II SA/Łd 31/24

II SA/Łd 31/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 194
art. 9 ust. 1, ust. 2, art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 3, art. 15 ust. 1, art. 15a ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2022 poz 385
art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 4, ust. 3, ust. 4
Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 6, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 6 marca 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 30 października 2023 roku nr LXVI/124/2023 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Koluszek w Koluszkach (w organizacji) i nadania jej statutu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Koluszkach na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 30 października 2023 r. Rada Miejska w Koluszkach (dalej także: organ) na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 572, poz. 1463 i poz. 1688) (dalej także: u.s.g.) oraz art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 194; zm.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1662) (dalej także: u.o.p.d.k.), art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 385) (dalej także: u.o.m.) podjęła uchwałę nr LXVI/124/2023 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Koluszek w Koluszkach (w organizacji) i nadania jej statutu. W § 2 uchwały stwierdzono, iż po uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego nadaje się Statut Muzeum Koluszek w Koluszkach (w organizacji), w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały (dalej także: Statut). Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 20 listopada 2023 r. pod poz. 9411.
Stosownie do § 1 pkt 4 Statutu: "Muzeum Koluszek w Koluszkach (w organizacji), zwane dalej "Muzeum", jest samorządową instytucją kultury działającą w szczególności na podstawie: uchwały nr.......... z dnia ... w sprawie... (Dz. Urz. Woj. ... z... r. poz. ...);".
Zgodnie z § 7 Statutu do zakresu działania Muzeum należy gromadzenie, przechowywanie, konserwacja i udostępnianie zbiorów dokumentujących historię gminy Koluszki i dziejów jej mieszkańców oraz upowszechnianie wiedzy o historii gminy Koluszki, a także działalność naukowa i edukacyjna.
W myśl § 8 Statutu działania, o których mowa w § 7, Muzeum realizuje w szczególności przez:
1) gromadzenie zabytków, dzieł sztuki i materiałów dokumentacyjnych w statutowo określonym zakresie, pozyskiwanych w drodze zakupów, darowizn, zapisów, depozytów, wymiany;
2) inwentaryzowanie, katalogowanie i naukowe opracowywanie zgromadzonych zbiorów oraz materiałów dokumentacyjnych;
3) przechowywanie zgromadzonych zbiorów, w warunkach zapewniających im właściwy stan zachowania i bezpieczeństwo, oraz magazynowanie ich w sposób dostępny do celów naukowych;
4) zabezpieczenie i konserwację zbiorów;
5) zorganizowanie wystawy stałej i urządzanie wystaw czasowych;
6) organizowanie i prowadzenie badań naukowych;
7) prowadzenie działalności edukacyjnej;
8) udostępnianie zbiorów do celów edukacyjnych i naukowych;
9) prowadzenie działalności wydawniczej, w tym publikowanie i rozpowszechnianie katalogów, przewodników wystaw, materiałów informacyjnych z zakresu działalności Muzeum oraz wydawnictw naukowych;
10) zapewnienie właściwych warunków zwiedzania oraz korzystania ze zbiorów i zgromadzonych informacji;
11) współpracę z polskimi i zagranicznymi muzeami, administracją rządową i samorządową, instytucjami kultury, polskimi i zagranicznymi instytutami naukowo-badawczymi, organizacjami pozarządowymi, a także innymi osobami prawnymi, jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej oraz osobami fizycznymi.
Stosownie do § 9 Statutu Muzeum gromadzi w szczególności:
1) dzieła sztuki (malarstwo, sztuka ludowa i nieprofesjonalna);
2) dokumenty, w tym kartograficzne;
3) fotografie i materiały fotograficzne;
4) sztandary;
5) ordery i odznaczenia;
6) numizmaty;
7) mundury i ubiory, w tym stroje ludowe i ubiory miejskie;
8) rekwizyty i kostiumy obrzędowe;
9) elementy wyposażenia wnętrz;
10) przedmioty codziennego użytku;
11) narzędzia pracy: rolnicze, rzemieślnicze i zawodowe;
12) pamiątki osobiste;
13) przedmioty upamiętniające wydarzenia i postacie związane z dziejami Koluszek i okolic;
14) materiały audiowizualne;
15) książki, druki, rękopisy, czasopisma związane z zakresem Muzeum.
Ponadto, zgodnie z § 12 ust. 1 Statutu Muzeum jest zarządzane przez Dyrektora Muzeum, zwanego dalej "Dyrektorem". W myśl § 12 ust. 2 Statutu Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Koluszek, w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Stosownie do § 12 ust. 3 Statutu Dyrektor reprezentuje Muzeum na zewnątrz, odpowiada za prawidłową realizację działalności statutowej oraz właściwe zagospodarowanie mieniem i środkami finansowymi Muzeum. Wreszcie, jak stanowi § 12 ust. 4 Statutu, do zadań Dyrektora należy w szczególności:
1) przygotowanie i otwarcie wystawy stałej;
2) przeprowadzenie prac przygotowawczych i programowych oraz współpraca i nadzór nad pracami inwestycyjnymi mających na celu przygotowanie otwarcia Muzeum oraz wystawy stałej i udostępnienia Muzeum zwiedzającym;
3) nadzór i kierownictwo nad całością działalności Muzeum;
4) nadzór nad majątkiem Muzeum, w tym jego zbiorami i ich ewidencjonowaniem;
5) przedstawianie gminie Koluszki i właściwym instytucjom planów rzeczowych i finansowych, sprawozdań oraz wniosków dotyczących Muzeum;
6) racjonalne i efektywne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi i materialnymi;
7) wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników Muzeum;
8) wydawanie wewnętrznych zarządzeń.
Pismem z dnia 8 listopada 2023 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił Radę Miejską w Koluszkach o wszczęciu postępowania określonego w rozdziale 10 u.s.g. w celu kontroli legalności powołanej wyżej uchwały, która wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w dniu 6 listopada 2023 r. Pismem z dnia 15 listopada 2023 roku Rada Miejska w Koluszkach złożyła stosowne wyjaśnienia, nie podzielając stanowiska Wojewody. W stosunku do przedmiotowej uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego.
Skargą z dnia 11 grudnia 2023 r. Wojewoda Łódzki (dalej także: skarżący, organ nadzoru) zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:
1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 143 w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) (dalej: Zasady techniki prawodawczej) poprzez brak zredagowania dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów przepisu § 1 pkt 4 załącznika do przedmiotowej uchwały, tj. Statutu,
2. art. 13 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 385) poprzez ustalenie w § 8, § 9 i § 12 ust. 4 Statutu otwartego katalogu zakresu działalności Muzeum oraz zadań Dyrektora Muzeum, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisów ustaw,
3. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach poprzez brak wskazania w § 12 ust. 2 Statutu konkretnego trybu wyboru Dyrektora Muzeum Koluszek w Koluszkach, co stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki wskazał, iż § 1 pkt 4 Statutu w sposób istotny narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 143 w zw. z § 6 Zasad techniki prawodawczej. Stosownie do przepisu § 1 Statutu Muzeum Koluszek w Koluszkach działa na podstawie wymienionych tam przepisów ustawowych i innych regulacji. W § 1 pkt 4 nie wskazano na podstawie jakiej uchwały funkcjonuje Muzeum. Można oczywiście domniemywać, że ma to być właśnie zaskarżona niniejszą skargą uchwała, niemniej jednak należy podkreślić, że Statut jest załącznikiem do uchwały będącej aktem prawa miejscowego. W związku z tym, zgodnie z § 143 Zasad techniki prawodawczej do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w wyliczonych przepisach załącznika do tego rozporządzenia, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Jednym z takich przepisów jest § 6, który stanowi że przepisy ustawy (odpowiednio - aktu prawa miejscowego) redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w demokratycznym państwie prawnym organy tworzące system prawa, w tym także prawa miejscowego, mają obowiązek formułowania przepisów prawnych w sposób jasny i precyzyjny.
Skarżący wskazał również na tzw. test określoności prawa zaproponowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a wywodzący się z doktryny niemieckiej. W tym teście dla oceny zgodności sformułowania danego przepisu z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy kryteria, którymi są: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Trybunał w swoich orzeczeniach podkreśla także, że wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. W literaturze podkreśla się nadto, że norma konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (...) na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. (...) Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego przepis § 1 pkt 4 Statutu nie może ostać się w obrocie prawnym, gdyż jest dla odbiorców norm zawartych w Statucie niezrozumiały i może wprowadzać w błąd.
W ocenie skarżącego istotnie naruszają prawo, tj. art. 13 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o muzeach, regulacje zawarte w § 8, § 9 i § 12 ust. 4 Statutu. Rada Miejska w Koluszkach poprzez użycie w nich wyrazów "w szczególności" ustaliła otwarty katalog zakresu działalności Muzeum oraz zadań Dyrektora Muzeum, co w konsekwencji oznacza, że powyższe kwestie określono jedynie w sposób przykładowy i niepełny. Tymczasem ustawodawca wymaga, aby statut instytucji kultury i muzeum w precyzyjny sposób regulował te kwestie. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że ponieważ art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy nakazuje określić w statucie zakres działalności instytucji kultury, to nieprawidłowe jest już ujęcie tego zakresu w formie katalogu otwartego przez użycie zwrotu "w szczególności".
Skarżący wskazał również na to, że § 12 ust. 2 Statutu, zgodnie z którym Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Koluszek, w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach. W ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej opisanych jest kilka różnych i wykluczających się wzajemnie trybów powoływania dyrektora instytucji kultury. Dyrektor może być powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ustawy), lub wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy), bądź też wyłoniony w drodze konkursu (art. 16 ustawy). W ocenie organu nadzoru pozostawienie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora w istocie wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także w art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach. W judykaturze wskazuje się, że statut winien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu. Wskazane w tym przepisie zagadnienia zostały przez ustawodawcę uznane nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić statut. Brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora i pozostawienie tych zagadnień do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, pozostaje w opozycji do art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący stoi na stanowisku, że tak skonstruowany przepis Statutu nie normuje w sposób prawidłowy kwestii związanych ze sposobem powoływania organu zarządzającego instytucją kultury, jaką jest Muzeum Koluszek w Koluszkach.
W ocenie skarżącego ostatnie ze wskazanych istotnych naruszeń prawa zawartych w Statucie rzutuje na całość przedmiotowej uchwały i w związku z tym konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koluszkach reprezentowana przez Burmistrza Koluszek wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż nie stanowi realizacji art. 6 ust. 1 ustawy z 1996 r. o muzeach przyjęcie przez radę gminy statutu bądź zmiana statutu, który nie był uzgodniony z odpowiednim ministrem. Statut Muzeum Koluszek w Koluszkach zakwestionowany przez skarżącego został uzgodniony z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Co więcej należy wskazać, iż na stronie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego znajdują się wzory dokumentów, w tym m.in. przykładowy statut muzeum, na podstawie którego został przygotowany projekt Statutu Muzeum Koluszek w Koluszkach (w organizacji). W procedurze uzgadniania projektu statutu realizowanej na zlecenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez Narodowy Instytut Muzeów został przekazany do Urzędu Miejskiego w Koluszkach projekt statutu uwzględniający wytyczne Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz uwagi Narodowego Instytutu Muzeów. Jednocześnie poinformowano, iż przekazanie projektu jak i poprawki mają charakter roboczy, niemniej ich uwzględnienie warunkuje uzgodnienie projektowanego statutu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach. Projekt statutu po jego akceptacji przez Burmistrza Koluszek, został uzgodniony przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach. Należy zatem podkreślić, iż Statut Muzeum Koluszek w Koluszkach został przygotowany w oparciu o rekomendowany przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego wzór statutu muzeum samorządowego. Zapisy Statutu zakwestionowane przez skarżącego jako stanowiące istotne naruszenie prawa, to w istocie powtórzenia sformułowań z rekomendowanego wzoru statutu muzeum samorządowego. Nadto nie można pominąć, że w procedurze stanowienia Statutu będącego załącznikiem do skarżonej uchwały brało czynny udział Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Narodowy Instytut Muzeów.
Ponadto zakwestionowany przez skarżącego § 1 pkt 4 Statutu Muzeum Koluszek w Koluszkach (w organizacji) zawarty jest we wzorze statutu muzeum zamieszczonym na stronie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego i w istocie odnosi się do uchwały Nr LXVI/124/2023 Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 30 października 2023 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Koluszek w Koluszkach (w organizacji) i nadania jej statutu, co nie budzi wątpliwości. W ocenie organu brak konkretnego wskazania uchwały w § 1 pkt 4 Statutu Muzeum Koluszek w Koluszkach (w organizacji) nie stanowi jednak istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Jak wskazuje się w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Wobec powyższego nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż przepis § 1 pkt 4 Statutu Muzeum w Koluszkach istotnie narusza przepisy art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 143 w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).
W ocenie organu nie można podzielić także zarzutu skarżącego, iż istotnie naruszają prawo, tj. art. 13 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o muzeach regulacje zawarte w § 8, § 9 i § 12 ust. 4 Statutu Muzeum Koluszek w Koluszkach (w organizacji), poprzez użycie słów: "w szczególności" i wskazanie katalogu otwartego zakresu działalności Muzeum oraz zadań Dyrektora Muzeum. Ponownie należy podkreślić, iż zakwestionowane sformułowania zawarte są w projekcie statutu zarekomendowanym przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie dla określenia zakresu działalności instytucji kultury, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dopuszczalne jest również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "w szczególności", stanowiącego konkretyzację podstawowego przedmiotu działania instytucji. Ponadto WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., II SA/G1 1693/21 nie dopatrując się naruszenia prawa oddalił skargę Wojewody, który także zakwestionował m.in. użycie zwrotu: "w szczególności" w odniesieniu do zakresu działalności i zadań muzeum.
W zakwestionowanym przez skarżącego § 12 ust. 2 Statutu Muzeum w Koluszkach Rada Miejska w Koluszkach wypełniając delegacje przepisów art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach postanowiła, iż Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Koluszek, w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Słusznie wskazał skarżący, iż w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mamy do czynienia z kilkoma różnymi i wykluczającymi się wzajemnie trybami powoływania dyrektora instytucji kultury. Ponownie należy podkreślić, iż zakwestionowane sformułowania zostały przygotowane w oparciu o projekt statutu zarekomendowany przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a także projekt statutu został uzgodniony przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach. Zdaniem organu, nie można zgodzić się zatem z zarzutem skargi, iż
§ 12 ust. 2 Statutu Muzeum Koluszek w Koluszkach istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach. Należy zauważyć, iż zapisy Statutu są zgodne ze wskazanymi przepisami, jak również z poglądami przedstawionymi w orzecznictwie przykładowo w wyroku NSA z dnia 17 września 2021 r., II OSK 52/21, zgodnie z którym możliwym jest uregulowanie kwestii powołania dyrektora instytucji kultury w statucie jedynie poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów. Nie jest natomiast dopuszczalne uregulowanie tej kwestii w akcie podustawowym, jakim jest statut, sprzecznie z przepisami ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator, zaś art. 13 ust. 2 ustawy nie pozwala w ogóle na uregulowanie tej kwestii w statucie. Podobnie w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2015 r., II OSK 1216/15, prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Powołany przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia. Nie jest zatem trafna argumentacja, iż pozostawienie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także w art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada
1996 r. o muzeach.
Dalej organ stwierdził, że wskazanie w Statucie konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora, jak podnosi skarżący, stanowiłoby nieuzasadnione i sprzeczne zarówno z ustawą o muzeach, jak i ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ograniczenie ustawowych trybów powoływania dyrektora instytucji kultury. Jak wskazuje się w orzecznictwie uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Wobec powyższego należy wskazać, iż zapis § 12 ust. 2 Statutu Muzeum Koluszek w Koluszkach, zgodnie z którym Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Koluszek, w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wyczerpuje kompetencje przyznane Radzie w tej kwestii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepisy te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych, podejmowanych w formie uchwał. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej).
Stosownie do art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe unormowania wskazują, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie rodzaje naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2023 r., III SA/Gd 826/22; por. także: wyrok WSA w Szczecinie z 26 października 2023 r., II SA/Sz 707/23; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. W myśl zaś art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k. prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. W myśl art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Natomiast art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. wskazuje, iż statut zawiera:
1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;
2) zakres działalności;
3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;
4) określenie źródeł finansowania;
5) zasady dokonywania zmian statutowych;
6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.
Uchwała rady gminy regulująca organizację funkcjonowania instytucji kultury, w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie jednostki kultury nie są bowiem wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z niego akt o charakterze prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., II OSK 1526/08, CBOSA). Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p.d.k. upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim ścisłych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r., II SA/Ol 71/22, CBOSA).
Lex specialis wobec przywołanych unormowań u.o.p.d.k. stanowią przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach. W myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy muzea mogą być tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych, jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.m. muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zastrzeżeniem ust. 5. Natomiast art. 6 ust. 2 u.o.m. stanowi, iż statut określa w szczególności:
1) nazwę, teren działania i siedzibę muzeum;
2) zakres działania;
3) rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów;
4) organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania;
5) źródła finansowania działalności muzeum;
6) zasady dokonywania zmian w statucie;
7) zasady prowadzenia działalności, o której mowa w art. 9, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić.
Z kolei, zgodnie z art. 6 ust. 3 zd. pierwsze u.o.m. pierwszy statut nadany muzeum, statut muzeum w organizacji, zawiera postanowienia regulujące proces organizowania muzeum i obowiązuje do czasu jego zakończenia. Natomiast, jak stanowi art. 6 ust. 4 u.o.m. po dniu zakończenia organizowania muzeum nadaje się muzeum statut zgodnie z wymogami określonymi w art. 6 ust. 2 u.o.m. Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że przepis art. 6 ust. 2 u.o.m. nie odnosi się do statutu muzeum w organizacji, a do statutu muzeum. Zakres uregulowań, które powinny być zawarte w statucie muzeum w organizacji określa jedynie w ogólny sposób art. 6 ust. 3 zd. pierwsze u.o.m. Stąd też, na podstawie art. 4 u.o.m., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, do statutu muzeum w organizacji znajduje zastosowanie art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., natomiast nie znajduje zastosowania art. 6 ust. 2 u.o.m. Tak więc nie ma racji Wojewoda wskazując na naruszenia przez Statut przepisów art. 6 ust. 2 u.o.m. Statut nie narusza tych przepisów, bowiem nie znajdują one zastosowania do statutu muzeum w organizacji.
Odnosząc się do argumentacji przytaczanej przez Radę Miejską w Koluszkach, zgodnie z którą usprawiedliwieniem dla ewentualnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale miałby być fakt, iż jej treść została uzgodniona z Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaś treść poszczególnych przepisów uchwały stanowi w istocie powielenie wzorów uchwał, dostępnych na stronie internetowej tegoż Ministerstwa, Sąd stwierdził, że argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Samo to, że treść przepisów została uzgodniona przez inny organ, zaś Rada Miejska skorzystała ze wzorów, nie oznacza jeszcze, że wykluczone jest naruszenie prawa przez tak sformułowane przepisy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2023 r., sygn. II OSK 1386/22: "Przywołanie uzyskanych przez organy gminy uzgodnień, czy wskazanie na fakt posiłkowania się określonymi materiałami źródłowymi, może być pomocniczym argumentem na obronę określonego stanowiska co do prawidłowości określonego brzmienia statutu instytucji kultury, ale nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku przeprowadzenia kontroli legalności uchwały w przedmiocie nadania statutu instytucji kultury". Dlatego też sam fakt korzystania z projektu statutu i uzgodnienia jego treści z Ministrem nie może wykluczyć zasadności skargi. Z uwagi na powyższe uzasadniony jest zarzut Wojewody naruszenia prawa przez § 1 pkt 4 Statutu, bowiem sposób jego sformułowania trudno uznać za jasny, czytelny dla adresatów i zgodny z § 143 w zw. z § 6 Zasad techniki prawodawczej. Nie sposób zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym oczywiste jest, iż w treści tego przepisu chodzi o zaskarżoną uchwałę. Powinno być to jasno wskazane w treści aktu. Jednakże powyższe uchybienie nie stanowi samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności całej uchwały, bowiem katalog aktów prawnych, stanowiących podstawę działalności muzeum, jest otwarty, na co wskazuje użyty zawarty w § 1 Statutu zwrot "w szczególności". Stąd, w ocenie Sądu, powyższe naruszenie mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności Statutu jedynie w części obejmującej jego § 1 pkt 4.
Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi, zdaniem Sądu należy przyznać rację skarżącemu, iż § 12 ust. 2 Statutu narusza art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., gdyż nie wskazuje konkretnego trybu wyboru Dyrektora Muzeum Koluszek w Koluszkach. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa o muzeach samodzielnie nie reguluje trybu powoływania dyrektora muzeum, więc zgodnie z art. 4 u.o.m. w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak z kolei stanowi art. 15a ust. 1 zd. pierwsze u.o.p.d.k., organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Zarządca nie jest jednak dyrektorem muzeum. Ponadto organizator nie może uczynić tego swobodnie, bowiem zgodnie z art. 15a ust. 1 zd. drugie u.o.p.d.k. do wyboru zarządcy stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k. kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten dotyczy jedynie wyboru kandydata na stanowisko dyrektora, którego na to stanowisko następnie powołuje organizator. W ocenie Sądu, powyższe przepisy wskazują na dwa sposoby powoływania dyrektora: 1) powołanie na podstawie art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.o.p.d.k., 2) powołanie poprzedzone wyborem kandydata w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k. W żaden sposób nie można uznać, że jest to jeden sposób powołania dyrektora. W przypadku powołania na podstawie art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.o.p.d.k. organizator powołuje wybranego przez siebie kandydata (po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję), natomiast w przypadku powołania poprzedzonego wyborem kandydata w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k., organizator powołuje na stanowisko dyrektora zwycięzcę konkursu, nie ma więc tutaj swobody w powołaniu dyrektora (zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. trzecie u.o.p.d.k. zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych w tym przypadku nie jest wymagane). Na wielość trybów powołania dyrektora instytucji kultury wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia z 1 marca 2022 r., stwierdzając że "Trafnie Sąd pierwszej instancji unieważnił § 10 Statutu, który zarówno powtarzał za art. 17 u.p.d.k. ustawową regulację dotyczącą zarzadzania i reprezentowania instytucji kultury przez jej dyrektora, jak i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.d.p.k. nie określał sposobu powoływania organu zarządzającego (dyrektora). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określa kilka trybów powoływania dyrektora i należało wskazać, który z tych trybów ma zastosowanie" (wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., III OSK 754/21, LEX nr 3354772, CBOSA). Wbrew zatem przepisowi ustawy Rada Miejska w Koluszkach w zaskarżonej uchwale nie wypełniła delegacji ustawowej, wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., gdyż nie wskazała sposobu powoływania organu zarządzającego muzeum (dyrektora), przez co uchwała nie zawiera wszystkich elementów statutu wskazanych w ustawie. W powyższym zakresie istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, należy przytoczyć, że w ocenie skarżącego § 8, § 9 i § 12 ust. 4 Statutu istotnie naruszają prawo, tj. art. 13 ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.p.d.k. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i 4 u.o.m., bowiem użyto w nich sformułowania "w szczególności", ustalając otwarty katalog zakresu działalności Muzeum oraz zadań Dyrektora Muzeum. Wprawdzie w przywołanym przez skarżącego wyroku WSA w Gliwicach z 14 marca 2019 r. w sprawie o sygn. IV SA/Gl 551/18 wskazano, że ponieważ art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy nakazuje określić w statucie zakres działalności instytucji kultury, to nieprawidłowe jest już ujęcie tego zakresu w § 7 w formie katalogu otwartego przez użycie zwrotu "w szczególności". Jednak stanowisko to nie uwzględnia wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2013/12, zgodnie z którą "Z przepisu 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury. Niewątpliwie musi się on odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona. Postanowienia statutu w tej materii winny mieć bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy stanów faktycznych związanych z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie." (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2013/12, LEX nr 1291951, CBOSA). Sąd przychyla się do stanowczej i jednoznacznej wykładni dokonanej przez NSA w wyroku w sprawie o sygn. II OSK 2013/12, i uznaje, iż użycie zwrotu "w szczególności" w zaskarżonej uchwale nie stanowiło naruszenia prawa.
Reasumując, biorąc pod uwagę stwierdzone powyżej przez Sąd istotne naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale, a w szczególności to, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów statutu wskazanych w ustawie to jest nie wskazuje sposobu powoływania organu zarządzającego (dyrektora), uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane. Z związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.