II SA/Łd 316/25

II SA/Łd 316/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 859
art. 2 ust. 1, ust. 7 pkt 1, ust. 8 pkt 1, art. 4 ust. 1-3, ust. 6
ustawa z dnia 23 maja 2024 r. o bonie energetycznym oraz zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia cen energii elektrycznej, gazu ziemnego  i ciepła systemowego
Dz.U. 2024 poz 54
art. 411 ust. 10j
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 lutego 2025 r. znak: SKO.4119.2.2025 w przedmiocie odmowy prawa do bonu energetycznego oddala sprzeciw. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2025 r. znak: SKO.4119.2.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania B.S., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 10 grudnia 2024 r. znak: SOCII.5304.083802.2024.116804.000005.2024 w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z 10 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 2, art. 3, art. 4 ustawy z dnia 23 maja 2024 r. o bonie energetycznym oraz o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia cen energii elektrycznej, gazu ziemnego i ciepła systemowego (Dz.U. z 2024 r., poz. 859 - dalej w skrócie "ustawa o bonie energetycznym"), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 323 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2024 r. w sprawie upoważnienia pracowników Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. do prowadzenia postępowań, wydawania rozstrzygnięć, w tym decyzji oraz przekazywania informacji o przyznaniu świadczenia w zakresie spraw dotyczących dodatku węglowego, dodatku elektrycznego, dodatku osłonowego, dodatku dla gospodarstw domowych, bonu energetycznego i refundacji podatku VAT dla odbiorców paliw gazowych, po rozpatrzeniu wniosku B.S., odmówił przyznania prawa do bonu energetycznego.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z ustaleń poczynionych w związku z postępowaniem o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że wnioskodawczyni nie mieszka pod adresem ul. [...] w Ł. W odpowiedzi na wezwanie organu z 30 października 2024 r., strona w piśmie z 9 grudnia 2024 r. poinformowała, że gospodaruje pod w/w adresem. Organ nie dał jednak wiary wyjaśnieniom wnioskodawczyni i orzekł o odmowie prawa do bonu energetycznego.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i wniosła o przyznanie adwokata z urzędu. Podniosła, że we wniosku, jak i odpowiadając na wezwanie organu oświadczyła, że mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe na ul. [...] w Ł. Nie była zobowiązana do składania innych dowodów w tej sprawie. W jej ocenie organ nie powinien podważać wiarygodności składanych oświadczeń.
Powołaną na wstępie decyzją z 24 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 2 oraz art. 4 ustawy o bonie energetycznym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszym rządzie wyjaśnił, że żądanie ustanowienia adwokata z urzędu jest nieuzasadnione, ponieważ w postępowaniu administracyjnym zarówno w I jak i II instancji nie ma przymusu występowania za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, a samo odwołanie jest dalece odformalizowanym środkiem zaskarżenia i nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Złożeniem odwołania w terminie prawem przewidzianym - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie strona skutecznie wszczęła powstępowanie odwoławcze, dając tym samym możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy.
Kolegium odwołało się następnie do przepisów art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a., art. 2 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 7 pkt 1, art. 2 ust. 8 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, ust. 6 i 9 ustawy o bonie energetycznym i wyjaśniło, że sam wniosek i oświadczenia w tym postępowaniu składane są pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, co wynika wprost z art. 3 ust. 6 ustawy o bonie energetycznym. We wniosku zawarta jest klauzula o następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Wedle Kodeksu karnego za złożenie fałszywego oświadczenia, odbieranego pod rygorem odpowiedzialności karnej, grozi kara pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8 i każdy taki przypadek składania fałszywych oświadczeń po pouczeniu o odpowiedzialności karnej zgłaszany jest (a na pewno powinien być) do organów ścigania.
Jak zauważyło Kolegium, przepisy określające warunki przyznawania bonu energetycznego mają charakter norm związanych, co oznacza, że organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy, nie mają możliwości przyznania określonego rodzaju świadczenia, gdy wnioskodawca nie spełnia wymaganych przepisami prawa warunków. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego nie ma możliwości przyznania bonu energetycznego, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o bonie energetycznym.
Organ drugiej instancji stwierdził, że 25 września 2024 r. B.S. złożyła wniosek o wypłatę bonu energetycznego, wskazując we wniosku, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pod adresem: w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Ł. We wniosku strona podała, że w jej gospodarstwie jest wykorzystywane urządzenie grzewcze zasilane energią elektryczną.
Prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji ustalił, że strona nie spełnia przesłanki do przyznania bonu energetycznego, bowiem pod wskazanym adresem faktycznie nie zamieszkuje. W konsekwencji decyzją z 10 grudnia 2024 r. organ odmówił B.S. wnioskowanego świadczenia.
Zdaniem organu odwoławczego, ze stanowiskiem organu pierwszej instancji nie można się zgodzić, ponieważ zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, a znana sytuacja strony na gruncie innych postępowań - dodatku mieszkaniowego, nie zwalnia organu pierwszej instancji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Powyższe stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie przesądza o treści nowego rozstrzygnięcia, ma na celu jedynie umożliwienie organowi pierwszej instancji zgromadzenie i ocenę pełnego materiału dowodowego w sprawie.
Kolegium wskazało, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji - w świetle art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Organ odwoławczy odwołując się w dalszej kolejności do brzmienia art. 4 ust. 3 ustawy o bonie energetycznym i art. 411 ust. 10j, 10l i 10m ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 i 834) stwierdził, że z regulacji ustawowej wynika, iż ustawodawca nie zdecydował się na powiązanie prawa do bonu energetycznego z tytułem prawnym do lokalu czy też statusem odbiorcy energii elektrycznej. Zasadniczo ustawodawca odwołując się do definicji gospodarstwa domowego jednorodzinnego czy wielorodzinnego zawartej w ustawie Prawo ochrony środowiska zastrzegł, że prawo do bonu energetycznego jest powiązane z faktycznym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem pod wskazanym we wniosku adresem. Bon energetyczny nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa w lokalu mieszkalnym, w którym na stałe faktycznie nie zamieszkuje i nie gospodaruje w rozumieniu w/w przepisów, bowiem w takim przypadku nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. Dla przyznania przedmiotowego bonu, kluczową okolicznością jest więc faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze gminy, do której składa się wniosek, w miejscu wskazywanym we wniosku.
Prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji weryfikując dane zawarte we wniosku - uwzględnił jako okoliczności znane sobie z urzędu informacje wynikające z postępowań dotyczących dodatku mieszkaniowego i na tej postawie przyjął, że B.S. nie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Ł., co skutkowało odmową przyznania jej bonu energetycznego, a co w istocie podważa strona.
Działanie organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w przytoczonej regulacji, jednakże jak podkreśliło Kolegium, w postępowaniu o dodatek mieszkaniowy nie zostało wprost udowodnione, że strona nie zamieszkuje pod adresem objętym wnioskiem, a o odmowie dodatku mieszkaniowego przesądzał fakt braku spełnienia przesłanek z ustawy o dodatku mieszkaniowym wobec braku tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, który to jest ambiwalentny dla rozstrzygnięcia w przedmiocie bonu energetycznego. W związku z powyższym koniecznym jest w niniejszej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie czy faktycznie strona - jak sama twierdzi - zamieszkuje pod adresem w Ł. przy ul. [...] , czy też posiada inne miejsce zamieszkania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien jednoznacznie wyjaśnić okoliczność zamieszkiwania strony pod adresem objętym wnioskiem, tym bardziej, że okoliczność ta rodzi uzasadnione wątpliwość (strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu objętego wnioskiem, ma nakaz opróżnienia, opuszczenia i wydania lokalu, nie potrafi przedstawić żadnych dokumentów związanych z lokalem świadczących o zużyciu jakichkolwiek mediów) co ma istotny wpływ na przyznanie bonu energetycznego. Kolegium dodało też, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien rozważyć przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w deklarowanym przez stronę miejscu zamieszkania, ewentualnie może też pozyskać informacje od zarządcy nieruchomością czy też innych osób zamieszkujących na tej posesji (czy ktoś na stałe zamieszkuje w przedmiotowym lokalu). Kolegium dostrzegło, że w aktach sprawy znajdują się informacje, że strona zamieszkuje pod innym adresem. Do lokalu nr [...] przy ul. [...] nie wchodzi, a jedynie odbiera wszelką korespondencję i awizo ze skrzynki pocztowej, jednakże informacje te winny zostać zweryfikowane w ramach ustaleń wywiadu środowiskowego, zeznań świadków czy też zweryfikowane z dostępnymi organowi rejestrami danych (np. PESEL, rejestrem mieszkańców). Organ pierwszej instancji może też wystąpić do właściwego miejscowo urzędu skarbowego celem ustalenia miejsca dokonania rozliczenia podatkowego.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji winien też wezwać stronę do złożenia wyjaśnień w w/w zakresie (oświadczenia składane winny być po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń) i ewentualnego dostarczenia dokumentów potwierdzających dane we wniosku o wypłatę bonu energetycznego. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stosownie do dokonanych ustaleń organ pierwszej instancji winien ocenić wniosek co do spełniania przez stronę przesłanek do uzyskania bonu energetycznego i na tej podstawie wydać stosowne rozstrzygniecie. W toku postępowania - przed wydaniem rozstrzygnięcia - organ pierwszej instancji winien uczynić zadość zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu.
Powyższe nie może zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem wydanie merytorycznej decyzji przez Kolegium musiałoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a nadto ewentualne przyznanie bonu energetycznego nie wymaga decyzji administracyjnej (art. 4 ust. 6 ustawy), z wyjątkiem sytuacji opisanych art. 4 ust. 9 ustawy. Wobec obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności organ drugiej instancji jest zobligowany jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które nie wejdzie jednak w grę, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w całości nie poczyniono ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ drugiej instancji odnosząc się do okoliczności podniesionych w odwołaniu stwierdził, że nie ma racji strona, iż organ nie ma obowiązku zweryfikowania danych wskazanych we wniosku i po zebraniu wystarczającego materiału dowodowego ich ocenienia przez pryzmat przepisów prawa materialnego, co też uczyni w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Z powyższym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie zgodziła się B.S., która w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stwierdziła, że bon energetyczny należy się każdemu obywatelowi, zatem także i jej. Organ nie posiada dowodów na to, że skarżąca nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego pod spornym adresem. Skarżąca natomiast posiada stosowne dokumenty i dowody świadczące o gospodarowaniu i zamieszkiwaniu w lokalu przy ul. [...] w Ł. Jej zdaniem, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Skarżąca wniosła o przyznanie jej adwokata z urzędu.
Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 13 czerwca 2025 r. referendarz sądowy umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i przyznał wnioskodawczyni prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego poprzez ustanowienie radcy prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).
Godzi się w związku z powyższym wyjaśnić, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez Sąd w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.
W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W świetle powyższego ustawodawca wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, które muszą zostać spełnione kumulatywnie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zatem, samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzić w związku z tym trzeba, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może zostać podjęta tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19 września 2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Milbrandt-Gotowicz Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 724-725, cz. VI, uw. 6 do art. 138).
Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 k.p.a., dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zmiany art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2 grudnia 2011 r. II OSK 1774/10).
Przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest przyznanie B.S. prawa do bonu energetycznego.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 2024 r. o bonie energetycznym oraz o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia cen energii elektrycznej, gazu ziemnego i ciepła systemowego (Dz.U. z 2024 r., poz. 859), bon energetyczny jest świadczeniem pieniężnym przysługującym jednorazowo gospodarstwu domowemu jednoosobowemu, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 i 858) za 2023 r., zwanego dalej "przeciętnym dochodem za 2023 r.", nie przekraczała kwoty 2500 zł, oraz gospodarstwu domowemu wieloosobowemu, w którym wysokość przeciętnego dochodu za 2023 r. na osobę nie przekraczała kwoty 1700 zł.
Bon energetyczny, zgodnie z art. 2 ust. 7 pkt 1 i ust. 8 pkt 1 ustawy o bonie energetycznym przyznaje się w wysokości 300 zł - gospodarstwu domowemu jednoosobowemu. W przypadku gdy główne źródło ogrzewania danego gospodarstwa domowego jest zasilane energią elektryczną i jest wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2023 r. poz. 2496), do dnia 1 kwietnia 2024 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy, bon energetyczny przyznaje się w wysokości 600 zł - gospodarstwu domowemu jednoosobowemu.
Jak stanowi art. 4 ust. 3 ustawy o bonie energetycznym, do ustalenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prawa do bonu energetycznego stosuje się odpowiednio art. 411 ust. 10j, 10l i 10m ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 i 834).
Według art. 411 ust. 10j ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 i 834) gospodarstwo domowe tworzą:
1) osoba fizyczna, o której mowa w ust. 10g, samotnie zamieszkująca i gospodarująca (gospodarstwo domowe jednoosobowe), albo
2) osoba fizyczna, o której mowa w ust. 10g, oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Po myśli art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o bonie energetycznym, wójt, burmistrz lub prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę bonu energetycznego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę bonu energetycznego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych,
b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 421 i 858),
c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 759 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 123),
d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335),
e) dodatku elektrycznego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku oraz w 2024 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1704, 1785 i 2760);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r. poz. 736 i 854).
Przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta bonu energetycznego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 4 ust. 6 ustawy o bonie energetycznym). Wydania decyzji administracyjnej wymaga:
1) odmowa przyznania bonu energetycznego;
2) korekta lub odmowa korekty wysokości przyznanego bonu energetycznego;
3) uchylenie lub zmiana prawa do bonu energetycznego;
4) rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu bonu energetycznego przyznanego albo pobranego nienależnie lub w nieprawidłowo ustalonej wysokości (art. 4 ust. 9 ustawy o bonie energetycznym).
Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że przyznanie konkretnemu podmiotowi bonu energetycznego uzależnione zostało przez ustawodawcę od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków, do których należy przede wszystkim: spełnienie kryterium dochodowego oraz faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie pod wskazanym we wniosku adresem. Zatem, ustalenia organu czynione w toku postępowania wyjaśniającego winny się koncentrować na zbadaniu, czy wnioskodawca spełnia wspomniane wyżej warunki.
Analiza zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego oraz wydanej na jego podstawie decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi dowodzi, że organ pierwszej instancji orzekając o odmowie przyznania B.S. prawa do bonu energetycznego, nie dysponował kompletnym materiałem dowodowy, który posłużyłby ustaleniu na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy i prawidłowemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty. Wydając decyzję odmowną organ pierwszej instancji z urzędu posłużył się bowiem ustaleniami pozyskanymi z postępowań dotyczących dodatku mieszkaniowego i na tej podstawie przyjął, wbrew odmiennemu w tym zakresie twierdzeniu skarżącej, że B.S. nie zamieszkuje we wskazanym we wniosku o przyznanie bonu energetycznego lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Ł. Uwadze organu pierwszej instancji umknął jednak fakt, że zasadniczym powodem odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do wskazanego wyżej lokalu. Nadto, we wspomnianym postępowaniu nie zostało wprost udowodnione, że strona nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku. Tymczasem, posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nie stanowi przesłanki rzutującej na przyznanie prawa do bonu energetycznego.
Zatem, w rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią sporną, wymagającą wyjaśnienia i należytego udokumentowania jest ustalenie przez organ pierwszej instancji, co dotychczas ponad wszelką wątpliwość nie zostało uczynione, czy B.S. faktycznie zamieszkuje pod wskazanym wyżej adresem w Ł. przy ul. [...] , czy też posiada inne miejsce zamieszkania. W aktach sprawy, jak trafnie zauważyło Kolegium, znajdują się z jednej strony informacje, że skarżąca nie zamieszkuje pod wskazanym wyżej adresem, do spornego lokalu nie wchodzi, a jedynie odbiera korespondencję i awizo ze skrzynki pocztowej. Strona ma nakaz opróżnienia, opuszczenia i wydania lokalu, nie potrafi przedstawić żadnych dokumentów świadczących o zużyciu jakichkolwiek mediów. Z drugiej strony, B.S. konsekwentnie twierdzi, że zamieszkuje we wskazanym lokalu i w nim gospodaruje, na co posiada stosowne dowody. Dlatego też, informacje te winny zostać zweryfikowane przez organ pierwszej instancji w ramach dostępnych prawem środków dowodowych, a mianowicie wywiadu środowiskowego, zeznań świadków, oględzin, czy też zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o bonie energetycznym.
Brak rzetelnych i wiarygodnych ustaleń w tym zakresie dowodzi, że zaskarżona odwołaniem decyzja organu pierwszej instancji wydana została przedwcześnie z naruszeniem przepisów - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało podjęcie przez Kolegium zaskarżonej sprzeciwem decyzji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone uchybienia, jak trafnie podkreśliło Kolegium, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ skutkowałoby to naruszeniem przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., a nadto ewentualne przyznanie bonu energetycznego co do zasady nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W motywach kontrolowanego aktu administracyjnego Kolegium trafnie wypunktowało wadliwości postępowania wyjaśniającego toczącego się przed organem pierwszej instancji oraz prawidłowo wskazało jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę. Jasno i rzeczowo ustosunkowało się także do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu skarżącej.
Skoro więc poddana sądowej kontroli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kasująca decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania B.S. prawa do bonu energetycznego odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw należało oddalić.
Z tych wszystkich względów Sąd, nie stwierdziwszy przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dc