II SA/Łd 315/25

II SA/Łd 315/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 2 i 5a, art. 106 § 3, art. 133, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 146 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 282
art. 22 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 190 ust. 1, 3, 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] włączenia, zarządzeniem Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...] zmieniającym zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Ł., do gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. karty adresowej nieruchomości – ogrodu przy [...], położonego w miejscowości Ł. przy ul. [...]; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz strony skarżącej R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Łodzi (dalej także: organ, Prezydent) zarządzeniem z dnia [...] nr [...] włączył do gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] i nazwą "[...]" kartę adresową budynku zlokalizowanego pod adresem Ł., ul. [...].
Zarządzeniem z dnia [...] nr [...] Prezydent przyjął nową ewidencję zabytków i włączył do gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] i nazwą "[...]" kartę adresową budynku zlokalizowanego pod adresem Ł., ul. [...]. W § 5 zarządzenia wskazano, że traci moc zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi zmienione zarządzeniami Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...] z dnia [...] oraz Nr [...] z dnia [...].
Zarządzeniem z dnia [...] nr [...] Prezydent zmienił zarządzenie z dnia [...] nr [...] zmienione zarządzeniem z dnia [...] nr [...], włączając do gminnej ewidencji zabytków pod nr [...]i nazwą "[...] (z ogrodem)" kartę adresową budynku i ogrodu zlokalizowanego pod adresem Ł., ul. [...].
Na tę czynność organu, R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej także: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając organowi:
1. podjęcie czynności i wydanie aktu (zarządzenia) na podstawie przepisu prawa uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, tj. na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - dalej: u.o.z., który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18 został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ), bez zapewnienia właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia;
2. naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. przez zastosowanie przepisów i dokonanie wpisu nieruchomości do GEZ bez zapewnienia skarżącemu udziału w dokonaniu czynności, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, w tym bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia zindywidualizowanego zabytkowego charakteru obiektu, co doprowadziło do naruszenia prawa własności (prawa użytkowania wieczystego), w tym poprzez włączenia do GEZ nieruchomości nieposiadającej cech zabytku.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o:
uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, względnie
stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] zmieniającego zarządzenie w sprawie przyjęcia do gminnej ewidencji zabytków w zakresie włączenia do GEZ ogrodu przy ul. [...] w Ł.;
zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości oraz właścicielem budynków na niej posadowionych. Na nieruchomości znajduje się willa [...] (dalej także: Willa) wraz z przylegającym do niej ogrodem. Na mocy zaskarżonej czynności, której przejawem było wydanie przez organ zaskarżonego zarządzenia, organ ujął w Gminnej Ewidencji Zabytków ogród przylegający do Willi.
Podkreślono, że użytkownik wieczysty nieruchomości, co do zasady, jest stroną postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według podobnych zasad, jak właściciel nieruchomości. Użytkowanie wieczyste pozwala na swobodne zagospodarowanie gruntu nim objętego, włącznie z możliwością wznoszenia na nim budynków i budowli, a także dokonywania rozbiórek czy przebudów, toteż ujęcie danej nieruchomości w GEZ ogranicza ostatnie z wymienionych praw w sposób znaczny lub wręcz całkowity. I tak, m.in., w konsekwencji powyższego, w ocenie skarżącej:
- decyzja o warunkach zabudowy, o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wymaga uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków (art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.z. oraz 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),
- ustalenia planu ogólnego gminy, planów miejscowych, a także planu zagospodarowania województwa wymagają uzgodnienia z Konserwatorem (art. 19 ust. 1a pkt 1 u.o.z.),
- pozwolenie na budowę wymaga uzgodnienia z Konserwatorem (art. 39 ust. 3 Prawa Budowlanego).
W praktyce zatem, w przekonaniu skarżącej, wpis do GEZ sprawia, że właściciel lub użytkownik wieczysty zostaje całkowicie pozbawiony samodzielności decyzyjnej dotyczącej zagospodarowania gruntu. Wszystkie bowiem decyzje i czynności w tym zakresie muszą być uzgadniane z konserwatorem, co stanowi znaczne ograniczenie w dysponowaniu prawem.
Skarżąca wskazała, że na mocy zaskarżonego zarządzenia, istniejący już wcześniej - jak się okazało z odpowiedzi uzyskanej od organu - wpis do GEZ dotyczący Willi, zmieniony został na Willę z ogrodem. Tym samym organ objął ochroną zabytkową także niezabudowaną część działki, na której, poprzednik skarżącej, urządził w 1999 r. ogród. Tym samym, w przekonaniu skarżącej, skarżona czynność organu narusza uprawnienia skarżącej do swobodnego dysponowania nieruchomością. Skarżąca ma więc interes prawny w usunięciu z GEZ wpisu dokonanego na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa, a dotyczącego nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym.
W zakresie terminu do wniesienia skargi wskazano, że skarżąca w dniu 24 stycznia 2025 r. złożyła do Prezydenta pismo z wnioskiem o udzielenie informacji, czy jej nieruchomość objęta jest wpisami do GEZ oraz z prośbą o wskazanie przepisów prawa oraz czynności organu, na podstawie których ewentualne wpisy miałyby zostać dokonane. Organ odpowiedział na ten wniosek pismem, które przedstawiciel skarżącej odebrał osobiście w siedzibie organu w dniu 7 marca
2025 r. Z pisma tego wynikało (choć nie zostało to wskazane wprost - pkt 2b), że wpis dla spornej nieruchomości ma charakter jednorodny (pkt 1 pisma), tj. zarówno Willa jak i przylegający do niej ogród zostały rzekomo ujęte w GEZ jednocześnie - zarządzeniem Prezydenta z dnia [...]. Skarżąca wskazała, że tym samym wnosi skargę przed upływem 30 dni od otrzymania pisma organu z informacją o figurowaniu ogrodu w GEZ - a więc w przewidzianym prawem terminie.
Dalej, jako uzasadnienie faktyczne i prawne skargi, skarżąca wskazała, że z pisma organu z dnia 24 lutego 2025 r. wynika, iż zarówno budynek Willi, jak i przylegający do niego ogród włączone zostały do GEZ zarządzeniem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] natomiast analiza załącznika do tego zarządzenia (wykazu zabytków) prowadzi jednak do wniosku, że wpis dokonany zarządzeniem z dnia [...] dotyczył wyłącznie Willi. Ponadto, kilka następujących po sobie zarządzeń Prezydenta w przedmiocie GEZ (w tym z [...], mocą którego uchylono zarządzenie z [...]) w wykazie zabytków zawarło wyłącznie wpis Willa. Dopiero w zarządzeniu z dnia [...] pojawia się po raz pierwszy sformułowanie "z ogrodem". Rodzi to jednoznaczny wniosek, że skarżona czynność polegająca na włączeniu do GEZ ogrodu przy [...] miała miejsce dopiero w [...]. Powyższe wskazuje, iż w tym zakresie odpowiedź udzielona skarżącej przez organ nie pokrywa się ze stanem prawnym ani faktycznym.
Analiza zmian dokonywanych w Gminnej Ewidencji Zabytków wskazuje na to, iż istniejący już wcześniej wpis w GEZ dotyczący Willi zmieniony został na "Willa (z ogrodem)". Tym samym organ objął ochroną zabytkową także niezabudowaną część działki, na której poprzednik skarżącej urządził w 1999 r. ogród.
Na mocy zaskarżonej czynności, której przejawem było wydanie przez organ zaskarżonego zarządzenia z [...] organ włączył, w przekonaniu skarżącej, do GEZ niezabudowaną część działki, na której w 1999 r. urządzono ogród. W wyniku powyższego znacznie zostały ograniczone prawa użytkownika wieczystego w zakresie dysponowania przedmiotem swojego prawa. Zaznaczono przy tym, iż skarżąca nie miała wiedzy, iż wobec "ogrodu" dokonywane są jakiekolwiek czynności zmierzające do wpisania go do GEZ. W szczególności nie była ona informowana przez organ o jakichkolwiek czynnościach, które zmierzały pośrednio lub bezpośrednio do wpisania "ogrodu" do GEZ.
Argumentowano, że wbrew treści pisma organu stanowiącego, odpowiedź na pismo skarżącej, podstawą wpisu nie był art. 22 pkt 4 u.o.z., bowiem dana jednostka redakcyjna nie istnieje. Jak wynika z treści zarządzenia z [...] objętego skargą oraz mając na uwadze, iż nieruchomość, ani żaden z obiektów na niej się znajdujących nie są wpisane do Rejestru Zabytków ani do Wojewódzkiej Ewidencji zabytków, wpis do GEZ został przez organ dokonany na podstawie art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca dalej wskazała, że przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18. TK wskazał, że przepis jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w GEZ, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. W przekonaniu skarżącej wyrok TK usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że Sąd winien tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować wyrok jako formę stosowania Konstytucji. W opinii skarżącej, obowiązująca procedura pozbawia czynnego udziału we wskazanym postępowaniu. Strona nie posiada narzędzi, za pomocą których mogłaby kontrolować poczynania organu zmierzające do ograniczenia jednego z najważniejszych praw nadanych Konstytucją, a mianowicie - prawa własności. W ocenie skarżącej, nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. bez zapewnienia właścicielom (lub użytkownikom wieczystym) obiektu umieszczanego w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Należy zapewnić takiemu właścicielowi choćby minimalne uprawnienia w procesie umieszczania obiektu w ewidencji. W przeciwnym wypadku nie ma on możliwości wypowiedzenia się co do tej kwestii, a nawet może być zupełnie zaskoczony faktem takiego wpisania jego własności do tego typu ewidencji. Umieszczenie zaś obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością o takim statusie. Nie może być zatem tak, że strona taka nie jest nawet poinformowana o takim zamiarze.
Podnoszono, że w realiach niniejszej sprawy zastosowanie niekonstytucyjnej procedury spowodowało następcze naruszenie prawa w postaci wpisania do GEZ obiektu niebędącego zabytkiem i nieposiadającego cech zabytku, a zatem wbrew treści art. 3 pkt 1 u.o.z.
Skarżąca wskazuje, iż "ogród" (rozumiany jako kompozycyjna całość) powstał dopiero w 1999 r., staraniem poprzedniego użytkownika wieczystego nieruchomości i trudno w nim znaleźć jakiekolwiek cechy zabytku, w tym przede wszystkim jakiegokolwiek nawiązania do historycznego układu urbanistycznego z początku XX wieku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca wskazując na wpis do GEZ pod pozycją [...] dot. wyłącznie Willi widniejący w zarządzeniu Prezydenta z dnia [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków, pominęła istotną w sprawie kwestię, że w dacie wejścia w życie zarządzenia z [...] obowiązywał od 2011 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] Ogród otaczający Willę usytuowany na spornej nieruchomości został objęty ochroną konserwatorską właśnie z uwagi na jego usytuowanie na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i do czasu jego obowiązywania nie było potrzeby, aby nieruchomość gruntowa, na której posadowiony jest ogród, była wpisywana także do gminnej ewidencji zabytków, gdyż oznaczałoby to podwójne objęcie ochroną konserwatorską ogrodu okalającego Willę. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formami ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po uchyleniu uchwały ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaistniała potrzeba wpisu także ogrodu do GEZ i zostało to dokonane w zarządzeniu z [...] pod pozycją [...].
Nadto, odnosząc się do podniesionej przez skarżącą kwestii braku walorów zabytkowych, organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość - Willa z ogrodem położona na spornej nieruchomości - jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków miasta (decyzja o ujęciu obszaru ogrodu podjęta na podstawie zleconego opracowania karty ewidencyjnej zabytków dla obszaru "[...]" (dalej: "Zakłady Przemysłowe") została uwzględniona w załączniku do zarządzenia [...] Prezydenta z dnia [...]), a ponadto stanowi integralny element, również ujętego w gminnej ewidencji zabytków, historycznego układu urbanistycznego oraz krajobrazu kulturowego dawnej osady "[...]". Dalej organ wskazał, iż przedmiotowa część działki, stanowiąca dawny ogród, jak najbardziej posiada cechy zabytku. Częścią integralną układu urbanistycznego i krajobrazu kulturowego osady "[...]", przekształcającej się stopniowo w obszar należący do struktury miasta, stanowią ślady dawnej parcelacji działek a także historyczna zabudowa, kształtująca się wraz z przemianą osady w dzielnicę, do której należy założenie Zakładów Przemysłowych uruchomionych w [...] r., usytuowanych przy zbiegu ulic:[...]. (ob. [...]) i [...] (ob. [...]).
Zgodnie z dokumentacją w postaci karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa sporządzonej dla Zakładów Przemysłowych przez A.
L. w 2009 r., początkowo w skład nieruchomości wchodziła przędzalnia wraz z budynkami pomocniczymi oraz oficyna przeznaczona na mieszkania dla majstrów i stróża. W [...] fabrykę rozbudowano, równocześnie wznosząc, na działce narożnej, przeznaczoną dla syna C. – A. B., piętrową rezydencję według projektu D. E., wydzielając od strony ul. [...] część parceli pod ogród.
Podsumowując, organ stwierdził, że ujęty w gminnej ewidencji zabytków obszar dawnego ogrodu będący najbliższym otoczeniem zabytkowego budynku Willi stanowi integralny element rozbudowanego na pocz. XX w., posiadającego niezaprzeczalne wartości historyczno-artystyczne, założenia fabryczno-rezydencjalnego dawnych Zakładów Przemysłowych.
Nieprawdziwa jest tym samym, w przekonaniu organu, teza postawiona przez skarżącą, w treści skargi, że "organ objął ochroną zabytkową także niezabudowaną część działki, na której poprzednik skarżącej urządził w 1999 r. ogród.". Na dowód tego organ wskazał stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie z dnia 21 sierpnia 1996 r., będące w istocie odpowiedzią na wniosek z dnia 13 marca 1996 r. Agencji Projektowej "A", o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dot. budynku willowego wraz z przyległościami na spornej nieruchomości. Miejski Konserwator Zabytków napisał w swoim piśmie z 1996 r. - czyli przed rokiem 1999, że: "Pierwotnie willa była własnością znanego łódzkiego przemysłowca A. B. Wzniesiona została w bezpośrednim sąsiedztwie przędzalni bawełny, wraz z którą oraz z przyległym parkiem stanowiła kompleks willowo-fabryczny. Zespół widnieje w spisie zabytków województwa łódzkiego i z tej racji objęty jest ochroną konserwatorską, (...) Jednocześnie zwraca się uwagę na fakt, iż integralną część zespołu stanowi założenie parkowo-ogrodowe (zieleń oraz elementy małej architektury). Docelowo założenie parkowo-ogrodowe winno zostać poddane zabiegom renowacyjnym.".
Organ argumentował, że powyższa integralna całość zespołu, usytuowana na spornej nieruchomości (działka nr [...] w obrębie [...]) została uznana za zabytek w wyniku przeprowadzonego spisu zabytków architektury i budownictwa w województwie łódzkim w latach 1984-1986. Efektem tego spisu jest wydawnictwo ówczesnego Ośrodka Dokumentacji Zabytków w Warszawie z 1988 r. pt. "Zabytki Architektury i Budownictwa w Polsce woj. Miejskie łódzkie". Także Karta Gminnej Ewidencji Zabytków z dnia [...] zawiera zdjęcia zabytku, na których widnieje Willa oraz przylegający do niej ogród. Informacje o ogrodzie i zadrzewieniu zawarte są również w treści "Wkładki do karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa, załączniku nr I".
Organ stwierdził dalej, że także później, konsekwentnie, z treści pisma z dnia 21 września 2017 r. podpisanego przez z-cę Dyrektora Wydziału Dysponowania Mieniem miasta, wynika jednoznacznie, że także bezpośredni poprzednik skarżącej – T. S., występował przeciwko miastu Łódź z powództwem o odszkodowanie właśnie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, poprzez objęcie ochroną konserwatorską również ogrodu okalającego Willę, w którym nie mógł on podjąć żadnych zamierzeń inwestycyjnych. Powyższe fakty przeczą zatem nieprawdziwej tezie postawionej przez skarżącą, że ogród został założony przez poprzednika skarżącej w 1999 r.
W uzupełnieniu powyższych informacji wskazano również na informacje historyczne sięgające czasów starożytnego Rzymu, z których wynika, że "wille to niewielkie wiejskie domy z ogrodami, należące do bogatych obywateli". Tak też było przez kolejne wieki i trudno dziś definiować willę jako sam budynek stojący na fundamentach bez okalającej go przestrzeni parkowo-ogrodowej. Słownik języka polskiego PWN podaje jak następuje: "Willa: 1) elegancki jednorodzinny dom mieszkalny, wolno stojący, otoczony ogrodem. 2) dawniej: dom letni z ogrodem za miastem.".
Odnosząc się do kwestii wyroku TK z dnia 11 maja 2023 r. wydanego w sprawie o sygn. akt P 12/18, organ stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym, mamy do czynienia z "pominięciem" ustawodawczym, które prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. W przekonaniu organu podkreślenia wymaga, że na mocy tego wyroku art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków - nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, bowiem TK stwierdził jego niezgodność wyłącznie w określonym zakresie jego zastosowania, tym samym przedmiotowy wyrok TK nie derogował przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem materialnoprawna podstawa wpisu do GEZ pozostała w mocy. Okoliczność uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją w określonym zakresie, w opinii organu nie przekłada się zatem w sposób bezpośredni na ujęcie zabytku nieruchomego w GEZ (wyrok TK nie "uchyla", nie stwierdza nieważności wpisów w GEZ), a tym samym wpis do GEZ jest prawnie skuteczny.
Dalej organ podkreślił, że zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: nazwa; czas powstania; miejscowość; adres; przynależność administracyjna; formy ochrony; opracowanie karty adresowej; fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym - a zatem karta adresowa sporządzona dla przedmiotowego zabytku nieruchomego spełnia wskazane wymogi. Zgodnie natomiast z § 18 tego rozporządzenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. W ocenie organu, Prezydent uczynił zadość obowiązkowi określonemu w § 18 tego rozporządzenia.
Ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posiada charakter uznaniowy. Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem posiadającym specjalistyczną wiedzę i z mocy ustawy posiada kompetencje do samodzielnej oceny wartości zabytku, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Taką samą wiedzę posiadają również pracownicy ówczesnego Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w gminnej ewidencji zabytków powinny (muszą) być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co stanowiło warunek konieczny objęcia ochroną konserwatorską ogrodu okalającego Willę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Organ wskazał, że istnienie takiego porozumienia potwierdza z kolei okoliczność, że założenie ogrodowe, którego sprawa dotyczy, jest zabytkiem spełniającym wymogi określone w art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Spełnienie przez nieruchomość wymagań określonych w art. 3 pkt. 1 ustawy, a zatem spełnienie wymogów umożliwiających uznanie obiektu za zabytek, stanowi warunek konieczny ujęcia nieruchomości najpierw w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie od 2020 r. w gminnej ewidencji zabytków, gdyż tylko zabytki mogą w tym trybie podlegać ochronie konserwatorskiej, czy zostać ujęte w ewidencji. Ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków musi być z kolei poprzedzone analizą merytoryczną spełniania przez obiekt wymagań uznania go za zabytek, ze swej istoty wymaga ustalenia istnienia wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, której zachowanie leży w interesie społecznym. Zbadanie tych kwestii jest obligatoryjnym wymogiem poprzedzającym ujęcie obiektu budowlanego w gminnej ewidencji zabytków i stanowi podstawę uznania obiektu za zabytek zgodnie z treścią art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków. Analiza cech zabytkowych stanowi immanentną część postępowania, jej przebieg nie jest jednak usystematyzowany w przepisach powszechnie obowiązujących, brak jest wymogów co do sposobu przeprowadzenia tej analizy, ani środków, które w jej trakcie mają być powzięte. Analiza ma wykazać, że mamy do czynienia z zabytkowym charakterem obiektu budowlanego, który następnie ponownie weryfikowany jest w drodze porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Konsultacja z wojewódzkim konserwatorem zabytków ma istotne znaczenie dla oceny merytorycznej zasadności dokonanego wpisu. Organy konserwatorskie, w tym miejskie służby konserwatorskie, posiadają szczególne uprawnienia w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Posiadają na ten temat stosowną wiedzę oraz odpowiednie doświadczenie. Prawidłowość oceny merytorycznej potwierdza dodatkowo okoliczność braku sprzeciwu ze strony wojewódzkiego konserwatora zabytków, o czym świadczy konieczne porozumienie wskazane wyżej.
Podkreślono, że względami decydującymi o ujęciu nieruchomości, ich części lub zespołu w gminnej ewidencji zabytków jest zachowanie w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową nieruchomości będącej dziełem człowieka lub związanej z jego działalnością i stanowiącej świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia. Zatem o tym, czy dana nieruchomość jest zabytkiem nie decyduje tylko jej przedmiotowy, materialny substrat (to co postrzegamy wzrokiem), ale również historyczne aspekty niematerialne. Ponownie zaznaczono, że także historyczne założenia parkowo-ogrodowe mają wartość szczególną z uwagi na ich nieliczne zachowanie na obszarze miasta, bowiem stanowią o tożsamości kulturowej miasta i jako takie wymagają zachowania dla przyszłych pokoleń. Do takiego dokładnie wniosku doszedł organ, wraz z wojewódzkim konserwatorem zabytków, czego konsekwencją było objęcie ogrodu konserwatorską ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie umieszczenie obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Warto w tym miejscu podkreślić, że brak sprzeciwu ze strony wojewódzkiego konserwatora zabytków, potwierdza merytoryczną zasadność objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie w gminnej ewidencji zabytków. Ocena dokonana przez miejskie służby konserwatorskie dokonywana jest przez osoby odznaczające się stosowną wiedzą i uprawnieniami.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał należy, że nawet zniszczenie zabytku czy zły stan obiektu nie pozbawia go wartości historycznej a tym samym zabytkowej. Okoliczność, że właściciel nie był przez organ informowany o zamiarze dokonania wpisu do ewidencji zabytków, nie ma wpływu na ocenę jego zgodności z prawem i nie świadczy także o naruszeniu jego uprawnień właścicielskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na:
- inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na wstępie należało wskazać, że skarga jest dopuszczalna.
Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), czy też z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) - co nie było sporne również pomiędzy stronami.
Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 282) w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W powołanym przepisie ustawodawca nie wypowiedział się expressis verbis w kwestii formy prawnej ujęcia innych zabytków nieruchomych w ewidencji gminnej.
Należy podkreślić, że sądy administracyjne udzielają ochrony prawnej (dopuszczają możność skorzystania z prawa skargi do sądu administracyjnego) zarówno wówczas gdy przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 czerwca 2023 r., II SA/Kr 49/23, LEX nr 3587549, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), jak i wówczas gdy ujęcie innego zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków przybiera formę zarządzenia wójta, burmistrza, czy też prezydenta miasta (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2024 r., II SA/Ol 1115/23, LEX nr 3710629, CBOSA).
Poza sporem pozostaje okoliczność, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytków dokonane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, która - stosownie do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w ramach ochrony i opieki nad zabytkami - wkracza w uprawnienia właścicielskie (w kontrolowanej sprawie: użytkownika wieczystego) podmiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 roku, sygn. akt P 12/18, OTK-A 2023, nr 46, oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).
Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadnie skarżąca powołała się w skardze na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 roku o sygn. akt P 12/18. Stwierdzono w nim, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu należy przyznać rację skarżącej, iż chodzi tu także o ograniczenie praw użytkownika wieczystego nieruchomości.
Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśniono, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Skutki wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 tej ustawy ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem TK nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Tak więc powyższy wyrok TK nie wywołuje skutków wyłącznie w sferze prawa cywilnego.
Powołanym wyrokiem TK przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami został uznany za niekonstytucyjny w określonym zakresie (wyrok zakresowy, interpretacyjny) i wobec tego, niekonstytucyjne jego rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Wskazać należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). W art. 190 ust. 4 Konstytucji wyrażono zatem zasadę, że w odniesieniu do wyroków, decyzji i innych rozstrzygnięć orzeczenia TK wywołują skutki wstecz. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Określenie zasad i trybu wzruszania takich aktów Konstytucja pozostawiła ustawom.
Mając zatem na uwadze, że po wyroku TK, o niekonstytucyjności przepisu, powstaje podstawa do wznowienia postępowania, to sąd administracyjny nie powinien takiego przepisu stosować, choćby tylko dla zakończenia toczącej się przed sądem sprawy. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, może nastąpić również po wydaniu - pierwotnie niewadliwej - decyzji administracyjnej. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest zaś stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 k.p.a.). W tej sytuacji konieczne jest zastosowanie bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnienie wyroku TK (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że włączenie do GEZ ogrodu przy [...] (ogrodu przy [...]) miało miejsce dopiero w [...] i nastąpiło Zarządzeniem z dnia [...] nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, organ dokonując, zaskarżoną czynnością włączenia do GEZ karty adresowej nieruchomości – ogrodu przy [...], położonego w miejscowości Ł. przy ul. [...], zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, albowiem uniemożliwił czynny udział użytkownika wieczystego nieruchomości w postępowaniu. Skarżąca nie mogła kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jej prawa. Nie jest sporne, że skarżąca nie została powiadomiona o ustaleniach organu, a o podjęciu zaskarżonej czynności dowiedziała się w dniu 7 marca 2025 r. z pisma organu z 24 lutego
2025 r., będącego odpowiedzią na zapytanie skarżącej. Postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony, cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien jednak działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Organ powinien zadbać, aby właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mógł zająć stanowisko w tej sprawie i skutecznie zakwestionować działania podejmowane przez organ, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków. W tym celu organ powinien umożliwić udział właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości w postępowaniu, dopuścić ewentualne wnioski dowodowe, a także zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strona mogła zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować.
W świetle zaistnienia uchybień procesowych dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia ogrodu przy ul. [...] (ogrodu przy [...]) w GEZ, przesądzenie istnienia jego walorów zabytkowych na tym etapie postępowania nie stanowi przedmiotu oceny Sądu. Wobec tego, zarzuty skargi w tym względzie uznać należy za przedwczesne.
Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych skarżącej zawartych w skardze wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów z dokumentów, zwłaszcza, że część wskazanych przez skarżącą dokumentów znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] włączenia, zarządzeniem Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...], do gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. karty adresowej nieruchomości – ogrodu przy [...], położonego w miejscowości Ł. przy ul. [...] w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. (w punkcie 1 sentencji wyroku).
Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (w punkcie 2 sentencji wyroku) znajduje podstawy w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
a.tp.