II SA/Łd 310/25

II SA/Łd 310/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskrżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 91 ust. 1, 3, 4 i 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
Art. 2 pkt 12 i 14, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
Art. 67 ust. 3 pkt 1 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 148, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 roku sprawy ze skargi Gminy Wodzierady na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 6 marca 2025 roku znak PNIK-I.4131.146.2025 stwierdzające nieważność uchwały Gminy Wodzierady nr VIII/54/2024 z dnia 30 grudnia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady dla obrębu geodezyjnego Józefów - część I, w całości 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od organu - Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej - Gminy Wodzierady kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki, rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 marca 2025 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Wodzierady z 30 grudnia 2024 r., Nr VIII/54/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady dla obrębu geodezyjnego Józefów - część I, w całości.
W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, iż z poczynionych ustaleń wynika, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Wojewoda, powołując się na treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 10, w zw. z art. 2 pkt 12 i pkt 14 u.p.z.p., wyjaśnił, że zastrzeżenia dotyczą obsługi komunikacyjnej następujących działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej:
- w terenie oznaczonym symbolem 3MN - nr: 30/3, 30/6, 30/12, 30/13, 30/14;
- w terenie oznaczonym symbolem 6MN - nr: 58/5, 59/5;
- w terenie oznaczonym 8MN - nr: 160, 163/5, 163/8, 163/11, 169/2, 171/1, 171/2, 171/3, 171/4, 171/5, 171/6;
- w terenie oznaczonym symbolem 2MNL - nr: 9/9, 9/10, 9/12, 9/17, 11/4, 11/5, 11/6, 14/2, 14/3, 14/4, 14/5, 14/6, 14/10, 16/6, 17/4, 17/5, 17/6, 21/1;
- w terenie oznaczonym symbolem 3MNL - nr: 1/1, 1/3, 1/4, 1/5, 1/6; 1/7, 3/1, 3/2, 3/3, 3/4, 3/5, 3/6, 3/7, 3/11, 3/12, 3/13, 3/14, 3/15, 3/17, 6/1, 6/2, 6/3, 6/4, 6/5, 6/6, 6/7, 6/8, 6/9, 6/10, 6/11, 6/12, 6/13, 6/14, 6/16, 6/22, 6/23, 7/1, 7/3, 7/4, 7/8, 7/10, 7/13, 7/14, 7/17, 7/19, 7/21, 7/25;
- w terenie oznaczonym symbolem 4MNL - nr: 7/28, 7/29, 7/30, 7/31, 7/32, 7/33, 7/34, 7/35, 7/36, 7/37, 7/38, 10/1, 10/2, 10/3, 10/6, 10/7, 10/8, 10/9, 10/10, 10/11, 10/13;
- w terenie oznaczonym symbolem 6MNL - nr: 32/2, 32/3, 34/2, 34/3, 34/4, 37/2, 37/3, 37/4;
- w terenie oznaczonym symbolem 7MNL - nr: 45/2, 45/5, 45/7, 45/9, 45/10, 45/13,
49/2, 49/3, 49/4,49/6, 49/8, 49/9, 49/12, 49/14;
- w terenie oznaczonym symbolem 13MNL - dz. nr ewid.: 80/2, 80/3, 90/3, 90/4, 90/5, 90/6, 90/7, 90/8, 90/13, 90/15, 90/16, 90/17.
Wojewoda podkreślił, że zgodnie z definicją legalną pojęcia dostępu do drogi publicznej, dostęp może zostać zapewniony w sposób pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub służebność drogową, a dostęp do drogi publicznej to nie tylko dostęp faktyczny ale i prawny, który winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny. W przypadku dostępu poprzez drogę wewnętrzną wystarczający jest sam fakt położenia nieruchomości gruntowej przy takiej drodze. Jednak jeżeli teren nie przylega ani bezpośrednio do drogi publicznej, ani do drogi wewnętrznej, ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej musi zostać wykazane.
W przedmiotowej sprawie z przedłożonej dokumentacji i map nie wynika, które z powyższych działek mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Organy Gminy Wodzierady nie wykazały również istnienia ustanowionych służebności drogowych, ani nie określiły jakich działek dotyczyłby taki dostęp.
Wobec tego Wojewoda uznał, że dostęp do drogi publicznej w przypadku ww. działek ma charakter hipotetyczny a nie realny, co stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10, w związku z art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., co skutkowało rozstrzygnięciem nadzorczym.
Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła Rada Gminy Wodzierady, jako podstawę prawną wskazując art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., zarzucając naruszenie:
- art. 91 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu polegające na bezpodstawnym uznaniu, że ustalenia uchwały są sprzeczne z prawem, podczas gdy zakres ustaleń poczynionych w dokumencie nie jest niezgody z przepisami prawa materialnego, a brzmienie planu zostało uchwalone w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania planistycznego (trybu sporządzania planu) i nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi;
- art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p, w drodze błędnej wykładni prawa dokonanej przez Wojewodę, sprowadzającej się do uznania, że dla każdej działki geodezyjnej istniejącej na terenie objętym uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, plan ten musi zapewniać (kształtować) bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo wprost wskazywać obsługę komunikacyjną przez konkretnie oznaczona drogę wewnętrzną lub ustanowioną już służebność drogową, gdy tymczasem taki obowiązek prawny nie ciąży na gminie przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;
- art. 16 ust. 2, art. 94 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p, poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na bezprawnej ingerencji organu nadzoru w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w zakresie możliwości stanowienia prawa miejscowego na jego obszarze, w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz kształtowania tego prawo w sposób swobodny, w granicach obowiązującego prawa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem Rady Gminy ani przepisy u.p.z.p, ani inny akt prawa powszechnie obowiązującego nie nakazują, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał regulować "dostęp do drogi publicznej" dla każdej nieruchomości, a tym bardziej każdej działki ewidencyjnej. Przepisy u.p.z.p. wymagają jedynie określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, na co wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, co oznacza to, że wymóg stawiany przez organ nadzoru wobec przyjętego planu miejscowego jest bezpodstawny i wynika z nadinterpretacji prawa.
Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż dostosowanie istniejących dojazdów do działek budowlanych zlokalizowanych na terenach prywatnych (czy w formie ustanowionych służebności drogowych, czy wydzielonych dróg wewnętrznych) nie należy do zadań gminy, lecz wyłącznie do osób z nich korzystających. Szczególnie dotyczy to sytuacji, gdy dojazd ten dotyczy pojedynczych działek i nie ma charakteru drogi ogólnodostępnej. Ponadto żądanie Wojewody wymusza na gminie, w przypadku braku dowodów na taki dostęp regulowanie stanów prawnych nieruchomości poprzez ustanawianie dla ich dostępu do drogi publicznej w drodze cywilnoprawnej, co nie należy do zadań gminy lecz do właścicieli nieruchomości, ewentualnie doprowadzanie drogi publicznej do każdej działki, dla której nie udało się
wykazać posiadania dostępu do drogi publicznej, względnie wytyczenie dróg wewnętrznych o charakterze ogólnodostępnym, po terenach prywatnych, co powodowałby ograniczeniem sposobu ich korzystania i spotkałoby się słusznymi roszczeniami właścicieli. Ewentualnie domniemywać można, iż Wojewoda przez ujawnienie na mapach dróg wewnętrznych, rozumie wyznaczenie w planie miejscowym terenów dróg wewnętrznych do użytku ograniczonego kręgu osób, właścicieli przyległych nieruchomości. Tymczasem nie jest rolą planu miejscowego sankcjonowanie w formie ustaleń planu przesądzeń wynikających z wydanych decyzji podziałowych - wydzielenia działek pod drogi wewnętrzne. Prawa do korzystania z tych działek jako dojścia i dojazdu do działek budowlanych wynikają z wydanych decyzji podziałowych i nie są w żaden sposób uzależnione od ujawnienia drogi na rysunku planu poprzez wyznaczenie terenu drogi wewnętrznej, bądź od wspomnienia w części tekstowej planu o drogach wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu. W przypadku utrwalonej funkcji działki jako drogi wewnętrznej (z uwagi na takie jakie jej długotrwałe wykorzystywanie, obsługiwanie działek należących do różnych właścicieli) można uznać, iż jej umieszczenie w planie miejscowym nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Inaczej jest jednak w typowej sytuacji, tj. gdy został dokonany podział nieruchomości i nie nastąpiły po nim żadne dalsze przesądzenia. W takim przypadku właściciel może swobodnie zmienić zdanie, co do sposobu przeprowadzenia podziału nieruchomości, i przeprowadzić nowy podział lub połączenie nieruchomości. W przypadku wyznaczenia w planie terenu drogi wewnętrznej swoboda ta zostanie ograniczona, co może stanowić nadużycie władztwa planistycznego. Nie jest zaś rolą planu miejscowego sankcjonowanie w formie ustaleń planu przesądzeń wynikających z wydanych decyzji podziałowych. Wojewoda nie wziął pod uwagę okoliczności, że zakwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy obszarów położonych w gminie wiejskiej, a więc co do zasady terenów rolniczych. Takie obszary charakteryzują się znacznie gorszym rozwojem sieci komunikacyjnej niż tereny miejskie, co wynika zarówno z faktycznych potrzeb społeczności lokalnej (mniejsza gęstość i intensywność zabudowy, rozległe obszary upraw nie wymagające dogodnego dojazdu) jak i zaszłości historycznych (specyficzny kształt działek, większe powierzchnie). W gminie wiejskiej uregulowanie sytemu komunikacji w sposób pożądany przez organ nadzoru nie jest jednak niezbędne. Świadczy o tym chociażby fakt niewniesienia żadnych uwag do projektu planu, dotyczących projektowanej komunikacji, ze strony zainteresowanych mieszkańców. Ponadto zagwarantowanie komunikacji według standardu forsowanego przez Wojewodę, zmusiłoby faktycznie gminę do wytyczania znacznej liczby nowych dróg publicznych lub wewnętrznych spełniających funkcje dróg publicznych (a przez to koniecznych do przejęcia przez gminę od prywatnych osób dla uwzględnienia słusznych interesów indywidualnych właścicieli), zapewniających obsługę stosunkowo niewielkiej ilości mieszkańców i w konsekwencji poniesienia niewspółmiernie wysokich kosztów wykupów, wywłaszczeń oraz urządzenia (wybudowania) szlaków komunikacyjnych o parametrach właściwych dla takich dróg. Takie działanie nie byłoby proporcjonalnym i gospodarnym wydatkowaniem środków publicznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.
Dodatkowo wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie działki znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej, i powstały w wyniku wydanych decyzji podziałowych. Są to zatem tereny przygotowane pod indywidualną zabudowę i w takiej sytuacji każda z wydzielonych działek powinna mieć zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Wojewoda nie podzielił argumentu, że w przypadku wyznaczenia w planie terenu drogi wewnętrznej, zostanie ograniczona swoboda właściciela, który może swobodnie zmienić zdanie, co do sposobu przeprowadzenia podziału nieruchomości i przeprowadzić nowy podział lub połączenie nieruchomości. Zdaniem Wojewody, wskazuje to raczej na uchylanie się organu planistycznego od realizacji jego obowiązku ustawowego i na przyznanie właścicielom działek prawa do samodzielnego stworzenia układu dróg o charakterze wewnętrznym. Działanie Gminy Wodzierady stanowi w istocie próbę przeniesienia obowiązku realizowania zadań własnych na właścicieli nieruchomości, na których miałaby być zlokalizowane drogi wewnętrzne. Przyjęcie takiego rozwiązania jest niedopuszczalne. Podkreślono, że w przypadku wyznaczenia w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę należy wyznaczyć układ komunikacyjny, który oparty będzie o drogi publiczne. Drogi wewnętrzne są drogami o charakterze uzupełniającym, do ich powstania może dojść w wyniku np. podziału nieruchomości, w celu zapewnienia nowo powstałej działce dostępu do drogi publicznej. Ponadto prawo dostępu nieruchomości do drogi publicznej w sposób zasadniczy wpływa na uprawnienie do korzystania z tej nieruchomości, przede wszystkim stanowi warunek niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę. Plan miejscowy powinien tworzyć prawną możliwość korzystania z działek przez właścicieli, a zapewnienie dostępu do drogi publicznej nie może być uzależniane od przyszłej i niepewnej zgody właścicieli nieruchomości, na których planowany układ drogowy ma być finalnie zrealizowany. Zrealizowanie znacznej liczby dróg publicznych, zapewniających obsługę stosunkowo niewielkiej liczby mieszkańców wiązałoby się z poniesieniem niewspółmiernie wysokich kosztów związanych z wykupem, wywłaszczeniem i urządzeniem dróg. Nie jest to odosobnione stanowisko, coraz częściej gminy przerzucają na mieszkańców obowiązek zorganizowania dojazdu do nieruchomości poprzez wyznaczanie dróg wewnętrznych, na których utrzymanie gmina nie będzie wykładała środków. A przecież zorganizowanie sieci dróg publicznych jest jednym z podstawowych zadań gminy, finansowanym z podatków jej mieszkańców. Zmiana przeznaczenia gruntu na teren budowlany z dużym prawdopodobieństwem będzie miała wpływ na podatek od nieruchomości, ponieważ podatek ten jest ustalany na podstawie wartości rynkowej nieruchomości i jej przeznaczenia. W związku z tym, jeśli wartość rynkowa nieruchomości wzrośnie po zmianie jej przeznaczenia, to podatek od nieruchomości również wzrośnie.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę.
Pełnomocnik organu nadzoru wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których to aktów niewątpliwie zaliczają się rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 u.s.g.
W ramach wspomnianej kontroli sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, bądź też – stosownie do treści art. 148 p.p.s.a. – uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego.
Zaskarżony akt został wydany na podstawie przepisów powoływanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wreszcie, stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
W utrwalonych poglądach judykatury, które sąd podziela, podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 18 października 2016 r., II GSK 1650/16, 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13). Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 754/10).
Materialnoprawną podstawę kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie Rada Gminy Wodzierady podjęła w dniu 27 listopada 2019 r. uchwałę Nr XI/89/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Wodzierady dla obrębu Józefów (zmienioną uchwałą z 25 marca 2024 r.). W § 4 tejże uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. Przyjąć zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed opisanej wyżej nowelizacji. Ponadto o uzgodnienia i opinie wystąpiono przed nowelizacją (art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej). Dla porządku wskazać także należy, na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w myśl którego do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., obligatoryjnym elementem planu jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Doprecyzowanie tego obowiązku następowało w § 4 pkt 9 (teraz pkt 11) lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wskazanie, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.
Z przytoczonych regulacji wynika, że jedną z funkcji planu miejscowego jest wyznaczenie układu komunikacyjnego dla terenów, które z uwagi na okoliczności faktyczne wymagają takiego skomunikowania, a także określenie sieci infrastruktury technicznej. Niewątpliwe plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów objętych ustalaniami planu. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć tereny przeznaczone pod drogi publiczne, mające zapewnić obsługę komunikacyjną poszczególnych terenów, objętych ustalaniami danego planu miejscowego. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek, które przeznaczono pod budownictwo, do drogi publicznej. Konkluzję tą uzasadnia funkcja planu i treść powołanych przepisów, w połączeniu z definicją działki budowlanej przewidziana w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., który stanowi, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie powyższe stanowisko uzasadnia się również odniesieniem do warunków, jakie muszą być spełnione dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego, w tym dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej, przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., rozumie się bezpośredni dostęp, dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14; A. Plucińska - Filipowicz Alicja (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, teza 42 do art. 15 u.p.z.p.).
W § 5 ust. 1 pkt 10 lit. a-c kwestionowanego planu wyznaczono tereny następujących dróg publicznych: drogi zbiorczej (1KDZ), dróg lokalnych (1KDL – 3KDL) i dróg dojazdowych (1KDD – 11KDD).
W § 15 planu zawarte zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. W tym zakresie plan ustala m.in. rozbudowę układu drogowego; parametry dróg, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów oraz wymogami przepisów odrębnych dotyczących dróg publicznych (ust. 1 pkt 1); przebudowę dróg publicznych do parametrów wymaganych przepisami odrębnymi dotyczącymi dróg publicznych, z uwzględnieniem warunków terenowych lub istniejącego zagospodarowania, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu (ust. 1 pkt 2); powiązanie obszaru z zewnętrznym układem komunikacji poprzez tereny dróg wyżej wskazanych publicznych (ust. 1 pkt 3); dla obsługi obszaru i wchodzących w jego skład terenów wyznaczając tereny ww. dróg publicznych (ust. 1 pkt 4). Ponadto w ust. 2 ustala obsługę komunikacyjną terenów, z przyległych terenów dróg, o których mowa w ust. 1 pkt 4, lub poprzez istniejące dojścia i dojazdy na terenach przylegających do tych terenów, z zachowaniem ograniczeń i zakazów zawartych w przepisach odrębnych dotyczących dróg publicznych. W zakresie komunikacji zbiorowej ustala, w ust. 2, obowiązek dostosowania dróg, o których mowa ust. 1 pkt 3, dla potrzeb publicznego transportu autobusowego, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów. Nadto w zakresie miejsc do parkowania dla samochodów osobowych i rowerów ustala obowiązek zapewnienia na terenie, do którego inwestor posiada tytuł prawny, miejsc do parkowania dla samochodów osobowych i rowerów (ust. 4).
Ponadto w regulacjach § 27 – 29 za pomocą poszczególnych dróg (zbiorczej - 1KDZ, lokalnych – 1KDL – 3KDL oraz dojazdowych - 1KDD – 11KDD) plan zapewnia obsługę komunikacyjną terenów przylegających i działek budowlanych.
W ocenie sądu wskazane wyżej ustalenia kwestionowanego planu miejscowego w sposób wystarczający realizują nałożony przez ustawodawcę obowiązek określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w tym obsługę komunikacyjną działek budowlanych przy pomocy dróg wskazanych w treści planu, szczególnie w sytuacji gdy właściciele nieruchomości znajdujących się na terenach wskazanych przez organ nadzoru nie zgłaszali uwag w toku procedury planistycznej, co do tak ustalonego układu komunikacyjnego.
Odnosząc się do istoty sporu, wskazać należy, że sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę jest, m.in., zapewnienie dostępu działek do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., które bez wątpienia mają zastosowanie w procesie określania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Przepisy te powinny stanowić dyrektywę dla organu planistycznego sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej dla terenów oznaczonych w planie jako działki budowlane (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14). Tylko w prawidłowo ukształtowanym systemie powiązań komunikacyjnych opartych o drogi publiczne, w tym gminne, oraz drogi wewnętrzne, właściciele będą mogli w pełni korzystać z własności.
Powyższe nie oznacza jednak, wbrew stanowisku Wojewody, że zawsze każda działka wyodrębniona geodezyjnie będzie musiała mieć dostęp do drogi publicznej. Wymóg określenia dostępności do drogi publicznej poszczególnych działek geodezyjnych zależeć będzie od ich cech (wielkości, kształtu), przeznaczenia planistycznego, charakteru zabudowy a także struktury własności. Ustawodawca, definiując pojęcie działki budowlanej wskazuje na nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów oraz aktów prawa miejscowego. Użycie w tej definicji określenia nieruchomości gruntowej i odesłanie do postanowień planu oznacza więc, że w zależności od stanu faktycznego i prawnego działką budowlaną może być jedna działka gruntu lub kilka działek. Takie zdefiniowanie działki budowlanej pozwala w procesie planistycznym uwzględnić okoliczność, że kilka działek jest własnością jednego podmiotu lub współwłasnością i jako pewna całość posiadają one dostęp do drogi publicznej.
Sąd podziela także stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że z obowiązujących przepisów, w tym art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz przywołanego wyżej § 4 pkt 9 lit. a i b (obecnie § 4 pkt 11 lit. a i b) rozporządzenia nie wynika, aby w planie miejscowym, w każdym przypadku, musiał być zapewniony dostęp do drogi publicznej do każdej działki budowalnej, bezpośredni lub poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej. Należy zauważyć, że w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej może być zapewniony również przez drogę wewnętrzną oraz przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z przepisu tego nie wynika przy tym, aby obsługa komunikacyjna nieruchomości mogła odbywać się wyłącznie przez drogi wewnętrze przewidziane w planie miejscowym, w tym ujęte na rysunku planu. Z kolei służebność może być ustanowiona w drodze czynności prawnej, w drodze orzeczenia sądu lub w drodze decyzji administracyjnej (zob. m.in. art. 145 k.c. oraz 285 k.c.; por. np. J. Gudowski, J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki (w:) J. Gudowski, J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, Warszawa 2016, teza 5 do art. 285). Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast możliwości ustanowienia służebności, w tym służebności przejazdu lub służebności drogi konicznej, w uchwale rady gminy dotyczącej planu miejscowego. Podsumowując, obowiązujące przepisy nie wymagają, aby bezwzględnie w każdym przypadku w planie miejscowym wyznaczony został dojazd do każdej działki położonej na terenie, na którym dopuszczono zabudowę, chociażby poprzez planowane drogi wewnętrzne. W razie braku wyznaczenia takiego dojazdu, właściciel nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych (por. np. wyrok NSA z: 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1118/11; 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14; 16 maja 2023 r., II OSK 367/22; 23 maja 2023 r., II OSK 480/22; 13 września 2023 r., II OSK 2998/20; z dnia 6 listopada 2023 r., II OSK 1733/23). Dodać należy, że konkluzja ta nie pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z faktu, że mamy do czynienia z terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, nie wynika per se, że sprzeczne z takim przeznaczeniem jest poprowadzenie przez ten teren dróg wewnętrznych lub dojazdów do innych nieruchomości w drodze czynności prawnych dokonanych między zainteresowanymi właścicielami. Tego rodzaju drogi lub dojazdy pełnią bowiem funkcję służebną wobec funkcji podstawowej terenu (tj. funkcji mieszkalnej). Ponadto, należy zauważyć, że do przesłanek ustanowienia służebności drogi koniecznej nie należy zgodność ustanawianej służebności z planem miejscowym (art. 145 k.c.). W orzecznictwie wskazuje się, że także przepisy z zakresu prawa budowlanego nie stanowią bezwzględnej przeszkody do przeprowadzenia drogi koniecznej przez nieruchomość zabudowaną (zob. np. uchwałę SN z 5 listopada 2014 r., III CZP 74/14, OSNC 2015/7-8/85 oraz postanowienie SN z 14 lutego 2008r., II CSK 517/07). Można zatem przyjąć, że sąd powszechny rozstrzygając sprawę o ustanowienie drogi koniecznej nie wkracza w sferę kompetencji organu planistycznego lub organu administracji publicznej uprawnionego do wydania decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o pozwoleniu na budowę (por. np. postanowienie SN z 30 września 2020 r., III CSK 31/18, OSNC 2021 nr 7-8, poz. 51). Reasumując, okoliczność, że w odniesieniu do części planu miejscowego, która została przeznaczona pod zabudowę, nie przewidziano systemu dróg publicznych lub wewnętrznych, nie skutkuje, niejako automatycznie, tym, że teren ten nie będzie mógł być w przyszłości zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planem.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone w stawce minimalnej.
dc