II SA/Łd 308/23

II SA/Łd 308/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64d par. 1, art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I. B. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 9 marca 2023 r. numer 40/2023 znak RP.7721.1.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. ał
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw I.B. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej również jako: "ŁWINB") z dnia 9 marca 2023 r. nr 40/2023, znak: RP.7721.1.2023, uchylającej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej również jako: "PINB") z dnia 13 stycznia 2023 r., Nr 31/2023, znak: PINB/7355/609-12/R-202-2023/B/EZ i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Pismem z dnia 1 marca 2011 r. (data wpływu do organu: 28 lutego 2011 r.) J.H. zam. przy ul. [...] 13 w Ł. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi pismo w sprawie okien znajdujących się w ścianie budynku na nieruchomości przy ul. [...] 13a w Ł. usytuowanej ok. 1 m od granicy między nieruchomościami.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. organ powiatowy poinformował strony o planowanym terminie kontroli nieruchomości usytuowanej w Ł. przy ul. [...] 13a, która odbyła się w dniu 4 maja 2011 r. Podczas kontroli ustalono, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny składający się w poziomie parteru z pokoju, kuchni i łazienki oraz na I piętrze z dwóch pokoi. Budynek został wybudowany w 1990 r. w miejscu częściowo rozebranego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości od 1936 r. - budynku mieszkalnego parterowego ze strychem. Ze starego budynku mieszkalnego pozostał na nieruchomości tylko jego fragment o wymiarach około 4,00 x 2,5 m, usytuowany pomiędzy obecnym murowanym budynkiem mieszkalnym, a tylną granicą nieruchomości i użytkowany jest jako piętrowe pomieszczenie gospodarcze. Roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego w obecnym kształcie architektonicznym są zakończone. Obiekt wyposażony był w instalacje wod - kan, gazową i elektryczną. Szerokość działki przedmiotowej nieruchomości wynosi około 6,10 m. Budynek mieszkalny, o którym mowa zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z działką przy ul. [...] 15 oraz w odległości około 1 m od granicy z posesją przy ul. [...] 13. W ścianie zewnętrznej podłużnej budynku (od strony posesji przy ul. [...] 13) stwierdzono dwa otwory okienne o wymiarach 140x145 cm.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi pismem z dnia 13 września 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wraz z wykonaniem dwóch otworów okiennych od strony granicy z posesją przy ul. [...] 13), zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] 13a w Łodzi. Prowadząc postępowanie wyjaśniające, organ pierwszej instancji stwierdził, że błędnie określił przedmiot postępowania jako wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] 13a w Łodzi. W związku z powyższym, w dniu 22 maja 2012 r. organ szczebla powiatowego wydał decyzję Nr 363/2012, którą umorzył w całości postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego (wraz z wykonaniem dwóch otworów okiennych od strony granicy z posesją przy ul. [...] 13) - zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] 13b (aktualny adres [...]13a).
Następnie pismem z dnia 22 maja 2012 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego (wraz z wykonaniem dwóch otworów okiennych od strony granicy z posesją przy ul. [...] 13) - zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] 13a.
W dniu 22 maja 2012 r. organ szczebla powiatowego postanowieniem Nr 243/2012, znak: PINB/7355/609/12/S-176/12/B/AS, na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, dalej jako: "Prawo budowlane z 1974 r.") i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 243 r., poz. 1623, dalej również jako: "Prawo budowlane z 1994 r.") nakazał J.B. zam. w Ł. przy ul. [...] 13a, przedłożenie w terminie do dnia 30 września 2012 r. trzech egzemplarzy następujących dokumentów: inwentaryzacji zagospodarowania terenu, sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych; inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem o jego stanie technicznym; projektu budowlanego ewentualnych niezbędnych zmian i przeróbek koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wymienionego obiektu do zgodności z przepisami i prawem; oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] 13a. Następnie pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. organ powiatowy wezwał zobowiązaną do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 r. Nr 243/2012 pouczając, iż w przypadku niedostarczenia żądanych dokumentów stosownie do treści art. 56 ust. 3 organ zleci ich wykonanie na koszt J.B. , jako właściciela nieruchomości przy ul. [...] 13a w Łodzi.
Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. Nr 406/2014 organ I instancji nakazał J.B. wpłacenie na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, kwoty 8.610,00 złotych tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 maja 2012 r. Nr 243/2012, znak: PINB/7355/609/12/S-176/12/B/AS.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. I.B. zwrócił się do organu szczebla powiatowego o "pilne wyjaśnienie sprawy wydania postanowienia nr 406/2014 r.". Organ pierwszej instancji pismem z dnia 10 września 2014 r. wezwał I.B. do uzupełnienia braków formalnych podania z dnia 26 sierpnia 2014 r. W wezwaniu zawarto pouczenie, iż nieuzupełnienie braku formalnego spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Przy piśmie z dnia 19 września 2014 r. I.B. przekazał szereg kserokopii dokumentów dotyczących nieruchomości przy ul. [...] 13a w Łodzi, jednakże nie potwierdziły one legalności budowy analizowanego budynku mieszkalnego, nie było w nich również pełnomocnictwa udzielonego I.B. przez J.B. . W związku z powyższym organ powiatowy pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. w odpowiedzi na pismo I.B. z dnia 19 września 2014 r. poinformował go, iż wobec braku stosownego pełnomocnictwa organ powiatowy nie jest uprawniony do udzielenia mu informacji na temat prowadzonego postępowania. Nadto, organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż kserokopie dokumentów przedłożone przez I.B. przy piśmie z dnia 19 września 2014 r. nie potwierdzają legalności budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, a zatem nie mogą stanowić materiału dowodowego świadczącego o budowie tego obiektu z poszanowaniem przepisów Prawa budowlanego.
W dniu 7 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji wystosował do J.B. na podstawie art. 15 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, upomnienie, którym wezwał do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem Nr 406/2014 z dnia 25 sierpnia 2014 r. Powyższe upomnienie zostało odebrane przez J.B. w dniu 9 grudnia 2015 r. Następnie w dniu 14 stycznia 2016 r. organ powiatowy działając w charakterze wierzyciela, wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych Nr 1/2016, który przesłał właściwemu organowi egzekucyjnemu.
Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Łódź - Bałuty pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. przekazał organowi pierwszej instancji, celem zajęcia stanowiska, podania J.B. datowane na 24 marca 2016 r., 25 marca 2016 r. i 1 kwietnia 2016 r., zakwalifikowane przez organ egzekucyjny jako zarzut nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Następnie, organ powiatowy w dniu 27 kwietnia 2016 r. wydał postanowienie Nr 299/2016, którym - na podstawie art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - uznano za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego TW [...] z dnia 14 stycznia 2016 r., zgłoszone przez J.B. , przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi - celem zajęcia stanowiska - przy piśmie Naczelnika I Urzędu Skarbowego Łódź - Bałuty datowanym na 5 kwietnia 2016 r., znak: 1008-EAl.511.558.2016/PSz.
Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2016 r., Nr 122/2016 organ szczebla wojewódzkiego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 500/16 odrzucił skargę J.B. na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 21/17 oddalił zażalenie na powyższe postanowienie Sądu pierwszej instancji.
Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Łódź - Bałuty w dniu 8 listopada 2016 r. zawiadomił o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego TW [...].
Postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r., Nr 168/2017 organ pierwszej instancji, działając w trybie art. 77 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia 22 maja 2012 r., Nr 243/2012. W tym samym dniu organ szczebla wojewódzkiego postanowieniem Nr 169/2017 odmówił uchylenia własnego postanowienia ostatecznego z dnia 25 sierpnia 2014r., Nr 406/2014.
W dniu 7 marca 2017 r. w siedzibie organu szczebla powiatowego stawił się I.B. , który przedłożył opracowanie "Inwentaryzacja - aktualizacja" sporządzone w lutym 2017 przez mgr inż. arch. M.Z. . Pismem z dnia 13 marca 2017 r. organ pierwszej instancji powiadomił J.B. , że przedłożone opracowanie nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 22 maja 2012 r., Nr 243/2012.
Przy piśmie z dnia 21 marca 2017 r. J.B. przekazała między innymi opracowanie "Inwentaryzacja-aktualizacja", sporządzone w lutym 2017 przez mgr inż. arch. M.Z. ; protokoły kontroli okresowych; "Projekt techniczny przyłącza gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej do budynku mieszkalnego w Ł. przy ul. [...] 13" opracowany w 1983 r. przez J. L. oraz "Projekt bud. przyłącza kanalizacji sanitarnej dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Łodzi przy ulicy [...] 13A" z marca 2009 r. opracowany przez J.G..
Przy piśmie z dnia 14 marca 2017 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Łódź - Bałuty przekazał do organu pierwszej instancji wystąpienie J.B. noszące znamiona wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, celem zajęcia stanowiska przez wierzyciela.
Pismem z dnia 23 marca 2017 r. J.S. poinformowała organ szczebla powiatowego o śmierci J.H. . Pismem z dnia 30 marca 2017 r. organ pierwszej instancji wezwał potencjalnych spadkobierców do niezwłocznego dokonania czynności mających na celu stwierdzenie praw do spadku, zaś postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r., Nr 224/2017 zawiesił postępowanie administracyjne w omawianej sprawie do czasu, gdy możliwe stanie się wezwanie spadkobierców zmarłej strony (J.H. ) do udziału w postępowaniu.
Następnie postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r., Nr 233/2017 organ stopnia powiatowego uznał za uzasadniony wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr TW [...] z dnia 14 stycznia 2016 r. J.B. pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. wniosła o zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 13 marca 2017 r.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji, w związku z informacją o śmierci M.G. , wezwał K.G. i W.G. do złożenia wyjaśnień i ewentualnie przedstawienia dokumentów w tym zakresie, zaś odrębnym pismem wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego o przesłanie odpisu skróconego aktu zgonu dotyczącego M.G. .
W dniu 19 kwietnia 2017 r. J.S. przedłożyła w organie szczebla powiatowego Akt poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z dnia [...] r. W związku z powyższym organ szczebla powiatowego postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r., Nr 286/2017 podjął z urzędu zawieszone postępowanie. W.G. w dniu 28 kwietnia 2017 r. doręczył do organu pierwszej instancji odpis skróconego aktu zgonu M.G. , informując jednocześnie, że nie zostało stwierdzone nabycie spadku, ani postępowanie takie się nie toczy. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r., Nr 304/2017 organ szczebla powiatowego zawiesił omawiane postępowanie do czasu, gdy możliwe stanie się wezwanie spadkobierców zmarłej strony (M.G. ) do udziału w postępowaniu. Jednocześnie pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. wezwano potencjalnych spadkobierców do niezwłocznego dokonania czynności mających na celu stwierdzenie praw do spadku.
W dniu 12 czerwca 2017 r. do organu szczebla powiatowego wpłynął wniosek I.B. o wydanie zaświadczenia "o braku sprzeciwu w użytkowaniu budynku jednorodzinny mieszkalny ul. [...]13a w Łodzi". Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2017 r., Nr 416/2017 organ szczebla powiatowego odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 169/2017 z dnia 7 sierpnia 2017 r. Przy piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r. I.B. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z dnia 14 listopada 2019 r., w sprawie o sygn. akt II Ns 492/19 stwierdzające, że spadek po M.G. z domu B., córce S.i H. z domu W., zmarłej w dniu 20 sierpnia 2016 r. nabyły jej dzieci K. Z. G. i W.R.G. po 1/2 części. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. nr 63/2020 podjęto postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] 13.
Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował J.B. , że po sprawdzeniu dokumentów przekazanych przez I.B. w związku z postanowieniem nr 243/2012r. z dnia 22 maja 2012 r., stwierdzono:
1) brak planu zagospodarowania terenu na mapie do celów projektowych z wymiarami budynku, z zaznaczeniem wejść, wjazdu,
2) przyłącza miały pozwolenia, ale według mapy projektowej zostały wykonane niezgodnie z załączoną dokumentacją, należy sporządzić nowe projekty,
3) brak orzeczenia o stanie technicznym i że obiekt można bezpiecznie użytkować,
4) brak schematów instalacji wewnętrznych,
5) brak określenia ogrzewania.
Następnie w dniu 5 marca 2020 r. przeprowadzono oględziny w sprawie "wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr 243/2012 z dnia 22 maja 2012 r. nakładającym na właściciela nieruchomości przedłożenie dokumentów enumeratywnie w nim wymienionych", podczas których stwierdzono, że "instalacje zewnętrzne studzienka wodomierzowa i studnia kanalizacji sanitarnej, skrzynka gazowa znajdują się w tym samym miejscu - zgodnie z mapą do celów projektowych z 2017 r. W budynku znajduje się centralne ogrzewanie, wod. - kan, gaz, instalacja elektryczna.(...) Osprzęt sanitarny - zgodnie z projektem". Wykonano dokumentację fotograficzną.
Pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. wezwano H.K. (pełnomocnika J.B. ) o przedłożenie aktualnych protokołów z kontroli instalacji gazowej oraz z okresowej kontroli przewodów kominowych.
Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 14 maja 2020 r. wynika, że inspektor PINB zweryfikował "dokumenty przedłożone przez właściciela nieruchomości określone w postanowieniu nr 243/2012 z dnia 22 maja 2012 r. Dokumenty spełniają wymagania określone w przepisach prawa budowlanego."
Pismem z dnia 29 maja 2020 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Urzędu Miasta Łodzi Departament Architektury i Rozwoju Wydział Urbanistyki i Architektury o przesłanie wypisu i wyrysu z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 13a (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) lub wypisu i wyrysu na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego.
Przy piśmie z dnia 30 czerwca 2020 r. Prezydenta Miasta Łodzi wskazał, że dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 13a, tj. działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie poinformowano, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r., zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr Vl/215/19 z dnia 6 marca 2019 r. w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M3 (tereny przeznaczone pod zabudowę w strefie ogólnomiejskiej - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).
Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr 517/2020 z dnia 15 lipca 2020 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] 13a w Ł. (dz. ew. [...], obręb [...]). Przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 258/2020 z dnia 5 października 2020 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 752/20 oddalił sprzeciw I.B. na ww. decyzję organu II instancji.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wystąpił pismem z dnia 26 lutego 2021 r. do Urzędu Miasta Łodzi o udostępnienie dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...] położonej w Ł. przy ul. [...] 15, w szczególności dokumentacji technicznej - projektowej, pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie oraz z zapytaniem czy w sprawie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 13a właściciel wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. Urząd Miasta Łodzi Departament Planowania Rozwoju Gospodarczego Wydział Urbanistyki i Architektury wskazał, że w swoich zasobach nie odnalazł decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] 13a w Łodzi. Następnie - pismem z dnia 9 marca 2021 r. Archiwum Państwowe w Ł. poinformowało, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] 15.
W dniu 17 marca 2021 r. przeprowadzono oględziny na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 15, podczas których dokonano pomiarów z natury obrysów ścian zewnętrznych - do protokołu załączono szkic z pomiarami. W.G. oświadczył, że budynki posadowione na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 15 zostały wybudowane: budynek mieszkalny w 1936 r., budynek gospodarczy w 1936 r., garaż w 1985 r., legalizowany w 2009 r. Budynek gospodarczy i mieszkalny zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, ponieważ zostały wybudowane przed wojną. K. i W.G. oświadczyli, że nie posiadają żadnej dokumentacji projektowej i architektoniczno - budowlanej. J.i A.G. (dziadkowie) kupili nieruchomość przy ul. [...] 15. Dziadkowie byli inwestorami wybudowanego w 1936 r. budynku mieszkalnego i gospodarczego. W drodze spadku własność nieruchomości przeszła na rodziców obecnych właścicieli. Po śmierci rodziców w drodze spadku właścicielami zostali K. i W.G. . Roboty budowlane na nieruchomości zostały zakończone. Działka przy ul. [...] 15 wyposażona jest w następujące instalacje: elektryczną niskiego napięcia, gazową i wod. - kan. Od chwili wybudowania budynku mieszkalnego okna w budynku od strony południowej na ul. [...] 15 są zacienione, tzn. dostęp światła słonecznego jest ograniczony. W.G. zakwestionował wpis w protokole dotyczący "zostały wybudowane bez pozwolenia: mieszkalnego i gospodarczego, natomiast nie posiada wiedzy czy taki projekt istnieje, czy też nie". Oświadczył, że PINB w Łodzi winien to sprawdzić. Wykonano dokumentację fotograficzną.
W dniu 20 kwietnia 2021 r. odebrano oświadczenie od I.B., że nie przedłoży decyzji o warunkach zabudowy, bo nadzór budowlany nie spełnił jego warunków od 2011 r. Przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji ponowił zapytanie do Urzędu Miasta Łodzi w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei przy piśmie z dnia 11 maja 2021 r. Urząd Miasta Łodzi wskazał, że nie odnaleziono ww. wniosku. Następnie przy piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wystąpił do tegoż samego organu w zakresie potwierdzenia bądź aktualizacji informacji dotyczącej obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi obowiązującego na danym terenie. W odpowiedzi Urząd Miasta Łodzi wskazał, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] 13a, działka o nr ewid. [...] w obrębie [...] znajduje się na terenie przeznaczonych pod zabudowę, w strefie ogólnomiejskiej oznaczonych symbolem M3 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Na terenie przedmiotowej nieruchomości nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo z dnia 23 listopada 2022 r.).
Następnie przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji umożliwił stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w zakresie zebranych dowodów.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r., Nr 31/2023, znak: PINB/7355/609-12/R-202-2023/B/EZ, w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nakazał J.B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach ok. 11,70 m x 5,20 m, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 13a (dz. o nr ewid. [...], obręb [...]). W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 1 obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego budynku (1990 r.) rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz.62 z późn.zm.), budynki mieszkalne na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne miały być sytuowane w odległości co najmniej 4 metrów od granicy działki (odległość ta mogła być zmniejszona do 3 metrów, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (art.12 ust.2 ww. rozporządzenia). Budynek mieszkalny z 1990 r. (projektowany) przy ul. [...] 13a, został wybudowany w czasie kiedy istniała zabudowa na sąsiedniej działce w Ł. przy ul. [...] 15 (1936 r., 1985 r.), co spowodowało że odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym istniejącym a projektowanym wynosi odpowiednio 3,60 m i 7,20 m. Zgodnie z ww. rozporządzeniem budynek mieszkalny usytuowany w Ł. przy ul. [...] 13a nie spełnia warunków odległościowych. Ponadto przedłożona przez I.B. dokumentacja nie zawiera decyzji o warunkach zabudowy, przy czym dla dz. ew. nr [...] w obrębie [...] nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I.B. zgłosił się na wezwanie organu i oświadczył, że nie przedłoży decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, przy czym odmówił podpisania protokołu. Natomiast wobec faktu, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przesłankę o której mowa w art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. można ustalić jedynie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji zatem, gdy brak jest decyzji o warunkach zabudowy, nie sposób wykluczyć przesłanki nakazu rozbiórki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
W przypadku spełnienia drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. tzn. powodowanie powstania stanu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ nadzoru ustalił, że budynek mieszkalny przy ul. [...] 13a zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy nieruchomości przy ul. [...] 15, w odległości od istniejącej zabudowy (budynku mieszkalnego) na tej działce do 8 m (3,60m i 7,20m), oraz przylegający do ściany garażu czyli w odległości niezgodnej z warunkami technicznymi obowiązującymi w okresie budowy obiektu, co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Organ drugiej instancji nie podzielił wskazanej powyżej argumentacji i w zaskarżonej decyzji zdecydował o uchyleniu w całości decyzji PINB z dnia 13 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu swojej decyzji ŁWINB wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Organ pierwszej instancji nie wziął bowiem w ogóle pod uwagę możliwości zastosowania przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w świetle którego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. PINB uznał, że skoro na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 13a nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a J.B. nie przedłożyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie jest zainteresowana jej przedłożeniem, to zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., z czym w ocenie ŁWINB nie można się zgodzić.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że samo badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiąże się z okresem jej realizacji, natomiast badanie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Podstawową kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. była i jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.
Jednakże należy pamiętać, iż w tym przypadku powinno się uwzględniać wzajemny stosunek dwóch konkurencyjnych niekiedy wartości, a mianowicie chronionego między innymi przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny oraz prawa własności nieruchomości zabudowanej w sposób niezgodny z prawem. Wartością podlegającą prawnej ochronie nie jest zatem sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu w przeszłości (w nieobowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących.
W niniejszej sprawie, w ocenie organu drugiej instancji, należy ustalić dodatkowo przeznaczenie terenu, na którym zrealizowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny również od daty jego budowy. Ponadto, należy wziąć pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo z Urzędu Miasta Łodzi Delegatura Łódź Bałuty Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno - Budowlanej z dnia 25 lipca 2011r., sygn. akt Ł.B-Vii.6727.661.2011 z którego wynika cyt.: "przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej założyć więc można, że w przypadku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także obiektom towarzyszącym takich jak budynki gospodarcze i garażowe". Warto również wziąć pod uwagę fakt, że jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie taka zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce. Nakaz rozbiórki jest bowiem bardzo daleko idącym środkiem prawnym, rodzącym poważne (i dotkliwe) skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych I prawnych danej sprawy.
Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi winien dokonać oceny spełnienia drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tzn. powodowania powstania stanu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a nie poprzestać na wskazaniu jedynie jakich przepisów techniczno - budowlanych obiekt nie spełnia. Z ustaleń poczynionych przez PINB wynika, że usytuowanie obiektów budowlanych przy ul. [...] 13a i [...] 13 jest wynikiem wtórnego podziału nieruchomości w związku z zasiedzeniem części działki ewid. [...]. Wskutek tego podziału dotychczasowa działka nr ewid. [...] została podzielona na działki o nr ewid. [...] i [...]a podział ten spowodował, że ściana budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] 13a, w której zlokalizowane są otwory okienne, znalazła się w zbliżeniu ok. 1 m do granicy z nieruchomością przy ul. [...] 13. Zgodzić się należy z organem pierwszej instancji że stanu tego nie można kwestionować w zakresie norm odległościowych z uwagi na wtórny podział działek. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokonał ustaleń w zakresie usytuowania budynku od granicy z działką nr [...] i obiektów na niej usytuowanych, ale nie przenalizował dokonanych ustaleń, czy tak wzniesiony na ww. działce przedmiotowy budynek mieszkalny powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Ponadto, organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że budynek mieszkalny przy ul. [...] 13a został wybudowany w 1990 r. w miejscu częściowo rozebranego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości od 1936 r. - budynku mieszkalnego parterowego ze strychem. Ponadto, obiekty na nieruchomości przy ul. [...] 15, co do których odnosi się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w zakresie ich wybudowania w terminie wcześniejszym niż inwestycja będąca przedmiotem postępowania, również zostały zrealizowane samowolnie.
Z uwagi na powyższe okoliczności budynek mieszkalny objęty niniejszym postępowaniem niewątpliwie narusza warunki techniczne w zakresie norm odległościowych. Jednakże organ pierwszej instancji nie ocenił, w jaki sposób powoduje to niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustalenia organu pierwszej instancji są niewystarczające do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki budynku. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to normie tej nadałby on zupełnie inną treść odnoszącą się wyłącznie m.in. do naruszenia obowiązujących warunków technicznych. W konsekwencji należy przyjąć, że z naruszeniem warunków technicznych (w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczących norm odległościowych) powinno wiązać się powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co biorąc pod uwagę naruszone normy odległościowe nie zostało w ocenie organu drugiej instancji w wystarczającym stopniu spełnione. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób naruszenie warunków technicznych powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Samo zatem usytuowanie budynku w sposób świadczący o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych (odległościowych) nie przesądza bowiem jeszcze o powstaniu niebezpieczeństwa dla życia lub mienia, generowanego przez wybudowany obiekt, a w konsekwencji nie uprawnia do wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Dodatkowo ŁWINB zauważył, iż przepis ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. winien być stosowany wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Znajduje zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy brak jest możliwości usunięcia stwierdzonych niebezpieczeństw (zagrożeń) w trybie określonym w art. 40 wskazanej ustawy. W niniejszej sprawie może istnieć możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, że w razie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej, do stanu zgodnego z przepisami. Organ pierwszej instancji nie wziął jednak takiej okoliczności pod uwagę.
Reasumując, w ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie wykazał, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] 13a mogłoby spowodować groźbę dla życia i zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Z uwagi zatem na brak wykazania wystąpienia normatywnych przesłanek nakazu rozbiórki organ szczebla wojewódzkiego uznał, że kontrolowana decyzja narusza przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien ustalić przesłanki miarodajne z punktu widzenia art. 37 § 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w tym m.in. czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy jednoczesnym przyjęciu, że samo naruszenie przepisów odległościowych nie realizuje wskazanej wyżej przesłanki. Ponadto, konieczne będzie jednoznaczne wykazanie na czym stwierdzone niebezpieczeństwo polega poprzez podanie konkretnych okoliczności faktycznych i zestawienia ich z konkretnymi zagrożeniami powodowanymi przez wybudowany obiekt.
W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji nie miał możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania, statuowaną normą art. 15 k.p.a. Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia powiatowego.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł I.B. , wskazując, iż jest ona sprzeczna z prawem. Zarzucił również stronniczość organom nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na sprzeciw ŁWINB podtrzymał stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Zarządzeniem z dnia 12 maja 2023 r. Sąd zmienił przedmiot sprawy z "samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego" na "nakaz rozbiórki".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, iż Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednak rozpoznając sprzeciw, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Żadne inne uchybienia decyzji organu pierwszej instancji, niż te określone w powołanym wyżej przepisie, nie uprawniają organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej. Co do zasady organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie, stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. Jednak gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie są możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a., bądź jeśli postępowanie, zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, trzeba będzie przeprowadzić niemal w całości wskutek naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia należy uznać za zasadne. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji i ponowne rozpoczęcie tego postępowania od początku. Organ pierwszej instancji powinien jednak uwzględnić wskazania organu odwoławczego, zawarte w decyzji kasacyjnej.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2023 r. Nr 40/2023, znak RP.7721.1.2023, uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2023 r., nr 31/2023, znak: PINB/7355/609-12/R-202-2023/B/EZ, nakazującą J.B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach ok. 11,70mx 5,20m, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 13A (dz. ew. nr [...] obręb: [...]). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym niniejszej sprawy, jak i oceną prawną wyrażoną przez organy administracji obu instancji, Sąd podziela stanowisko wyrażone przez ŁWINB, zgodnie z którym wydanie przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku jest co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu organ szczebla powiatowego, wskutek naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., nie ustalił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że brak przedstawienia przez J.B. decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie wybudowanego zamierzenia budowlanego, sam w sobie stanowi podstawę do nakazania rozbiórki tego budynku. Ponadto, w ocenie organu szczebla powiatowego, budynek narusza normy odległościowe wskazane w obowiązującym w czasie budowy przedmiotowego obiektu rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, co również przemawia za nakazaniem jego rozbiórki. Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż sporny budynek został wybudowany przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. (tj. przed 1 stycznia 1995 r.), co jest w sprawie bezsporne. Stosownie zaś do art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., lecz przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu, stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1974 r., organ może wydać również z ważnych przyczyn, innych niż wymienione w art. 37 ust. 1 ww. ustawy.
Badając pierwszą z wymienionych powyżej przesłanek, organ pierwszej instancji ustalił, iż dla terenu, na którym posadowiona została przedmiotowa samowola budowlana, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie nieruchomość przy ul. [...] 13a w Ł. położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M3 (tereny przeznaczone pod zabudowę w strefie ogólnomiejskiej - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, lecz Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zatem, w ocenie PINB, przesłankę o której mowa w art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. można ustalić jedynie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Skoro jednak J.B. nie przedstawiła w toku postępowania takiej decyzji, zaś I.B. oświadczył, iż nie przedłoży takiej decyzji, to niemożliwe jest wykluczenie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, oceniając zgodność samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy brać pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego (por. choćby wyrok NSA z 28 października 2020 r., sygn. II OSK 1651/20, dostępny, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej również jako: "CBOSA"). Na tę okoliczność wskazywał w uzasadnieniu swojej decyzji również organ pierwszej instancji. Organ szczebla wojewódzkiego trafnie jednak wytknął organowi szczebla powiatowego, iż ten nie ustalił przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest sporna samowola budowlana, od daty jej wybudowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. II OPS 2/13 (publ. CBOSA) stwierdził bowiem, że: "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce".
Powyższa wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. jest tym bardziej istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że na terenie, na którym zlokalizowana jest sporna samowola budowlana, do dnia dzisiejszego nie zakazano zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto ustalenie przeznaczenia terenu od momentu zrealizowania samowolnego zamierzenia budowlanego ma kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania z uwagi na stanowisko zajęte przez NSA w powołanej uchwale. Zgodnie z nim: "jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy".
Powyższe stanowisko znalazło pełne odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu kasatoryjnym, wydanym przez ŁWINB. Organ szczebla powiatowego przede wszystkim nie ustalił przeznaczenia terenu, na którym posadowiona została samowola budowlana, od daty jej wybudowania. Natomiast w przypadku, gdy na nieruchomości, na której zrealizowano obiekt bez pozwolenia na budowę, dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, w tym przypadku zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wykluczone będzie nakazanie inwestorowi rozbiórki obiektu, chyba że powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Spełnienia powyższej przesłanki organ pierwszej instancji w ogóle nie zbadał. Jak trafnie wskazał organ szczebla wojewódzkiego, PINB poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż sporny budynek narusza normy odległościowe, określone w obowiązującym w czasie jego wybudowania rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Nie wyjaśnił natomiast, w jaki sposób okoliczność ta powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Należy zgodzić się z oceną ŁWINB, iż sama niezgodność obiektu budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi nie powoduje stwarzania przez ten obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.
Ponadto konsekwencją zaprezentowanego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uznanie, iż orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. powinno nastąpić tylko wówczas, gdy organ stwierdzi brak prawnych możliwości jego zalegalizowania. Wydanie nakazu rozbiórki jest bowiem najbardziej dotkliwą reakcją organów nadzoru budowlanego na samowolne zrealizowanie zamierzenia budowlanego, powinno zatem być stosowane w ostateczności. Natomiast organ pierwszej instancji nie wziął nawet pod uwagę przeprowadzenia wobec spornego budynku postępowania naprawczego, o którym mówi art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i wydania inwestorowi decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Opisane wyżej okoliczności świadczą o istotnych brakach postępowania, przeprowadzonego przez organ szczebla powiatowego. Jednocześnie, w ocenie Sądu, braki te nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., bowiem organ ten musiałby przeprowadzić postępowanie niemal w całości, przez co zostałaby naruszona określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Nie sposób więc uznać, że organ drugiej instancji poprzez wydane rozstrzygnięcie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, określone w art. 138 § 2 k.p.a., a więc organ szczebla wojewódzkiego był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej. Podkreślić należy również, iż ŁWINB w pisemnych motywach swojego rozstrzygnięcia zadośćuczynił wymogowi opisanemu w art. 138 § 2 k.p.a., wydając jasne wytyczne, jakimi powinien kierować się PINB, ponownie prowadząc postępowanie.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz uznając, iż wydana przez organ drugiej instancji decyzja kasatoryjna odpowiadała prawu, Sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a oddalił sprzeciw.
IB