II SA/Łd 33/25

II SA/Łd 33/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2404
§ 12
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
Art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Dnia 17 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 25 maja 2023 roku nr LXXIX/516/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny dla działek z obrębu nr [...], obrębu nr [...] i obrębu nr [...] położonych w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oddala skargę. dc
Uzasadnienie
F. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 25 maja 2023 r., Nr LXXIX/516/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny dla działek z obrębu nr [...], obrębu nr [...] i obrębu nr [...] położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zarzucając naruszenie:
- art. 140 kodeksu cywilnego, w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przez dokonanie nieuzasadnionej zmiany przeznaczenia planistycznego nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb nr [...] z terenu przemysłowo-usługowego na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co doprowadziło do naruszenia prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącej spółce, utraty wartości przedmiotowej nieruchomości i powstania szeregu utrudnień związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym lub usługowym, wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, która wykracza poza dopuszczalny zakres proporcjonalności;
- art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne, niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności, ograniczenie uprawnień spółki, związanych z prawem własności przedmiotowej nieruchomości, poprzez uchwalenie w zaskarżonej uchwale, iż przedmiotowa nieruchomość, która jest wykorzystywana od lat produkcyjnie i usługowo, zabudowana budynkiem związanym z działalnością usługową, ma być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co stoi w sprzeczności z faktycznym sposobem jej użytkowania oraz produkcyjno-usługowym przeznaczeniem planistycznym innych nieruchomości należących do spółki, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, co z kolei jest sprzeczne z pojęciem "ładu przestrzennego";
- art. 1 ust. 3 u.p.z.p., przez brak dokonania przez organ procesu ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, będącej własnością spółki, co doprowadziło do niekorzystnej dla spółki zmiany przeznaczenia gruntu, użytkowanego w celach produkcyjno-usługowych, utrudniającej prowadzenie działalności produkcyjnej lub usługowej na terenie przedmiotowej nieruchomości.
Wobec powyższych zarzutów spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], położonej w obrębie nr [...] w B., ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem "6MN", ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 25 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że na terenie działki nr [...] znajduje się budynek, który był wynajmowany do prowadzenia różnego typu działalności np. przedszkole, pomieszczenie biurowe. Działka sąsiaduje z innymi nieruchomościami należącymi do spółki, które są użytkowane w celach produkcyjno-usługowych. Nieruchomość jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze usługowym i jest faktycznie połączona z innymi działkami należącymi do spółki nr [...] i [...]. Jest to teren typowo o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym. Zdaniem spółki zmiana przeznaczenia planistycznego nieruchomości z terenu przemysłowo-usługowego na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie znajduje uzasadnienia i nie odzwierciedla faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Działka nr [...] służy do prowadzenia działalności produkcyjno-usługowej, a znajdujący się na niej budynek, spełnia wielorakie funkcje i jest podnajmowany od lat różnym podmiotom w celu prowadzenia działalności handlowo-produkcyjno-przemysłowo-usługowych. Działka nigdy nie służyła do zabezpieczania potrzeb mieszkaniowych. Przeznaczenie produkcyjno-usługowe wynikało ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Brzeziny, przyjętego uchwałą Nr XXVI/6/2001 Rady Miasta Brzeziny z dnia 30 stycznia 2001 r. Dopiero zmiana Studium w 2013 r., zatwierdzona Uchwałą Nr XLII/190/2013 Rady Miasta Brzeziny z dnia 26 września 2013 r. sprawiła, że przeznaczenie działki uległo zmianie. Spółka, chcąc sprzedać przedmiotową nieruchomość, powzięła informację, że zaskarżoną uchwałą uchwalono nowy m.p.z.p., obejmujący teren, na którym położona jest działka, zgodnie z którym działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako część terenu oznaczonego symbolem 6MN, przez co straciła na wartości. Zaskarżona uchwała wprowadziła, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ograniczenia, znacznie ograniczając możliwość jej zagospodarowania, a prowadzenie działalności usługowej stało się praktycznie niemożliwe. Problemem jest również zbycie tej nieruchomości lub jej wynajem przedsiębiorcy w celach produkcyjno-usługowych. Zmiana przeznaczenia planistycznego działki nr [...] jest sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości, przysługującemu spółce. Działki nr [...] i [...], stanowiące własność spółki, bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...], znajdują się w obszarze oznaczonym w planie symbolem 2P/U (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej), a na ich terenie obecnie prowadzona jest działalność gospodarcza przez spółkę. Wraz z działką nr [...] tworzą "jedną całość", a wyłączenie działki nr [...] z terenu o przeznaczeniu produkcyjnousługowym jest działaniem niezrozumiałym, nieuzasadnionym i niespójnym z przeznaczeniem działek znajdujących w jej najbliższym sąsiedztwie i jest sprzeczne z pojęciem ładu przestrzennego, o którym mowa w przepisie art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem spółki organ nie dokonał procesu ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, zmieniając przeznaczenie działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Brzeziny wniosła o jej oddalenie, wskazując, że treść zaskarżonej uchwały odpowiada wymogom stawianym przez u.p.z.p. i zgodna jest z ustaleniami zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny, uchwalonego 26 września 2013r. Przed podjęciem uchwały, w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów. W szczególności organy planistyczne odniosły się z należytą starannością do wniosków i uwag wnoszonych w trakcie sporządzania projektu planu przez wszystkich zainteresowanych jego ustaleniami. W toku prowadzonej procedury planistycznej Burmistrz Miasta Brzeziny podał do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i możliwości składania wniosków do projektu planu miejscowego, jednak w stosunku do przedmiotowej działki nie został złożony przez spółkę żaden wniosek. Również w czasie poprzedzającym rozpoczęcie prac związanych ze sporządzeniem zmiany planu nie był składany żaden wniosek dla przedmiotowej działki. Organ planistyczny podał także do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu i przeprowadził dyskusję nad przyjętymi rozwiązaniami. W czasie wyłożenia nie wpłynęła żadna uwaga dotycząca przedmiotowej działki. Ponadto organ zaznaczył, że ustalenia obowiązującego studium były wiążące przy sporządzaniu kwestionowanego planu.
W studium teren działki nr [...] został oznaczony symbolem MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z tymi zapisami, mając na względzie regulację art. 15 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Brzeziny opracował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium, ustalając przeznaczenie terenu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony ze wszystkimi wymaganymi organami administracyjnymi. Przyjęte w miejscowym planie rozwiązania były analizowane i dyskutowane na posiedzeniach merytorycznych komisji Rady Miasta przed uchwaleniem planu, a decyzje planistyczne zapadały zgodnie z obowiązującą procedurą planistyczną, przeprowadzoną według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zaznaczył, że w trakcie procedury planistycznej w zakresie zmiany studium, dotyczącej nieruchomości działki nr [...], spółka 25 lutego 2013 r. złożyła do Burmistrza Miasta Brzeziny pismo, w którym wniosła o umożliwienie zabudowy m.in. spornej działki w granicach nieruchomości. W treści wniosku powołała się na prowadzone prace związane ze zmianami w planie miejscowym. W tym czasie wprawdzie trwały prace związane ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale dla działek z obrębu nr [...], położonych pomiędzy ulicami [...] i [...] oraz dla działki nr [...] z obrębu nr [...], położonej przy ul. [...], a zatem nie dotykały w żaden sposób działek spółki. Jednocześnie były prowadzone prace nad sporządzeniem zmiany studium w granicach administracyjnych miasta, a wniosek spółki został zakwalifikowany przez organ planistyczny jako wniosek złożony w tej procedurze zmiany studium, przy czym był on złożony po terminie, nie mniej jednak rozpoznany, czego dowodem jest rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Brzeziny w sprawie rozpatrzenia wniosków do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny. Tym samym, zdaniem organu, spółka składając wniosek posiadała wiedzę odnośnie prowadzonych prac nad zmianą w sferze planowania przestrzennego, a po jego złożeniu jej przedstawiciel mógł swobodnie zapoznać się z tworzonym dokumentem planistycznym. Nadto działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość od działek nr [...] i nr [...], a dla działki będącej przedmiotem skargi nie ustalono innego tymczasowego sposobu zagospodarowania, zatem możliwe jest jej wykorzystywanie w dotychczasowy sposób, zgodnie z art. 35 u.p.z.p. Nadto, przeznaczenie skarżonej działki nie zostało ustalone jako wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, ponieważ w terenie 6MN ustalono również przeznaczenie uzupełniające, którym są usługi, zajmujące nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego. Organ zaznaczył, że skoro spółka nie zgłaszała wniosków/zastrzeżeń do projektu zmiany planu trudno za usprawiedliwiony uznać zarzut przekroczenia przez organ władztwa planistycznego. Rozwiązania planistyczne odnoszące się do terenu, na którym znajduje się działka spółki były zdeterminowane koniecznością zachowania spójności z zapisami studium obwiązującego w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały. Wobec tego zarzut bezprawnego wkroczenia przez organ planistyczny w prawo własności spółki, w ocenie organu, nie jest zarzutem znajdującym potwierdzenia w okolicznościach sprawy.
Na rozprawie pełnomocnik spółki poparł skargę, wskazując że spółka nie składała skargi na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Brzeziny. Nadto Prezes Zarządu spółki oświadczył, że nie miał wiedzy na temat planowanej przez organ zmiany przeznaczenia terenu działki nr [...] na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. O tym fakcie dowiedział się przypadkiem. Zmiana przeznaczenia terenu działki utrudnia spółce jej zbycie oraz prowadzenie przez spółkę działalności usługowo-produkcyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Brzeziny z dnia 25 maja 2023r., Nr LXXIX/516/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny dla działek z obrębu nr [...], obrębu nr [...] i obrębu nr [...] położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Skarga została wywiedziona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są, co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności. Kwestionowane przez skarżącą spółkę regulacje planistyczne odnieść można - w ramach tak nakreślonego interesu prawnego - jedynie do działki [...].
Spółka naruszenia swego interesu prawnego upatruje w ograniczeniu sposobu zagospodarowania wspomnianej działki, poprzez zmianę jej przeznaczenia z terenu P/U na teren zabudowy jednorodzinnej, co w jej ocenie prowadzi do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym skarga spełnia wymóg przewidziany w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., co czyni ją dopuszczalną. Zaznaczyć należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje jednocześnie, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego. Także ewentualne naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącej.
Przechodząc do oceny merytorycznej skargi wyjaśnić trzeba, że przepisy u.p.z.p. określają rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż tego rodzaju skutek powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
W ocenie sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie procedura planistyczna, w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej spółki została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr [...]64, poz. 1587), w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404).
W szczególności po podjęciu 24 czerwca 2016 r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny dla działek z obrębu nr [...], obrębu nr [...] i obrębu nr [...] położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ostatecznie zmienionej uchwalą z 27 października 2022 r. Wójt Gminy Ksawerów zamieszczał w tym zakresie ogłoszenia w prasie i dokonywał obwieszczeń na tablicy ogłoszeń urzędu oraz stosowne informacje publikował na stronie BIP. Wystosowano zawiadomienia do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu. W trakcie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały rozpatrzone złożone wnioski. Uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie od właściwych organów. Prawidłowo ogłoszono i dokonywano obwieszczeń o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, informując jednocześnie o możliwości składania uwag przez podmioty zainteresowane. W trakcie wyłożenia planu została przeprowadzona dyskusja publiczna nad zawartością ustaleń planu, a uwagi do wyłożonego projektu zostały rozstrzygnięte przez Burmistrza Miasta Brzeziny, co znajduje potwierdzenie w przesłanych aktach administracyjnych.
Uwzględniając powyższe, w ocenie sądu, zachowane zostały wymogi procedowania określone w art. 17 i następnych u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 2987/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego.
Zaznaczyć jednak należy, że, iż organ planistyczny, pozostając związanym zapisami studium zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., obowiązany był uwzględnić jego treść, konstruując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ujęciu systemowym stopień uwzględnienia ustaleń studium w miejscowym planie nie wyraża się w nakazie przeniesienia do planu zapisu studium lecz oznacza zakaz zmiany ustaleń studium w przepisach planu. Zmiana ustaleń studium będzie zatem miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., II OSK 1413/18). Przyjmuje się natomiast, że plan miejscowy może doprecyzować zasady wyrażone w studium w sposób, który nie prowadzi do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 85/14).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady. Co prawda studium jest aktem polityki przestrzennej gminy, zawierającym jej ogólne postanowienia, natomiast szczegółowe rozwiązania następują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże szczególne rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozostawać w kolizji z zapisami studium. Czym innym jest bowiem uszczegółowienie zapisów studium w planie miejscowym, a czym innym jest zawarcie ustaleń odbiegających od rozwiązań przyjętych w studium. Dlatego też, jeśli w ocenie spółki niezbędne jest zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (por. wyroki NSA 1 października 2015 r., II OSK 235/14; z 20 września 2016 r., II OSK 1331/16; z 16 października 2018 r., II OSK 2519/16).
Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Brzeziny, przyjętego uchwałą Nr XLII/190/2023 Rady Miasta Brzeziny z dnia 26 września 2013 r., co wynika z treści § 1 kwestionowanej uchwały. W ocenie sądu przyjęte planie przeznaczenie działki skarżącej w odniesieniu do symbolu 6MN jest zgodne z zapisami studium uwarunkowań i odpowiada przeznaczeniu tego terenu wskazanemu w studium.
W załączniku nr [...] do studium, na stronach 73 1 74 określono Kierunki Zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN1, to jest dla terenu obejmującego działkę skarżącej spółki. Określono:
1. Podstawowe kierunki przeznaczenia: − zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
2. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia: − zabudowa usługowa, jako towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, w tym m.in. handel, gastronomia, rzemiosło, usługi nieuciążliwe, − zieleń urządzona z możliwością lokalizowania urządzeń sportowo-rekreacyjnych, placów zabaw itp., − drogi, place, ciągi pieszo-jezdne, − obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.
3. Standardy kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu:
− dostosowanie formy nowych budowanych bądź przebudowywanych budynków do charakteru zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie, z wyłączeniem obiektów dysharmonizujących z otoczeniem i zdegradowanych,
− tereny zaplecza technicznego obiektów handlowych należy odizolować wizualnie od terenów przestrzeni publicznej oraz od zabudowy mieszkaniowej,
− utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością rozbudowy, nadbudowy, odbudowy i przebudowy, − maksymalna wysokość zabudowy do 10 m,
− dachy płaskie i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do 45° w nawiązaniu odpowiednio do gabarytów dachów zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie,
− postulowana minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej 800 m², dopuszcza się wydzielenie mniejszych działek w uzasadnionych przypadkach lub jeżeli wynika to z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
− minimalna powierzchnia biologicznie czynna – 40% działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowej, 30% działki budowlanej dla zabudowy usługowej,
− zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem: urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz przedsięwzięć, dla których ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Ustalenia studium znalazły wierne odzwierciedlenie w treści zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść § 25 doprecyzowuje zapisy studium, stanowiąc, że:
1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1MN, 2MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN, 14MN, 16MN, 17MN, 24MN ustala się zasady określone w niniejszym paragrafie.
2. W zakresie przeznaczenia terenu obowiązuje:
1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;
2) przeznaczenie uzupełniające:
a) usługi, zajmujące nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego,
b) urządzenia towarzyszące.
3. W zakresie kształtowania zabudowy obowiązuje:
1) budynki wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej;
2) wysokość zabudowy nie większa niż 10,0 m;
3) dachy płaskie lub wielospadowe o kącie nachylenia głównych połaci od 30° do 45° z zachowaniem symetrii i jednakowych spadków;
4) nakaz stosowania elewacji budynków z materiałów wykończeniowych: cegła, kamień, ceramika, drewno lub tynk.
4. W zakresie kształtowania zabudowy dopuszcza się:
1) na działce budowlanej budynki wolnostojące garażowe lub gospodarcze, wiaty i zadaszenia o wysokości nie większej niż 6,0 m;
2) dla budynków, o których mowa w pkt 1, dachy symetryczne o kącie nachylenia połaci nie większym niż 45° lub dachy jednospadowe o kącie nachylenia połaci nie większym niż 25° lub dachy płaskie;
3) dla budynków, o których mowa w pkt 1, stosowanie materiałów i kolorystyki dachów i elewacji jak dla budynków mieszkaniowych.
5. W zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego obowiązuje:
1) intensywność zabudowy nie mniejsza niż 0,01 i nie większa niż 1,35;
2) powierzchnia zabudowy nie większa niż 45% powierzchni działki;
3) powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 40% powierzchni działki budowlanej.
6. W zakresie obsługi komunikacyjnej obowiązuje obsługa komunikacyjna:
1) dla terenu 1MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 2KD-D, 3KD-D lub 4KD-D; 2) dla terenu 2MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 3KD-D lub 4KD-D; 3) dla terenu 4MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 1KD-L, 2KD-D lub 3KD-D; 4) dla terenu 5MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 1KD-L, 3KD-D lub z drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami planu; 5) dla terenu 6MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 1KD-L lub 2KD-L; Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego – 12 – Poz. 5422 6) dla terenu 7MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 2KD-L lub 25KD-D; 7) dla terenu 8MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 4KD-G, 2KD-L lub 25KD-D; 8) dla terenu 9MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 2KD-L, 8KD-D, 9KD-D lub 10KD-D; 9) dla terenu 10MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 8KD-D, 9KD-D lub 10KD-D; 10) dla terenu 11MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 1KD-L, 5KD-D, 6KD-D lub 9KD-D; 11) dla terenu 12MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 5KD-D, 6KD-D, 7KD-D lub 9KD-D; 12) dla terenu 13MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 5KD-D, 7KD-D, 9KD-D lub z drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami planu; 13) dla terenu 14MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 4KD-G, 2KD-Z, 2KD-L, 9KD-D lub 10KD-D; 14) dla terenu 16MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 4KD-L, 5KD-L, 14KD-D lub 15KD-D; 15) dla terenu 17MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 4KD-L, 5KD-L, 14KD-D lub 15KD-D; 16) dla terenu 24MN z dróg publicznych oznaczonych symbolami: 4KD-L, 5KD-L, 17KD-D lub z drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami planu. 7. Na terenach, o których mowa w ust. 1, dla nowo wydzielanych działek budowlanych obowiązuje powierzchnia działki nie mniejsza niż 800 m².
Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie działki [...] także w części graficznej jest zgodny ze studium. Wynika to z zestawienia części graficznej zaskarżonej uchwały oraz części graficznej uchwały Rady Miasta Brzeziny z dnia 26 września 2013 r. Nr XLII/190/2013 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Brzeziny. Ustalenia te nie są przez spółkę kwestionowane.
Wobec tak sformułowanej regulacji planistycznej, zestawionej z treścią studium, sąd stwierdza, że organ kształtując, w tym zakresie, postanowienia miejscowego planu w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, działał w granicach ustalonych przez studium i prawidłowo zastosował art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wprowadzone przez plan miejscowy ograniczenia prawa własności wskazywanej przez spółkę nieruchomości mieszczą się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego. Skarżąca spółka nie skorzystała z możliwości zgłaszania wniosków i uwag do projektu zmiany planu w trakcie procedury planistycznej. Ogłoszenie o poszczególnych etapach procedury zostało opublikowane wymaganymi kanałami informacji, czym organ planistyczny stworzył realną możliwość uczestniczenia w procesie planistycznym, co potwierdzają uwagi innych podmiotów zgłoszone do projektu planu w toku postępowania. W ocenie sadu skorzystanie przez organ z wskazanych wcześniej kanałów komunikacji było wystarczające do tego by spółka mogła zgłosić swoje uwagi do projektu planu, skoro inne podmioty powzięły wiedzę o procedurze i zgłosiły stosowne wnioski/uwagi. Spółka z takiego uprawnienia nie skorzystała. Wobec tego organ planistyczny miał prawo przyjąć, że przeznaczenie w planie spornej działki na zabudowę mieszkaniową jest przez spółkę akceptowane.
Końcowo podkreślić należy, iż badanie zgodności zaskarżonego planu powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. Nadto mimo tego, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, a plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium. Tym samym skoro treść kwestionowanego planu jest konsekwencją zapisów przyjętych w studium, to zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w szczególności przestrzegania zasad planowania. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10).
Wyjaśnić także należy, iż wprawdzie przepisy art. 9 u.p.z.p. zostały uchylone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., jednak stosownie do art. 65 ust. 1 tejże ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Powyższe wskazuje, że art. 9 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a.