II SA/Łd 317/11

II SA/Łd 317/11 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2011-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
par. 14 ust. 2 pkt 1c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 31 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Z. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity "Dz. U. 156 z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], którą organ pierwszej instancji odmówił nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A 38-40 w Ł. obowiązku wykonania robót budowlanych w zespole dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A" i "B" wraz z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym, oświetleniem terenu, układu komunikacji wewnętrznej i zjazdu, zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. A 38-40 w Ł. (działka nr [...], obręb [...]), w celu doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu wskazanego rozstrzygnięcia, organ II Instancji, po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również uwzględnieniu złożonych w toku postępowania odwoławczego ekspertyz, wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez Z. B., który pismem z dnia 20.stycznia 2010r. wniósł o nakazanie organowi pierwszej instancji wszczęcia postępowania w stosunku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 38-40 w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zbadanie prawidłowości wykonania spornego obiektu i ewentualne doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego dwukrotnie - pismami z dnia 9.lutego 2010r. oraz z dnia 16.kwietnia 2010r. wzywał Z. B. do doprecyzowania żądania. Pismem z dnia 26.kwietnia 2010r. odwołujący się wyjaśnił, iż według jego wiedzy przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Fakt, że umożliwiono inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę, nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu postępowania na okoliczność zgodności budowy z przepisami a nie tylko z pozwoleniem na budowę.
Odnosząc się do podniesionych przez Z. B. wątpliwości związanych z realizacją spornej inwestycji, ujętych w złożonej w dniu 2.listopada 2011 r. ekspertyzie technicznej organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut niezgodnego z decyzją o warunkach zabudowy usytuowania spornych obiektów budowlanych jedynie na terenie działki o nr [...], pomimo że decyzją o warunkach zabudowy ustalone zostały warunki zabudowy dla działek nr [...] oraz nr [...], nie może być zasadny, bowiem na podstawie ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy wydawana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, którą jednocześnie zatwierdza się projekt budowlany. W niniejszej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. Spółce z o.o. z siedzibą w Ł., które obejmowało zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z elementami infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej, obiekt budowlany kategorii XIII, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 38-40, dz. nr 164/2, zgodnie z projektem budowlanym, będącym załącznikiem do niniejszej decyzji.
Zdaniem organu powyższe oznacza, że inwestor był uprawniony do realizacji spornej budowy jedynie na terenie posesji, położonej na działce o nr [...], bowiem tylko ta posesja została wskazana w pozwoleniu na budowę.
Przechodząc zaś do oceny czy w niniejszej sprawie zachowany został wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który winien wynosić nie więcej niż 0,40 organ odwoławczy stwierdził, że wskaźnik ten nie został naruszony, gdyż działka o nr 164/2 ma powierzchnię 4885m2, a zgodnie z opisem projektu zagospodarowania terenu, opracowanym dla przedmiotowej inwestycji, powierzchnia zabudowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 1968m2. Wobec tego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nowej inwestycji wynosi: 1968m2 : 4885m2 = 0,40. Dalej organ wskazał, że zgodnie z treścią § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) frontem działki jest ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie główny wjazd lub wejście na działkę prowadzi od strony ul. A, zatem elewacja od strony ul.A jest elewacją frontową przedmiotowego zespołu budynków wielorodzinnych. Zgodnie z założeniami decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej winna mieścić się w przedziale od 11do18m. W projekcie zagospodarowania terenu, opracowanym dla przedmiotowej inwestycji, szerokość rzutu poziomego budynku od strony ul. A wynosi 16,75m. Podczas czynności kontrolnych, dokonanych przez przedstawicieli PINB w Ł. w dniu 20.grudnia 2010r. ustalono, że szerokość elewacji frontowej wynosi 16,83m, zatem wielkość ta jest zgodna z założeniami decyzji o warunkach zabudowy.
Nadto zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczalna wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od strony ul. A (ich gzymsów lub attyk) oraz budynku (lub jego fragmentu) na działce nr [...] od strony ul. A wynosi do 3 kondygnacji nadziemnych, lecz nie więcej od wysokości budynków istniejących przy ul. A 44. W głębi wnioskowanej nieruchomości dopuszcza się wysokość do 4 kondygnacji nadziemnych (max 15,00m od poziomu terenu). Zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, budynek A od strony ul. A i budynek B od strony ul. B mają 3 kondygnacje nadziemne. Z projektu architektoniczno- budowlanego wynika także, że budynek A i budynek B mają 4 kondygnacje nadziemne w głębi nieruchomości i ich maksymalna wysokość od poziomu terenu wynosi 14,40m. Zatem, w opinii organu, warunki zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące maksymalnych wysokości obiektów zostały zachowane. Jednocześnie podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20.grudnia 2010r., ustalono że odległość ścian zewnętrznych zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A i B na nieruchomości przy ul. A 38-40 w Ł. od granicy z działką nr [...] przy ul. A 34-36 wynosi 5,34m dla budynku A (od strony ul. A) i 5,45m dla budynku B (od strony ul. B). Wskazane powyżej odległości, zdaniem organu, są zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem wysięg balkonów wynosi 1 ,70 m , odległość krawędzi balkonów na parterze, pierwszym i drugim piętrze oraz krawędź tarasu na trzecim piętrze od zachodniej granicy działki wynosi 3,64m dla budynku A oraz 3,75 dla budynku B. Z kolei attyka-okap ma szerokość 1,00m i odległość jego krawędzi od zachodniej granicy działki wynosi 4,34m dla budynku A i 4,45m dla budynku B.
Odnosząc się zaś do kwestii negatywnego oddziaływania powstałej inwestycji na istniejące uprzednio zabudowania na posesji, zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 34-36, organ II instancji stwierdził, że okoliczność ta - w odniesieniu do legalnie wznoszonych obiektów - jest rozpatrywana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazać należy, że ograniczenie negatywnego wpływu nowo powstających inwestycji na istniejące już zabudowania na sąsiednich nieruchomościach jest gwarantowana właściwymi przepisami, dotyczącymi warunków technicznych. W toku postępowania odwoławczego WINB w Ł. uzyskał nadto potwierdzenie, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla B Spółce z o.o. w Ł., które obejmowało zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z elementami infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej, obiekt budowlany kategorii XIII, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 38-40, dz. nr ew. [...] w obrębie [...], zgodnie z projektem budowlanym, będącym załącznikiem do omawianej decyzji Zatem, w ocenie organu, skoro sporna inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, zaś po oddaniu spornych obiektów budowlanych do użytkowania nie wykonywano żadnych robót budowlanych przy przedmiotowych budynkach, stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do nałożenia na właściciela omawianych obiektów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, których celem byłoby doprowadzenie budynków do stanu zgodnego z prawem, bowiem nie stwierdzono występowania jakichkolwiek nieprawidłowości. Stan techniczny budynków również nie budzi żadnych zastrzeżeń.
W ocenie organu odwoławczego, w świetle powyższych ustaleń, postępowanie w niniejszej sprawie winno podlegać umorzeniu, jednakże orzeczenie organu I instancji jest zgodne z żądaniem Z. B., zaś rozstrzygnięcie to w istocie sprowadza się do tej samej konkluzji tj. braku istnienia po stronie organów nadzoru legitymacji do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji zasługuje, w ocenie organu odwoławczego, na aprobatę.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez brak pełnej i obiektywnej oceny całego materiału dowodowego, zebranego w sprawie. W ocenie skarżącego, organ nadzoru budowlanego stwierdziwszy nieprawidłowość zatwierdzonego projektu budowlanego, winien był wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniowej. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż projekt nieprawidłowo wykonany nie mógł stanowić podstawy do wydania pozwolenia na budowę. To, że zmniejszenie terenu, na którym realizowana była budowa nie pozostawało bez wpływu na prawidłowe zaprojektowanie budynków, znajduje zaś potwierdzenie w przedłożonej przezeń opinii J. G. Tę zaś okoliczność organ odwoławczy pominął w swojej decyzji. Organ ten nie odniósł się również do, podniesionej w toku postępowania, kwestii oddziaływania budynku na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego, co w konsekwencji oznacza, iż nie odniósł się do całości materiału dowodowego.
W konkluzji, Z. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł również, iż wbrew twierdzeniom Z. B. na żadnym etapie postępowania nie kwestionował prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, cytując jedynie orzecznictwo związane z zakresem kontroli organu nadzoru budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w jej treści.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie w obrocie prawnym pozostają: ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornych obiektów jak również ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na ich użytkowanie. Ich prawidłowość nie może być zaś oceniana w postępowaniu, mającym za przedmiot ocenę legalności wykonanych robot budowlanych. Konstatacja zatem, że po dacie uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestor nie prowadził już żadnych robót budowanych, wymagających pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, winna doprowadzić do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego, bez względu na żądanie wnioskodawcy w tym zakresie. Zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a., z uwagi na nieistnienie sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania.
Zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych lub też uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wywiera skutek prawny w stosunku do tych robót, na które wydane zostało pozwolenie na budowę i udzielone pozwolenie na budowę. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.marca 2010r., sygn.akt II OSK 570/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 597698). Nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.) w stosunku do robót budowlanych, objętych pozostającymi w obrocie prawnym, ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie w tym zakresie winno być więc umorzone jako bezprzedmiotowe. Przy bezprzedmiotowości postępowania nie można zaś wydać decyzji co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.stycznia 2010r., sygn.akt I OSK 1167/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 594938) - w tym także decyzji załatwiającej negatywnie wniosek strony. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż niezależnie od treści rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania lub odmowa nałożenia obowiązku) jego istota jest tożsama. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają bowiem jedynie charakter procesowy (formalny), powodują zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe. Merytoryczne jej rozpatrzenie (również negatywne) prowadzi natomiast do "załatwienia sprawy" w sensie materialnym, co wyklucza jej ponowne badanie przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Tożsamość sprawy zachodzi zaś w sytuacji wystąpienia tych samych podmiotów w sprawie, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania, tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w określonym stanie faktycznym sprawy.
Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawie wskazać wiec należy, iż merytoryczne rozpoznanie żądania skarżącego, kwestionującego w istocie prawidłowość wydanego pozwolenia na budowę, stanowi naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Cytowany przepis nie dotyczy bowiem oceny legalności robót budowlanych, wykonanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, pod kątem ich zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie zaś, że roboty wspomniane wykonane zostały na postawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bez istotnych odstępstw od tegoż pozwolenia, skutkować winno umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.
Z uwago natomiast na charakter prawny uchylonego rozstrzygnięcia (niewymagającego wykonania i nienadającego się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (500,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie o wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 148 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.)
m.o.