czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Postanowienie uprawomocniło się z dniem 22 stycznia 2025 r.
Uzyskanie przez D.M. alimentów w wyższej wysokości niż dotychczas zobowiązywało organ pierwszej instancji do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w warunkach opisanych w art. 29. Zgodnie z tym przepisem zmiana wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna nastąpić od dnia uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z [...] stycznia 2025 r. sygn. [...], tj. od 22 stycznia 2025 r., bowiem "dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów", o jakim mowa w art. 29 ustawy należy utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia. Do tego momentu nie istnieje w obrocie prawnym tytuł egzekucyjny, na podstawie którego mogłaby być prowadzona egzekucja, a jej bezskuteczność skutkować możliwością wypłacenia wierzycielowi alimentacyjnemu świadczenia z funduszu. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji w oparciu o art. 29 ustawy dokonał zmiany wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego od daty określonej w postanowieniu Sądu Rejonowego w Ł., tj. od 14 stycznia 2025 r., a nie od daty w jakiej postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. stało się tytułem wykonawczym podlegającym wykonaniu. Tymczasem, jak wyżej wykazano dla organu ustalającego prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego istotna jest data wykonalności wyroku, który jest podstawą egzekucji, a nie data wynikająca z treści orzeczenia. Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy, ilekroć jest mowa o osobie uprawnionej - oznacza to osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Zgodnie zaś z art. 776 Kodeksu postępowania cywilnego podstawą egzekucji jest tytuł wykonawczy. Tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Przedstawione stanowisko potwierdza ukształtowana w tym zakresie linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą przepis art. 29 ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie odwołuje się do daty określonej w wyroku sądu, ale do daty, w której nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. Datą tą jest data, w jakiej tytuł egzekucyjny podlega wykonaniu, a więc staje się tytułem wykonawczym" (vide: wyroki WSA w Warszawie z 20 lutego 2020 r. VIII SA/Wa 871/19, Lex nr 3034121, WSA w Lublinie z 22 stycznia 2019 r. II SA/Lu 907/18, Lex nr 2621747, NSA z 24 lutego 2021 r. I OSK 2370/20, Lex nr 3126553, NSA z 31 stycznia 2024 r. I OSK 785/22, Lex nr 3702755).
Nieprawidłowe - w ocenie Kolegium - jest również rozstrzygnięcie zawarte w cz. I pkt 1 sentencji zaskarżonej decyzji, mocą którego organ zmienił ostateczną decyzję z 3 października 2024 r. za okres od 01.10.2024 r. do 13.01.2025 r., a w tym aspekcie organ nie wykazał, że zmiana wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego wiąże się ze zmianą wysokości zasądzonych w tym okresie alimentów, podczas gdy tryb określony w art. 29 ustawy, może zostać wykorzystany wyłącznie do zmiany wysokości wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów.
Również analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na możliwość zastosowania trybu określonego w art. 29 ustawy, ponieważ zmiana wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego z kwoty 350 zł na kwotę 127 zł za okres od 01.10.2024 r. do 13.01.2025 r. nie ma związku ze zmianą wysokości zasądzonych alimentów. Podstawą zmiany ostatecznej decyzji nie mogą być zatem wyliczenia stanowiące różnicę między kwotą świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującą D.M. a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, bowiem takie okoliczności organ winien uwzględnić na etapie wydawania decyzji z 3 października 2024 r. przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego osoby uprawnionej może mieć wpływ jedynie na bieżące dostosowanie wysokości świadczeń w aspekcie nowej wysokości zasądzonych alimentów, a nie za okres kiedy świadczenia zostały już wypłacone.
Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie składu rodziny wskazało, że art. 2 pkt 12 ustawy stanowi definicję legalną, co oznacza, że ustawodawca zdecydował się ukształtować znaczenie i zakres terminu "rodzina" w oderwaniu od rozumień języka potocznego, a także niezależnie od istniejącego stanu faktycznego. Przyjęta definicja nie bazuje więc na kryteriach pokrewieństwa czy prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, na co wskazuje odwołująca. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że D.M. jest osobą ubezwłasnowolnioną, niekwestionowane jest też to, że A.A. (matka) została ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego syna. Ustalając wysokość dochodu dla potrzeb przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie można brać pod uwagę dochodu opiekuna prawnego ani innej osoby, z którymi osoba ubezwłasnowolniona zamieszkuje, czy nawet prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Stanowi o tym wyłączenie zawarte w drugiej części art. 2 pkt 12 ustawy wskazujące, że "do rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego", jak również art. 9 ust. 12 ustawy wskazujący, że w przypadku gdy prawo do świadczeń ustala się osobie uprawnionej pozostającej pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód, uwzględnia się tylko dochód osoby uprawnionej. Wprawdzie powołany przez odwołującą wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r. VIII SA/Wa 378/19 prezentuje odmienne stanowisko, niemniej jednak za ugruntowane w tym aspekcie należy uznać orzecznictwo NSA, który w wyroku z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2220/20, Lex nr 3117629 wskazał, że "Nie ma podstaw do przyjęcia, że dochód osoby uprawnionej powinien podlegać przeliczeniu na osobę w rodzinie; dochód osoby uprawnionej nie jest dochodem rodziny". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 23 czerwca 2020 r. I OSK 2136/19, Lex nr 3155839 wskazując, że "Przepis art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określa krąg osób tworzących rodzinę. Z treści tego przepisu nie wynika, aby zaliczenie do członków rodziny było obwarowane dodatkowymi warunkami. Istotne jest czy dana osoba zalicza się do kręgu osób wymienionych w tym przepisie. Zatem bez znaczenia dla potrzeb ustalenia uprawnienia do otrzymywania świadczenia alimentacyjnego jest pozostawanie z osobą uprawnioną do świadczeń we wspólnym gospodarstwie domowym, czy w bliskich relacjach".
Kolegium uwzględniając omówione wyżej uregulowania prawne oraz faktyczne uznało, że zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 29 ustawy za okres nie pokrywający się z prawomocnym orzeczeniem zmieniającym wysokość zasądzonych alimentów na rzecz D.M. od jego ojca jest niedopuszczalna. Organ pierwszej instancji poprzez zaniechanie dokonania czynności mających na celu prawidłową zmianę wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku ze zmianą wysokości zasądzonych alimentów doprowadził do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zmieniając ostateczną decyzję winien wziąć pod uwagę prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z [...] stycznia 2025 r. sygn. [...] oraz zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ł. informujące o tym, że wierzycielka złożyła tytuł wykonawczy wraz z aktualnym wnioskiem 31 stycznia 2025 r. Powyższe dowody dają podstawę do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ustawy. Wydając decyzję zmieniającą organ prawidłowo oznaczy decyzję zmienianą, aby nie było wątpliwości która decyzja podlega zmianie.
Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł D.M. reprezentowany przez opiekuna prawnego A.A. Autorka sprzeciwu niemalże w całości powtórzyła zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dodała, że o ile uchylenie zaskarżonej decyzji przez SKO było jej celem, to jednak uzasadnienie tej decyzji naświetla zupełnie inne aspekty sprawy, ponieważ uchylenie następuje przez dopatrzenie się uchybień organu pierwszej instancji dotyczących terminu uprawomocnienia wyroku o podwyższeniu alimentów. Natomiast wszystkie argumenty w zakresie składu rodziny oraz ustalenia uprawnienia do otrzymywania świadczenia alimentacyjnego zostały odrzucone. Poza tym Kolegium w uzasadnieniu napisało: "Wprawdzie powołany przez odwołującą wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. VIII SA/Wa378/19 prezentuje odmienne stanowisko..." tylko, że odwołująca nie cytowała w ogóle tego wyroku. Nasuwa się pytanie czy organ odpowiednio zapoznał się z odwołaniem? SKO uważa za ugruntowane orzecznictwo NSA z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2220/20, podczas gdy 16 marca 2021 r. WSA w Warszawie w sprawie I SA/WA 2764/20 przyjął odmienne stanowisko, pozytywne dla osoby niepełnosprawnej w bliźniaczej sprawie. Także wspomniany wyżej wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r. VIII SA/WA 378/19 przyjął interpretację przepisów na korzyść osób niepełnosprawnych i tak przecież doświadczonych niesprawiedliwie przez los. W tak delikatnej sprawie dotykającej nieszczęścia osób niepełnosprawnych i ich rodzin należałoby się pochylić indywidualnie, szczególnie, że w takich samych sprawach podejmowane są odmienne decyzje.
Odpowiadając na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Dodało przy tym, że po wydaniu przez Kolegium decyzji kasatoryjnej z 11 kwietnia 2025 r., organ pierwszej instancji decyzją z 28 kwietnia 2025 r. nr GOPS.540.FA.PR.4.2.2024 zmienił wysokość świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku ze zmianą wysokości zasądzonych alimentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).
Godzi się w związku z powyższym wyjaśnić, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.
W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ustawodawca wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, które muszą zostać spełnione kumulatywnie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zatem, samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzić w związku z tym trzeba, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może zostać podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19 września 2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Milbrandt-Gotowicz Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 724-725, cz. VI, uw. 6 do art. 138).
Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 k.p.a., dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zmiany art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2 grudnia 2011 r. II OSK 1774/10).
Przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest zmiana ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zduny przyznającej D.M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 01.10 2024 r. do 30.09.2025 r.
Zgodnie z art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 438) zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. W przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. W przypadku podniesienia wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się wyrównania za okres, o którym mowa w ust. 2.
Z przywołanego unormowania wynika, że warunkiem wydania decyzji o zmianie wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest niebudzące wątpliwości ustalenie przez organ, że doszło do zmiany wysokości zasądzonych alimentów i na jakiej podstawie ta zmiana nastąpiła (wyrok/postanowienie). Konieczne jest również ustalenie czy wpłynął tytuł wykonawczy do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, a także od kiedy nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów.
Analiza akt sprawy dowodzi, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe, którego zasadniczym celem było ustalenie, czy w sprawie występują wszystkie relewantnie prawne okoliczności zmiany własnej ostatecznej decyzji w zakresie wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W sprawie zgromadzono kompletny materiał dowodowy, który wymagał od organu pierwszej instancji, a następnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., rzetelnej i wszechstronnej oceny. W rezultacie tej oceny Wójt Gminy Zduny decyzją z 19 lutego 2025 r.:
I. Zmienił własną decyzję z 3 października 2024 r. nr GOPS.540.4.2024 w ten sposób, iż przyznał świadczenie pieniężne z funduszu alimentacyjnego na rzecz D.M.:
1/ na okres od 01.10.2024 r. do 13.01.2025 r. w wysokości po 127,27 zł miesięcznie,
2/ na okres od 14.01.2025 r. do 30.09.2025 r. w wysokości po 477,27 zł miesięcznie.
II. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Kasując w toku postępowania odwoławczego powyższe rozstrzygnięcie Kolegium prawidłowo wytknęło organowi pierwszej instancji wadliwe dokonanie zmiany wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego od daty określonej w postanowieniu Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] stycznia 2025 r. sygn. akt [...], to jest od dnia 14 stycznia 2025 r., a nie od dnia w jakiej postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. stało się tytułem wykonawczym podlegającym wykonaniu - czyli od 22 stycznia 2025 r., bowiem jak wskazano w uzasadnieniu decyzji z 11 kwietnia 2025 r. "dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów", o jakiej mowa w art. 29 ustawy należy utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia. Dodatkowo - zdaniem organu drugiej instancji - zmieniając decyzję za okres od 01.10.2024 r. do 13.01. 2025 r., (czyli za okres wsteczny, nie objęty zmianą wysokości alimentów), organ nie wykazał, że zmiana wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego wiąże się ze zmianą wysokości zasądzonych w tym okresie alimentów. Stwierdzone uchybienia świadczą niewątpliwie o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niemniej jednak nie sposób - w przekonaniu Sądu - uznać, jak uczyniło to Kolegium, że wymienione wyżej wadliwości wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ pierwszej instancji, a więc, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zwłaszcza, że w sprawie został zebrany kompletny materiał aktowy, wymagający przeprowadzenia poprawnej, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oceny. Dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego uchybienia niewątpliwie wymagały skorygowania okresu obejmującego zmianę wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego z uwzględnieniem daty uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Rejonowego w Ł. z 14 stycznia 2025 r. i ewentualnie dokonania stosownych obliczeń matematycznych w tym zakresie. Mogły one zatem z powodzeniem zostać sanowane, analogicznie jak braki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., w toku postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Skierniewicach, poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W sprawie nie zachodziła bowiem konieczność uzupełnienia przez organ pierwszej instancji materiału aktowego sprawy o dodatkowe dokumenty bądź też konieczność podjęcia przezeń dodatkowych czynności dowodowych np. przeprowadzenia oględzin, przesłuchania świadków czy sporządzenia opinii przez biegłego, a przynajmniej na taką konieczność nie zwróciło uwagi Kolegium w motywach decyzji kasatoryjnej. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.
Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli w sprawie zaistnieją wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, a wątpliwości tych nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12). Innymi słowy art. 138 § 2 k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13; wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81). W sprzeczności zatem z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02).
Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał, w obecnym stanie sprawy, zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z całą zaś pewnością w motywach zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ nie wymienił dostatecznie i przekonująco podstaw do skasowania decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co czyni sprzeciw uzasadnionym.
Mając na uwadze przywołany na wstępie rozważań art. 64e p.p.s.a., poza zakresem Sądowej kontroli pozostawały zarzuty natury merytorycznej dotyczące wykładni art. 2 pkt 12 i art. 9 ust. 12 ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić wszystkie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie ponownej oceny materiału dowodowego, wydając rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w całości, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dc