II SA/Łd 317/25

II SA/Łd 317/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2025 roku sprawy ze skargi U.T. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 marca 2025 roku nr 60/2025 znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku oddala skargę. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 317/25
U Z A S A D N I E N I E
Pismem z dnia 09.11.2022 r. U. T. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie o sprawdzenie zasadności i legalności powstającej budowli na działce W.S., znajdującej się przy ulicy [...] w K.
W dniu 18.11.2022 r. organ stopnia powiatowego zawiadomił strony o planowanych na dzień 07.12.2022 r. oględzinach przedmiotowej nieruchomości.
W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż "na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...] realizowana jest budowa budynku gospodarczo- garażowego. Przedmiotowa budowa realizowana jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 08.01.2020 r. wydanej przez Starostę Kutnowskiego. Zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych inwestor dokonał w organie nadzoru budowlanego w dniu 25.06.2020 r. Obowiązki kierownika budowy pełni Pan T.Ś. posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...].
W dniu 25.06.2020 r. w organie architektoniczno-budowlanym został zarejestrowany dziennik budowy nr [...], w którym ma być dokumentowany przebieg robót budowlanych. W dniu kontroli w dzienniku budowy dokonane były dwa wpisy przez kierownika budowy (wpis z dnia 26.06.2020 r. i wpis z dnia 14.04.2022 r.). Na terenie budowy znajduje się tablica informacyjna, a teren jest ogrodzony. Przedmiotowe pozwolenie swoim zakresem obejmować miało: dokończenie budowy budynku gospodarczo-garażowego, na budowę którego wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 26.11.1998 r. Nr ANB 7351/970/N-47/98.
Podczas kontroli stwierdzono, że obecnie inwestorzy na istniejących fundamentach wykonali nowe ściany zewnętrzne budynku. Ściany wykonane są z pustaka poroterm. Podczas kontroli dokonano pomiarów budynku, wykonano szkic i zdjęcia. Na podstawie dokonanych pomiarów stwierdzono, że inwestorzy zwiększyli wysokość budynku: wykonane pomiary wykazały wysokość od poziomu gruntu elewacji tylnej: 5,8 m i elewacji frontowej 4,56 m, zaś projektowane wymiary wynosiły wysokość elewacji tylnej 5,28 m i elewacji frontowej z pokryciem dachowym 4 m; Ponadto dokonano również zmian w elewacji frontowej budynku poprzez zmianę rozmieszczenia wrót garażowych i wykonanie dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych.
W dniu kontroli pobrano od inwestorów następujące dokumenty w celu ich dokładnej analizy, których kopie znajdują się w aktach sprawy,
• kopię decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 02.02.1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w K. ul. [...] wraz z projektem techniczno-roboczym,
• kopię decyzji nr [...] z dnia 26.11.1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i wydającej pozwolenie dla T. i W.S. zam. K., ul. [...], na budowę budynku-przechowalni warzyw, wraz z projektem techniczno-roboczym,
• kopię decyzji z dnia 23.12.2019 r. Starosty Kutnowskiego o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 26.11.1998 r.,
• kopię decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 08.01.2020 r., znak: AB.6740.1931.835.2019, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla T. i W.S., zam. w K., ul. [...], na budowę budynku gospodarczo-garażowego (dokończenie budowy) - kategoria obiektu III w K., przy ul. [...] (nr ew. działki [...]-obręb [...] m. K.), wraz z projektem budowlanym,
• kopię dwóch stron dziennika budowy nr [...] z dnia [...].06.2020 r., dotyczący budowy budynku gospodarczo-garażowego (dokończenie budowy) K., ul. [...], dz. nr ewid. [...],
• kopię wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w K. wydanego załączonego do pisma Burmistrza Krośniewic z dnia w 05.11.2018 r. w odpowiedzi na wniosek W.S..
W związku z wprowadzonymi podczas budowy zmianami oraz wpisem kierownika budowy z dnia 14.04.2022 r. dotyczącym wstrzymania budowy, stwierdzono, iż należy przerwać roboty budowlane.
Pismem z dnia 02.01.2023 r. organ stopnia powiatowego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania budynku gospodarczo- garażowego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu architektoniczno- budowlanego, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Następnie postanowieniem nr 1/2023 z dnia 02.01.2023 r.,znak: PINB 7355.34.3.2022-2023.MZ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie wstrzymał roboty budowlane T. i W.S. w zakresie budowy budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w projekcie architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Kutnowskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 01.01.2020 r.
W dniu 25.01.2023 r. organ stopnia powiatowego wezwał kierownika budowy T.Ś. do stawiennictwa w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Kutnie w celu złożenia wyjaśnień w zakresie wykonanych robót, gdyż stan faktyczny nie jest zgodny z opracowaną dokumentacją techniczną i wpisem dokonanym w dziennik budowy nr [...] zarejestrowany w Starostwie Powiatowym w Kutnie w dniu 25.06.2020 r. w celu rejestracji przebiegu robót i zdarzeń mających znaczenie podczas prowadzonej inwestycji.
T.Ś. oświadczył, że inwestor dokonał rozbiórki istniejących ścian bez informowania kierownika budowy, który został dopiero został powiadomiony po wystawieniu nowych ścian. W momencie stwierdzenia, że roboty zostały wykonane niezgodnie z projektem, T.Ś. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych.
W tym stanie faktyczno-prawnym organ I instancji decyzją nr 12/2023 z dnia 15.02.2023 r. nakazał T. i W.S. zam. ul. [...], [...] K., jako inwestorom budynku gospodarczo-garażowego budowanego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w projekcie architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Kutnowskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 01.01.2020 r. sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu architektoniczno- budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych wykonanych podczas budowy budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...], które spowodowały zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, tj. wysokości budynku w zakresie przekraczającym 2%.
Projekt zamienny powinien być sporządzony przez osobę uprawnioną, posiadającą zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane. Obowiązek określony powyżej wykonać należy w terminie do 31 maja 2023 r.
W ustawowym terminie, odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła U.T. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Skarżąca podniosła w nim, iż w przypadku istotnych odstępstw od projektu przekraczających ponad 10% organ stopnia powiatowego winien wydać decyzję nakazującą wykonanie czynności lub robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem, a jeśli to niemożliwe to nakazującą rozbiórkę budynku.
W wyniku rozpatrzonego odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zmieniając termin sporządzenia projektu zamiennego do dnia 30.09.2023 r.
Postanowieniem nr 46/2023 z dnia 03.10.2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie, na wniosek Państwa S., zmienił termin wykonania obowiązku na 31.10.2023 r.
W dniu 27.10.2023 r. do organu stopnia powiatowego wpłynął wniosek Państwa S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych: dokończenie budowy budynku gospodarczo-garażowego w K. ul. [...] wraz z 4 egzemplarzami projektu budowlanego.
W dniu 01.12.2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo U.T., w którym Strona podnosi, iż z uwagi na niewywiązanie się Zobowiązanych z obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, organ I instancji winien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego.
Natomiast w dniu 04.12.2023 r. w siedzibie organu I instancji stawiła się sama zainteresowana, która po zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w prowadzonym postępowaniu, oświadczyła, że wysokość 6 m jest zbyt duża dla budynków zlokalizowanych na działkach sąsiadujących z jej nieruchomością, w tym też dla budynku realizowanego przez Państwa S.
Decyzją nr 115/2023 z dnia 27.12.2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...], którego inwestorami są T. i W.S., zam. [...] K., ul. [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku gospodarczo-garażowego.
Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołała się U.T. zarzucając m.in. wydanie przez organ I instancji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny bez dokładnego sprawdzenia zgodności tej decyzji z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto Skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, bowiem zakres zmian pierwotnego projektu budowlanego jest tak istotny, że w sposób ponad miarowy wpływa na sąsiednie nieruchomości zasłaniając światło sąsiednim budynkom mieszkalnym.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 168/2024 z dnia 15.07.2024 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z uwagi na fakt, iż przedłożony projekt zamienny nie zawierał wszystkich rozwiązań koniecznych do doprowadzenia spornej inwestycji do zgodności z przepisami.
W dniu 22.08.2024 r. organ I instancji wydał postanowienie nr 28/2024, w którym zobowiązał T. i W. S., zam. ul. [...], [...] K., jako inwestorów budynku gospodarczo-garażowego realizowanego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty Kutnowskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 10.01.2020 r. do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, tj.:
1. załączenie do projektu budowlanego zamiennego oświadczeń projektantów, które winny być sporządzone w oparciu o art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 133 tj.), tj. w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 01.01.2020 r.,
2. zapewnienie spełnienia przez projektowany budynek warunków ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zaprojektowanie bezpośrednio przy granicy działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia,
3. wskazanie w części rysunkowej projektu zamiennego dotyczącego zagospodarowania terenu, wymiarów wszystkich poszczególnych części obiektu, wraz z jednoznacznym wskazaniem obrysu usytuowania przedmiotowego budynku oraz określenie poziomu posadowienia posadzki,
4. uzupełnienie rysunków poprzez wskazanie na rzutach budynku miejsca przekroju, określenie wysokości budynku oraz graficznego wyróżnienia, która część budynku została wykonana, a która podlega dokończeniu,
5. zapewnienia spełnienia przez projektowany budynek warunków wynikających z § 21 ust. 2 pkt 7b) obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwalonego przez Radę Miejską w K. uchwałą nr XXXI1/231/13 z dnia 23 maja 2013 r., tj. zaprojektowanie odpowiedniego nachylenia połaci dachowej budynku w przedziale od 15° do 45°,
6. uwzględnienie w projekcie zagospodarowania działki postanowień § 21 ust. 2 pkt. 5 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krośniewice, tj. minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, która powinna wynosić 40% i wskazania graficznie tej powierzchni w przedmiotowym pracowaniu.
- w terminie do 15 października 2024 r.
Pismami z dnia 26.08.2024 r. T.S. zwróciła się do organu stopnia powiatowego o zastosowanie się do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w Krośniewicach odnosząc się do geometrii dachów oraz przywrócenia pierwotnego kąta 6° nachylenia dachu murów istniejących przy dokończeniu budowy budynku gospodarczo- garażowego na działce nr [...] w K..
W odpowiedzi na powyższe organ I instancji poinformował, iż dokonane podczas budowy zmiany powodują, że zatwierdzenie projektu zamiennego w zakresie dokonanych zmian jest tylko możliwe w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie dokonanych zmian, czyli po dniu 08.01.2020 r. Zatem w zakresie wysokości budynku oraz geometrii dachu budynku, zastosowanie znajdą wytyczne zawarte w obowiązującym obecnie Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice uchwalonego przez Radę Miejską w Krośniewicach uchwałą nr XXXI1/231/13 z dnia 23 maja 2013 r.
W dniu 21.10.2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie wpłynął przedmiotowy projekt zamienny, sporządzony w dniu 15 września 2024r. przez mgr inż. T.Ś. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
Pismem z dnia 28.10.2024 r. U.T. wniosła o podjęcie stanowczych działań i wydanie decyzji zobowiązującej T. i W. S. do dokonania rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego niezgodnego z projektem budowlanym z uwagi na niewykonanie przez Zobowiązanych nałożonego obowiązku postanowieniem nr 28/2024 z dnia 22.08.2024 r.
Zawiadomieniem z dnia 30.10.2024 r. organ stopnia powiatowego poinformował Strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym sprawy, a następnie decyzją nr 119/2024 z dnia 02.12.2024 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego położonego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...], którego inwestorami są T. i W.S., zam. [...] K., ul. [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku gospodarczo-garażowego.
W ustawowym terminie odwołanie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła U.T. nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem.
W swym wystąpieniu Skarżąca zarzuciła m.in.:
• rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 5 pr. bud. poprzez brak jego zastosowania i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, pomimo że inwestorzy nie wykonali w wyznaczonym terminie zobowiązania do przedłożenia w sprawie projektu budowlanego zamiennego,
• rażące naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie i wydanie decyzji z naruszeniem słusznego interesu obywateli wbrew zasadom współżycia społecznego oraz poprzez brak zastosowania idei słuszności, a także przez nierówne potraktowanie stron postępowania,
• rażące naruszenie przepisu art. 8 kpa poprzez brak jego zastosowania i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
• rażące naruszenie przepisu art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i uznanie, że inwestorzy wykonali nałożony obowiązek, ponieważ przedłożyli projekt budowlany zamienny, ale dokonali tego już po upływie terminów zakreślonych przez organ I instancji,
• błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, polegający na uznaniu, że inwestorzy T. i W.S. wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków, podczas gdy inwestorzy złożyli projekt zamienny, który nie uwzględnia wszystkich zmian dokonanych przez inwestorów, a ponadto wykonali to zobowiązanie po upływie terminu określonego przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 20 marca 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2 grudnia 2024 r.
W pierwszej kolejności organ wskazał, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) zmieniona została ustawa z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przy czym zgodnie z art. 28 ustawy nowelizującej: do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, a zatem w tym zakresie dotyczącym istotnych odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego stosujemy przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po dokonanej nowelizacji.
Decyzja, o której mowa w 51 ust. 4 Prawo budowlane zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę i legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem organu jest dokonanie merytorycznej oceny pod kątem wymogów określonych w art. 35 ust. 1, co wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane (patrz zwrot: przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian). W postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51, organy nadzoru budowlanego posiadają zatem wyłącznie takie kompetencje jak organy administracji architektoniczno- budowlanej i nie mogą prowadzić dowolnej oceny przedłożonych rozwiązań projektowych.
Sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie prowadzi do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pierwotnym projektem i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o jego zatwierdzeniu. Obowiązkiem projektanta jest co prawda opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale obowiązkiem organu jest sprawdzenie tego projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawo Budowlane.
Wedle tego ostatniego przepisu, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu organ sprawdza:
1) zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wymaganiami ochrony środowiska;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;
4) dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz oświadczeń;
5) posiadanie przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych;
6) przynależność projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego.
Przedłożony projekt budowlany zamienny na dokończenie budowy budynku gospodarczo-garażowego został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia do projektowania i kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno- budowlanej, będący członkiem właściwej izby samorządu zawodowego.
Z akt sprawy wynika również, że przedmiotowa budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że w przypadku zmiany ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie jako: m.p.z.p.) w trakcie procesu inwestycyjnego, gdy inwestor dokonał istotnego odstąpienia zastosowanie mają aktualnie obowiązujące (a nie poprzednie) ustalenia (w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2019r., sygn. akt II SA/GI 780/19 zauważono, że w postępowaniu naprawczym zastosowanie znajdują obecnie obowiązujące przepisy prawa. Nie ma znaczenia czy budowa została już zakończona. Przy badaniu kwestii dopuszczalności wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego - w sytuacji, gdy budowa została już zakończona - punktem odniesienia jest obowiązujący w czasie dokonywania tej oceny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mimo tego, że pomiędzy datą wykonania robót, a datą ich zalegalizowania, mogło upłynąć nawet kilka lat, to miarą zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktualny plan (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 706/19).
Jednocześnie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Badaniu nie może tym samym podlegać zamierzenie budowlane w całości, lecz jedynie te zagadnienia, co do których dokonano istotnego odstąpienia (wynika to z użycia słów: stosuje się odpowiednio do zakresu zmian). Organ weryfikując projekt budowlanych zamienny nie może tym samym stosować przepisów normujących procedurę wydania pozwolenia na budowę do części zamierzenia, co do którego nie dokonano odstępstw, bowiem byłoby to wykładnią contra legem (wbrew prawu) i godziło w powszechnie przyjmowaną w prawie unijnym zasadę poszanowania praw słusznie nabytych. Zatem w zakresie, gdzie nie dokonano zmian i inwestor nie zwiększył uciążliwości, w tym dla nieruchomości sąsiednich, to nie mogą one być ponownie oceniane w postępowaniu naprawczym. Stanowisko to potwierdza również wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2019r., sygn. akt II SA/Łd 275/19 czy tez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia Tl lipca 2023r., sygn. akt VII SA/Wa 367/23.
Wyraźnego podkreślenia wymaga, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie może ponownie rozstrzygać kwestii ostatecznie i prawomocnie załatwionych w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w tym w szczególności odpowiedniego usytuowania przedmiotowych obiektów na działce i poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 Prawo budowlane.), o ile nie wiążą się one z dokonanymi odstępstwami. Postępowanie naprawcze nie może bowiem służyć ponownemu otwieraniu sporów międzysąsiedzkich, zwłaszcza co do lokalizacji i funkcji inwestycji, nawet jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał pozwolenie na budowę z naruszeniem prawa.
Dlatego też organ odwoławczy uznał, iż wskazany w § 21 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy określony na 35% w MPZP z 2013r. nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem istotne odstąpienie od zatwierdzonego decyzją Starosty Kutnowskiego projektu, nie dotyczyło zmiany parametru, jakim jest powierzchnia zabudowy obiektu, która od czasu zatwierdzenia pierwotnego projektu nie zmieniła się.
Odnosząc się do zarzutu o sprzeczności zaskarżonej decyzji z zasadami współżycia społecznego w zakresie zmian pierwotnego projektu, który według Skarżącej jest tak istotny, że w sposób ponad miarowy wpływa na sąsiednie nieruchomości zasłaniając światło sąsiednim budynkom mieszkalnym, organ wyjaśnił, iż kwestia zacieniania budynku mieszkalnego U.T. została szczegółowo omówiona w rozstrzygnięciu Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego Nr decyzją nr 168/2024 z dnia 15.07.2024 r.
Wysokość spornego budynku zgodna jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Krośniewic, który określił maksymalną wysokość dla budynków gospodarczych i garaży - 6m. Ponadto, usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy działek sąsiednich zostało zaaprobowane w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 26.11.1998r.zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, jak również w decyzji nr AB.6740.191.835.2019 z dnia 08.01.2020r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego (dokończenie budowy) - kategoria obiektu III w K. przy ul. [...] (nr ew. działki [...]-obręb [...] m. K.).
Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 275/19 organ powtórzył, że "nie można (...) wymagać od inwestora, aby budowa budynku, w części "niedotkniętej" istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego, była zgodna z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny".
Natomiast w sytuacji, w której wydana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, Strona może żądać jej unieważnienia wnosząc stosowny wniosek do organu, który ją wydał.
Odnosząc się zaś do postulatu Skarżącej o wydaniu nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, ponieważ Zobowiązani nie dostarczyli projektu zamiennego do organu I instancji w terminie, organ odwoławczy wskazał, iż w wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu wprawdzie przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Pogląd ten organ II instancji w pełni podziela. Skoro więc obowiązek wykonania przez inwestora określonych czynności nie wygasa, to tym samym nadal ciąży na stronie, a więc w sytuacji, gdy strona czyni mu zadość nawet na etapie postępowania drugoinstancyjnego, to organ ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność.
T. i W.S. postanowieniem nr 28/2024 z dnia 22.08.2024 r. zostali zobowiązani do usunięcia stwierdzonych "nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym w terminie do 15.10.2024 r. Natomiast Inwestorzy wykonali powyższy obowiązek w dniu 21.10.2024 r., 6 dni po wyznaczonym terminie, lecz przed wydaniem decyzji wymienionej w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Reasumując, ŁWINB wskazał, iż przedłożony przez inwestora projekt zamienny zawiera elementy, jakie winien zawierać projekt budowlany i na które powinien zwrócić uwagę organ nadzoru w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego, które zostały określone w szczególności w art. 34 ust. 3 i art. 35 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11.09.2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie organu wojewódzkiego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo dokonał sprawdzenia, m.in. zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, zgodność zagospodarowania działki z przepisami, kompletność projektu budowlanego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U.T. podniosła zarzuty naruszenia:
• art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, pomimo że inwestorzy nie wykonali w wyznaczonym w terminie zobowiązania do przedłożenia w sprawie projektu budowlanego zamiennego,
• art. 7 kpa poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie i wydanie decyzji z naruszeniem słusznego interesu obywateli wbrew zasadom współżycia społecznego oraz poprzez brak zastosowania idei słuszności, a także przez nierówne potraktowanie stron postępowania,
• art. 8 kpa poprzez brak jego zastosowania i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
• art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i uznanie, że inwestorzy wykonali nałożony obowiązek, ponieważ przedłożyli projekt budowlany zamienny, ale dokonali tego już po upływie terminów zakreślonych przez organ I instancji i projekt zamienny jest niekompletny,
• art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez brak ich zastosowania i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu II instancji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz zakres naruszeń uzasadniał wydanie decyzji zmieniającej, a co najmniej uchylającej do ponownego rozpoznania niniejszej sprawy,
Skarżąca wskazała także na błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, polegający na uznaniu, że inwestorzy T. i W.S. wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków, podczas gdy inwestorzy złożyli projekt zamienny, który nie uwzględnia wszystkich zmian dokonanych przez inwestorów, a ponadto wykonali to zobowiązanie po upływie terminu określonego przez organ I i II instancji.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny tut. Sądu stała się decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 marca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia 2 grudnia 2024 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...], którymi inwestorami są T. i W.S. oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku.
W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że budowa spornego budynku została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 2 lutego 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w K. ul. [...] wraz z projektem techniczno-roboczym. Następnie wydana została decyzja nr [...] z dnia 26 listopada 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i wydającej pozwolenie dla T. i W.S. zam. K., ul. [...], na budowę budynku-przechowalni warzyw, wraz z projektem techniczno-roboczym. Druga z ww. decyzji objęta została decyzją Starosty Kutnowskiego z dnia 23 grudnia 2019 r. o wygaśnięciu. Dalsze prace prowadzone były przez inwestorów w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 8 stycznia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla T. i W.S. na budowę budynku gospodarczo-garażowego (dokończenie budowy). Jednak i te roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wywołało skutek w postaci uruchomienia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, zakończonego zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z powyższego wynika, że roboty budowlane związane ze spornym budynkiem prowadzone były w oparciu o różne decyzje – bądź to o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Te roboty budowlane, które odpowiadają wydanym decyzjom pozostawać muszą poza przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego, a postępowanie naprawcze ogranicza się do robót, które stanowią istotne odstępstwo od ostatnio zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że jak przyjmuje się w judykaturze, wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzja powinna obejmować zakresem swojego rozstrzygnięcia całość zamierzenia budowlanego. Projekt budowlany zamienny jest bowiem dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, sporządzanym po wydaniu tego pozwolenia i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego nim projektu. Są to więc projekty budowlane co najwyżej w części takie same, nie te same. W obrocie prawnym nie mogą zaś istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny, toteż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. Jednak zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia tego postępowania (por. wyrok NSA z 5.02.2025 r., II OSK 1243/22, wyrok NSA z 18.09.2024 r., II OSK 2578/21, wyrok NSA z 7.12.2023 r., II OSK 750/21). Okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 2740/15). Przyjęcie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań uprzednio zatwierdzonych nie narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2022 r., II OSK 2904/19). Istotą postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie jest bowiem legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2534/15; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., II OSK 922/16; wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., II OSK 2222/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., II OSK 1251/15), a nie korygowanie czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym, od których odstępstw nie stwierdzono (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 174/19).
W kontrolowanym przez tut. Sąd postępowaniu działania organów nadzoru budowlanego były nakierowane na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, co wymuszało skoncentrowanie uwagi organów na rozważeniu dopuszczalności legalizacji istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego a nie korygowaniu rozwiązań wynikających z uprzednio zatwierdzonego decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 18 września 2024 r., II OSK 2578/21; wyrok NSA z 7 grudnia 2023 r., II OSK 750/21). Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ma za przedmiot projekt budowlany, który obejmuje całą inwestycję, lecz kontrola i ewentualna negatywna weryfikacja tego projektu powinny dotyczyć "nowej materii projektowej", czyli rozwiązań odmiennych. Tym samym decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ma wprawdzie za przedmiot projekt budowlany (zamienny) dla całego zamierzenia budowlanego, ale nie służy ponownej rewizji tego zamierzenia, już raz objętego zatwierdzeniem w pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 7 grudnia 2023 r., II OSK 750/21).
W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa o zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na zwiększeniu wysokości budynku. Ponadto dokonano zmian w elewacji poprzez zmianę rozmieszczenia wrót garażowych i wykonanie dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych.
Pomiary przeprowadzone przez pracowników organu nadzoru budowlanego wykazały, że wysokość elewacji tylnej wynosi 5,8 m zamiast 5,28 m, zaś elewacji frontowej – 4,56 m zamiast 4 m. Wprowadzone zmiany nie naruszają jednak zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice (uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 23 maja 2013 r., nr XXXII/231/13), które określają maksymalną wysokość budynków gospodarczych i garażowych do 6 m. Stąd też organ uprawniony był do zatwierdzenia projektu zamiennego obejmującego takie zmiany parametru.
Wskazywane przez skarżącą kwestie dotyczące powierzchni zabudowy nie mogły podlegać weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego, gdyż w tym zakresie roboty budowlane zostały wykonane w oparciu poprzednio wydane decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego.
Nie znajduje również akceptacji stanowisko skarżącej, że z uwagi na niedochowanie przez inwestorów terminu przedłożenia wymaganych dokumentów winna zapaść decyzja o nakazie rozbiórki.
Poza sporem pozostaje fakt, że postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2024 r. organ I instancji nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, wyznaczając termin: do 15 października 2024 r. Stosowne dokumenty zostały złożone w dniu 21 października 2024 r.
W odniesieniu do kwestii wykonania po wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie NSA trafnie wskazywano, że termin z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma charakter procesowy i jego upływ nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień. Tym samym, jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (por. np. wyroki NSA z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 2073/18, z 16 stycznia 2018 r., II OSK 1231/17, z 18 września 2013 r., II OSK 993/12).
Reasumując, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się uchybień prawa materialnego ani przepisów postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w wyroku.
dc