II SA/Łd 32/24

II SA/Łd 32/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Umorzono postępowanie administracyjne
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), § 3, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 29 ust. 1 pkt 1a, art. 30 ust. 5k, art. 54
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 113 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 7 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2024 roku sprawy ze skargi E.B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 października 2023 roku nr 221/2023 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 17 sierpnia 2023 roku, nr 78/2023; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej E.B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Łd 32/24
U Z A S A D N I E N I E
W dniu 1 marca 2023 r. E.B. dokonała w Starostwie Powiatowym w Z. zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 70 m2, na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K., gm. [...] .
Inwestor w dniu 7 sierpnia 2023 r. zawiadomił o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. nieruchomości. Do zawiadomienia załączono projekt techniczny, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i przepisami oraz dokumentację geodezyjną zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wraz z informacją o zgodności usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania działki sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii.
Decyzją nr 78/2023 z dnia 17 sierpnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w wyniku weryfikacji dokumentacji stwierdzono odstąpienie od projektu zagospodarowania terenu polegające na: - niezgodności z decyzją nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r. Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy poprzez "przesunięcie" budynku naruszające ustalenia dotyczące linii zabudowy oraz zmianie lokalizacji przyłącza wodociągowego i energetycznego oraz lokalnej kanalizacji sanitarnej z przydomową oczyszczalnią ścieków.
W odwołaniu E. B. wskazała, że organ błędnie zinterpretował zapisy decyzji ustalającej warunki zabudowy pomijając, że ustalona linia zabudowy ma charakter linii nieprzekraczalnej, zaś zgodnie z art. 36a ust. 5b u.p.b. przepisów o istotnych odstępstwach nie stosuje się do urządzeń budowlanych i obiektów małej architektury.
Decyzją z dnia 30 października 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 – 2 (w tym również pkt 1a), można przystąpić, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji chyba, że przepisy przewidują obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Co istotne, przepis art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane stosuje się do sprzeciwów, o jakich mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, a nadto w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stosuje się obowiązku dołączenia oryginału dziennika budowy, kopii świadectwa charakterystyki energetycznej, protokołów badań i sprawdzeń przyłączy i instalacji oraz potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy, z wyjątkiem protokołu badania szczelności instalacji gazowej (art. 57 ust. 1b i 1bb).
Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) ustawodawca dokonał istotnych zmian, w szczególności w części dotyczącej udzielania zgód na prowadzenie robót budowlanych i zasad oddawania obiektów do użytkowania. Zgodnie z art. 25 i art. 27 pkt 2 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (19 września 2020 r.), a także do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych dla których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto wedle art. 28 do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się art. 36a ust. 5b, stosuje się art. 36a ust. 5 w nowym brzmieniu oraz nie stosuje się art. 36a ust. 5a.
Stosownie do brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, obowiązującego od dnia 3 stycznia 2022 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Wedle art. 30 ust. 5k ustawy Prawo budowlane, do budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, można przystąpić po doręczeniu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z dokumentacji projektowej, obszar oddziaływania mieści się w całości na działce inwestycyjnej, a tym samym na budowę tego obiektu wymagane było jedynie zgłoszenie budowy, co jednak nie zwalniało inwestorów z obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, należy dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak wynika z geodezyjnej dokumentacji powykonawczej, wprowadzone w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zmiany dotyczyły oddalenia od działki drogowej budynku, rezygnacji z przydomowej oczyszczalni ścieków i wykonania kompaktowej oczyszczalni biologicznej o poj. 2,5 m3.
W świetle uregulowań art. 36a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (ust. 5 pkt 1). Przepisów ust. 5 pkt 1 nie stosuje się – na co słusznie zwraca uwagę odwołująca – do urządzeń budowlanych (art. 36a ust. 5b pkt 1 u.p.b.). Przez urządzenie budowlane rozumie się urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków. Nie budzi wątpliwości, że zarówno kanalizacja wodociągowa, sanitarna czy energetyczna są takimi urządzeniami. Nie można tym samym podzielić zarzutu organu powiatowego, że zmiana trasy przyłącza mogą stanowić podstawę do zgłoszenia sprzeciwu. Co więcej zmiana tras dotyczyła instalacji, a nie przyłączy, które stanowi odcinek od sieci do urządzenia pomiarowego, a nie od urządzenia pomiarowego do budynku.
Nie stwierdzono również w oparciu o dane powszechnie dostępne (Geoportal) i materiał dowodowy (geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza) naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.).
Co się zaś tyczy naruszenia ustaleń w zakresie linii zabudowy, to ŁWINB zauważył, że organ powiatowy w ogóle nie odniósł się do rozumienia zapisów decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jedynie je przytoczył.
Zgodnie z decyzją nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r. Wójta Gminy [...] budynek (a nie urządzenia), należy lokalizować w ustalonej w załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy; obowiązującą linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną określając najmniejszą dopuszczalną odległość zewnętrznego lica budynku od linii zabudowy. Odległość tą określono na 8 m, zaś materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że budynek usytuowany w odległości 12 m od granicy działki, a tym samym 4 m od ustalonej linii zabudowy w głąb działki.
Jakkolwiek przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie określają rodzajów linii zabudowy, to w literaturze przedmiotu i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się podział na linie zabudowy (ściśle) obowiązujące i nieprzekraczalne. Decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady nie określa konkretnego położenia budynku, ale jedynie wyznacza nieprzekraczalne granice w jakich budynek może być usytuowany chyba, że mamy do czynienia z określeniem linii zabudowy bez wskazania, że jest ona nieprzekraczalna (porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 329/19). Najprościej ujmując wskazany problem – linia zabudowy nieprzekraczalna, to linia, której nie można przekroczyć, ale można się od niej odsunąć na odległość większą od drogi; nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem granicy działki. Linia (ściśle) obowiązująca, to linia wyznaczająca precyzyjnie dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii i nie jest dopuszczalne odsunięcie się licem budynku od niej ani w kierunku drogi, ani też w głąb działki (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 792/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 788/22). Linie ściśle obowiązujące ustalane są wyłącznie w przypadku ukształtowanej pierzei, w zwartej zabudowie (tzw. plombowej). Niesporne jest, że na terenie realizowanej inwestycji nie mamy do czynienia z takim rodzajem zabudowy.
Wątpliwości organu wojewódzkiego budziła zgodność osnowy rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy z załącznikiem graficznym do decyzji. Z tego względu tutejszy organ zwrócił się do Wójta Gminy [...] z prośbą o jednoznaczną informację, również w oparciu o analizę urbanistyczną przeprowadzoną przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, czy wobec rozbieżności między osnową decyzji, a częścią graficzną stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji dla rozpoznawanej inwestycji ustalono linię zabudowy obowiązującą, to jest określającą konkretne położenie budynku czy też nieprzekraczalną, to jest określającą jedynie minimalne, a nie maksymalne położenie obiektu względem granicy działki z działką drogową.
W odpowiedzi organ gminy przekazał postanowienie nr 51/2023 z dnia 23 października 2023 r. prostujące na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. "oczywistą" omyłkę w decyzji nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r. poprzez wykreślenie słów "obowiązującą linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną określając najmniejszą dopuszczalną odległość zewnętrznego lica budynku od linii zabudowy".
Ustawodawca w art. 30 ust. 5k ustawy Prawo budowlane w pełni przerzucił ciężar oceny zgodności budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a z przepisami na inwestora, ewentualnie kierownika budowy (jeśli został ustanowiony) i organy nadzoru budowlanego, co wynika z pozbawienia organów administracji architektoniczno-budowlanej możliwości wniesienia sprzeciwu czy choćby zwrócenia uwagi na nieprawidłowości (przesądza o tym zwrot: do budowy "można przystąpić po doręczeniu zgłoszenia organowi").
Sprzeciw, jakkolwiek zgłoszony został w terminie, to jest przed upływem 14 dni od dnia dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, lecz bez wyjaśnienia istotnej w sprawie rozbieżności dotyczącej decyzji ustalającej warunki zabudowy, okazał się uzasadniony. Brak możliwości prawnych do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji-architektoniczno-budowlanej, co do zgłoszenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2 powoduje, że zgodność inwestycji w całości, a nie tylko w zakresie zgodności z pozwoleniem na budowę, zgłoszeniem zamiaru dokonania robót budowlanych oraz projektem budowlanym i przepisami, w tym normującymi kwestie planistyczne i warunki techniczno-budowlane pozostawiona została organom nadzoru budowlanego.
Na marginesie organ wojewódzki zwrócił uwagę, że nie posiada kompetencji do kwestionowania sposobu oznaczenia charakteru linii zabudowy czy prawidłowości wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki. Natomiast niezgodność z ustaleniami planistycznymi wymagała będzie, o ile zmianie nie ulegnie stan prawny i faktyczny sprawy, przeprowadzenia naprawczego przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
W takim stanie rzeczy, ŁWINB uznał wniesiony sprzeciw za zasadny, co oznacza, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania budynku.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia:
a) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p") w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), poprzez nieprawidłowe uznanie, że linia zabudowy ustalona w decyzji Wójta Gminy [...] Nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r. o warunkach zabudowy określa dokładną lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce, a w konsekwencji wybudowanie budynku w większej odległości od drogi publicznej niż wynika to z linii zabudowy określonej w decyzji WZ stanowi naruszenie warunków wynikających z decyzji WZ i jest podstawą złożenia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy, podczas gdy: - linia zabudowy wynikająca z decyzji WZ wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego określając nieprzekraczalną granicę terenu lokalizacji inwestycji; - oznacza to, że budynek może pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej do linii zabudowy, pod warunkiem, że mieści się w granicy terenu lokalizacji inwestycji, tj. nie wykracza poza granicę maksymalnego zbliżenia budynku do pasa drogowego; - powyższe jest wynikiem regulacji art. 43 ust. 1 u.d.p., która określa minimalne odległości, które należy zachować w przypadku sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych, ustawa nie wskazuje przy tym odległości maksymalnych, co potwierdza wolność zabudowy w tym zakresie, co w konsekwencji uniemożliwiło Skarżącej oddanie budynku do użytkowania i przystąpienie do jego użytkowania, bez stosownej podstawy prawnej ku temu;
b) art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że w toku postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, organ ma kompetencję do badania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy organ uprawniony jest jedynie do weryfikacji zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym oraz przepisami technicznobudowlanymi, a tym samym organ przekroczył swoje uprawnienia dokonując weryfikacji zgodności projektu budowlanego z decyzją WZ, co w konsekwencji doprowadziło do wydania sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy i uniemożliwiło skarżącej przystąpienie do użytkowania budynku;
c) art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez wszczęcie przez organ w toku postępowania odwoławczego odrębnego postępowania w sprawie wyjaśnienia treści decyzji WZ przez Wójta Gminy [...], mimo braku legitymacji procesowej w tej sprawie, co doprowadziło do wydania przez Wójta Gminy [...] nieostatecznego i nieprawomocnego postanowienia Nr 51/2023 z dnia 23 października 2023 r. w sprawie sprostowania decyzji WZ, które to postanowienie obarczone jest szeregiem wad prawnych, które następnie stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji;
d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ II instancji, co doprowadziło do rażącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.;
e) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 S 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., tj. brak wskazania w jego treści faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji.
Powołując takie zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że są one w całości powieleniem argumentacji podnoszonej na etapie postępowań przed organami nadzoru budowlanego. Strona skarżąca pomija fakt, że organy nadzoru budowlanego były związane treścią decyzji nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r. Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy, sprostowanej postanowieniem nr 51/2023 z dnia 23 października 2023 r., znak: ZU.6730.442.2022 w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Jakkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do podzielenia stanowiska zajętego przez Wójta Gminy [...] i postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r., znak: SKO.4150.476.2023 uchyliło w całości postanowienie nr 51/2023 z dnia 23 października 2023 r., znak: ZU.6730.442.2022 i umorzyło postępowanie w sprawie sprostowania decyzji nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r. Wójta Gminy [...] , to postanowienie to zapadło już po wydaniu skarżonej decyzji. Organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do kwestionowania sposobu oznaczenia charakteru linii zabudowy i był związany rozstrzygnięciem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli przed tut. Sądem stała się decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 sierpnia 2023 r. w sprawie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego.
Stosownie do brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 5k ustawy Prawo budowlane, do budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, można przystąpić po doręczeniu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, należy dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organy nadzoru budowlanego stwierdziły na podstawie dokumentacji projektowej, że obszar oddziaływania mieści się w całości na działce inwestycyjnej, a tym samym na budowę tego obiektu wymagane było jedynie zgłoszenie budowy.
W wyniku zawiadomienia o zakończeniu budowy, organy administracji uznały jednakże w oparciu o geodezyjną dokumentację powykonawczą, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie odległości budynku od działki drogowej, rezygnacji z przydomowej oczyszczalni ścieków i wykonania kompaktowej oczyszczalni biologicznej o poj. 2,5 m3.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwestionowały usytuowanie budynku w kontekście postanowień wynikających z decyzji Wójta Gminy [...] nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r. o warunkach zabudowy, gdyż podzielić należy stanowisko ŁWINB w Łodzi, że w pozostałym zakresie inwestycja odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Decyzją nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r. Wójt Gminy [...] , po rozpoznaniu wniosku E. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego o powierzchni zabudowy do 70 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w K., gm. [...] .
W związku z pismem z dnia 18 października 2023 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego wątpliwości co do charakteru linii zabudowy, postanowieniem nr 51/2023 z dnia 23 października 2023 r. Wójt Gminy [...] urzędu sprostował, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., "oczywistą" omyłkę w decyzji nr 559/2022 poprzez wykreślenie słów "obowiązującą linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną określając najmniejszą dopuszczalną odległość zewnętrznego lica budynku od linii zabudowy".
Postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości ww. postanowienie o sprostowaniu "oczywistej" omyłki i umorzyło postępowanie w sprawie sprostowania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 października 2023 r.
Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] decyzją nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego o powierzchni zabudowy do 70 m2 na ww. nieruchomości wskazując w pkt I ppkt 3 lit. d) sentencji, że "budynek mieszkalny jednorodzinny należy lokalizować w ustalonej w załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...]; obowiązującą linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną określając najmniejszą dopuszczalną odległość zewnętrznego lica budynku od linii zabudowy". Natomiast w załączniku graficznym do decyzji określono linię zabudowy symbolem przypisanym - zgodnie z PN-B-01027:2002 "Rysunek budowlany. Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu" - obowiązującym liniom zabudowy (zaczernione trójkąty równoboczne na linii ciągłej).
Kolegium zwróciło uwagę na ugruntowaną praktykę orzeczniczą, że strona i organy są związane treścią rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnieniem czy załącznikami (wyrok NSA z dnia 18 października 1983 r., sygn. akt I SA 768/83; z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III FSK 294/21). Uzasadnienie czy załączniki do decyzji jako pełniące funkcję dopełniającą muszą być zgodne (adekwatne) z rozstrzygnięciem wyrażonym w sentencji. W razie rozbieżności występujących w treści sentencji z uzasadnieniem czy załącznikami prymat zawsze należy dawać rozstrzygnięciu zakreślonemu w osnowie (sentencji) decyzji.
W postanowieniu z dnia 30 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że w sprawie w części rysunkowej (załączniku graficznym do decyzji) posłużono się symbolem przypisanym zgodnie z Polską Normą obowiązującym liniom zabudowy (zaczernione trójkąty równoboczne na linii ciągłej), a nie nieprzekraczalnym liniom zabudowy (trójkąty równoboczne koloru białego z czarną obwolutą linią ciągłą). Jednakże w rozstrzygnięciu użyto sformułowania - "obowiązującą linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną określając najmniejszą dopuszczalną odległość zewnętrznego lica budynku od linii zabudowy" (pkt I ppkt 3 lit. d) decyzji nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r.). Co więcej, w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego wokół działki nr [...] stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji nr 559/2022 z dnia 19 października 2022 r., również wskazano, że "obowiązującą linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną określając najmniejszą dopuszczalną odległość zewnętrznego lica budynku od linii zabudowy".
Kolegium przyjęło, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że pomimo posłużenia się w części graficznej symbolem przypisanym liniom (ściśle) obowiązującym, to zarówno treść decyzji, jak i inny załącznik do niej (analiza urbanistyczna) przeczą temu i jednoznacznie wskazują, że ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy, to jest określającą jedynie minimalne (jak w decyzji "najmniejsze dopuszczalne"), a nie maksymalne położenie obiektu względem granicy nieruchomości z działką drogową. Stanowisko powyższe tut. Sąd podziela i przyjmuje jako własne.
W konsekwencji należy stwierdzić, że nie można czynić skarżącej zarzutu, że realizując inwestycję działała w zaufaniu do części tekstowej decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy, w której organ ten ustalił, że budynek mieszkalny jednorodzinny należy lokalizować w ustalonej w załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...], jednocześnie wyjaśniając wprost, że "obowiązującą linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną określając najmniejszą dopuszczalną odległość zewnętrznego lica budynku od linii zabudowy".
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących braku kompetencji organu nadzoru budowlanego do badania zgodności inwestycji w ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, należy stwierdzić, że przewidziany przez ustawodawcę brak możliwości prawnych do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie zgłoszenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2 wywołuje ten skutek, że kompleksowa ocena legalności inwestycji pozostawiona została organom nadzoru budowlanego.
Reasumując, zrealizowana inwestycja odpowiada prawu, w tym nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, zatem brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w pkt 1 wyroku. Z uwagi na brak podstaw do prowadzenia dalszych czynności w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia użytkowania budynku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 3 orzeczenia.