II SA/Łd 307/25

II SA/Łd 307/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 16, art. 105 par. 1, art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 22 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 10 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 roku sprawy ze skargi W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 lutego 2025 roku znak: SKO.4170.10.24 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o ustaleniu kierunku rekultywacji terenu wyrobiska poeksploatacyjnego oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2025 r. znak: SKO.4170.10.24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), stwierdziło nieważność decyzji Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r., znak: GN.6122.5.2022.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru wyjaśnił, że decyzją z 27 września 2018 r. znak: GN.6122.1.2018 Starosta Poddębicki, po rozpatrzeniu wniosku "W. Spółki Jawnej z siedzibą w P., ustalił dla terenu położonego w obrębie Z., gm. Z., powiat poddębicki, województwo łódzkie, w szczególności dla działek nr ew. [...] i nr ew. [...] leśny kierunek rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego powstałego po działalności związanej z wydobywaniem kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]".
Na wniosek strony - "W." Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w P. z 15 czerwca 2022 r., Starosta Poddębicki decyzją z 5 sierpnia 2022 r. znak: GN.6122.5.2022, na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił własną ostateczną decyzję z 27 września 2018 r. w ten sposób, że dla działek oznaczonych numerami ew. [...] i [...], ustalił rolny kierunek rekultywacji terenu wyrobiska poeksploatacyjnego w granicach obszaru i terenu górniczego "[...]".
Pismem z 16 października 2024 r., zatytułowanym "Wniosek o stwierdzenie nieważności" Starosta Poddębicki zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r., podnosząc iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niezastosowanie obowiązujących zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru, którego dotyczyła decyzja. Zgodnie z przywołanym planem, w zakresie dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazany został kierunek rekultywacji: leśny. Przedmiotowy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony został uchwałą nr V/33/2015 Rady Gminy Z. z dnia 27 lutego 2015 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dniu 13 kwietnia 2015 r. (poz. 1518). Obowiązywał więc na dzień wydania decyzji. Dodatkowo Starosta Poddębicki wskazał, że w toku postępowania w przedmiocie zmiany decyzji własnej z 27 września 2018 r., znak: GN.6122.1.2018, postanowieniem z 20 lipca 2022 r., znak: IK.6122.2.2020, Wójt Gminy Z. wydał opinię pozytywną, co do proponowanego przez stronę - W. Sp. z o.o. z siedzibą w P., rolnego kierunku rekultywacji terenu poeksploatacyjnego "[...]" oraz podał, że kierunek rolny rekultywacji jest zasadny i nie jest sprzeczny z dokumentami zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.
W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r., o czym pismem z 20 listopada 2024 r. zawiadomiło stronę postępowania i organ pierwszej instancji.
Pismem z 28 października 2024 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (następca prawny W. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P.) zakwestionowała nieważność przedmiotowej decyzji. Podała, że Starosta Poddębicki nie jest kompetentny do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej, bowiem nie jest stroną postępowania, a jedynie organem administracji publicznej wydającym rozstrzygnięcie w sprawie. W związku z powyższym, nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności własnej decyzji. Zdaniem Spółki, w niniejszym przypadku nie została spełniona przesłanka "rażącego" naruszenia prawa przy wydaniu decyzji. Zaniedbanie organu przy jej wydaniu, poprzez nieuwzględnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi podstawy wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a.
Stwierdzając nieważność decyzji Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w motywach decyzji odwołało się do brzmienia art. 16 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. oraz wyjaśniło charakter postępowania o stwierdzenie nieważności, a następnie podniosło, że przeprowadzone przez Kolegium postępowanie daje podstawy do tego by przyjąć, że decyzja Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r., znak: GN.6122.5.2022, zmieniająca decyzję ostateczną organu z 27 września 2018 r., znak: GN.6122.1.2018, w ten sposób, że dla działek oznaczonych numerami: [...] i [...], ustalono rolny kierunek rekultywacji terenu wyrobiska poeksploatacyjnego w granicach obszaru i terenu górniczego "[...]", jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.
Kolegium podniosło, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w k.p.a. Cechy naruszenia prawa, kwalifikowanego jako rażące, zostały określone przez orzecznictwo i doktrynę. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny, bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. Rażące naruszenie prawa następuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. "Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem.
Decyzja Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r. wydana została w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Właściwy organ administracji publicznej może więc uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na podstawie art. 155 k.p.a., jeżeli spełnione są kumulatywnie wszystkie wymienione w przepisie przesłanki.
Decyzja Starosty Poddębickiego z 27 września 2018 r. wydana na rzecz "W. Spółka Jawna z siedzibą w P., ustalała dla terenu położonego w obrębie Z., gm. Z., powiat poddębicki, województwo łódzkie, dla działek nr [...] i nr [...] - leśny kierunek rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego po działalności związanej z wydobywaniem kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2024 r., poz. 82 - dalej w skrócie "ustawa"). Według art. 22 ust. 1 ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:
1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;
2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;
3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów:
4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.
W przypadku decyzji zmieniającej, wydanej w trybie art. 155 k.p.a., jej przedmiot również obejmował podstawę opartą na przepisie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy, była to decyzja określająca kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Organ orzekający w sprawie powinien więc poddać ocenie przedmiot rozstrzygnięcia, czy proponowana zmiana kierunku rekultywacji jest zgodna z przepisami szczególnymi oraz czy uwzględnia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Grunty o numerach ewidencyjnych działek: [...] i [...], położone w miejscowości Z., gm. Z., objęte były obowiązującym na tym terenie Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, przyjętym uchwałą nr V/33/2015 Rady Gminy Z. z dnia 27 lutego 2015 r. i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 13 kwietnia 2015 r. (Dz. Urz. z 2015 r., poz. 1518). Stosownie do § 6 pkt 5 ww. aktu, przewidziany został w zakresie ustalonych zasad ochrony i ukształtowania ładu przestrzennego, leśny kierunek rekultywacji gruntów. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego jako akt prawa miejscowego, powszechnie obowiązujący (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) wiązał organ administracji wydający decyzję w trybie art. 155 k.p.a. Niewątpliwie, decyzja Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r. zmieniająca decyzję ostateczną Starosty Poddębickiego z 27 września 2018 r. i ustalająca dla działek nr [...] i [...] rolny kierunek rekultywacji terenu wyrobiska poeksploatacyjnego w granicach obszaru i terenu górniczego "[...]", wydana została z naruszeniem § 6 pkt 5 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawy. Zmianie ostatecznej decyzji Starosty Poddębickiego z 27 września 2018 r. sprzeciwiały się więc przepisy szczególne. W konsekwencji nieuwzględnienia w sprawie zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. przy wydaniu decyzji Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r., skutkującego jej nieważnością.
Jak podkreśliło Kolegium, brzmienie art. 155 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że zmiana decyzji ostatecznej nie może pozostawać w sprzeczności z postanowieniami przepisów szczególnych. Wydanie na podstawie powołanego przepisu decyzji zmieniającej decyzję ostateczną pomimo sprzeciwiającym się takiej zmianie uregulowaniom zawartym w przepisach szczególnych oznacza jego oczywiste naruszenie, które musi być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...], obręb Z., przewidywały tylko jeden kierunek rekultywacji - leśny. Wobec tego ustalenie w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. z pominięciem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rolnego kierunku rekultywacji oznacza kwalifikowane (rażące) naruszenie prawa, o którym mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odwołując się następnie do regulacji art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że decyzja Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r., nie wywarła nieodwracalnych skutków, nie istnieją bowiem żadne przeszkody o charakterze prawnym uniemożliwiające cofnięcie następstw wydania kwestionowanej decyzji, a w szczególności przeszkodą taką nie jest wydanie decyzji Starosty Poddębickiego z 13 grudnia 2022 r. stwierdzającej zakończenie rekultywacji. To oznacza, że nie ma przeszkód do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy. Wobec decyzji Kolegium autor skargi podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że po pierwsze Starosta Poddębicki był uprawniony do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z 5 sierpnia 2022 r., a po drugie, iż opisana powyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wprost wynikał brak legitymacji czynnej Starosty Poddębickiego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności własnej decyzji ze względu na nieposiadanie przez Starostę Poddębickiego statusu strony postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także, że nie było podstaw do stwierdzenia, iż wydanie decyzji z 5 sierpnia 2024 r., przez Starostę Poddębickiego z pominięciem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr V/33/2015 Rady Gminy Z. i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 13 kwietnia 2015 r. (poz. 1518), stanowiło rażące naruszenie prawa;
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poddębickiego, w sytuacji, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że decyzja z 5 sierpnia 2022 r., wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w konsekwencji stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności ww. decyzji;
3) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r., w sytuacji, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji było bezprzedmiotowe w całości, ponieważ zakończono rekultywację gruntów poeksploatacyjnych złoża gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kierunku rolnym, co zostało stwierdzone przez Starostę Poddębickiego decyzją z 13 grudnia 2022 r., znak: GN.6122.6.2022;
- które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji z 5 sierpnia 2022 r., w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, a wręcz zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 10 lipca 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł wnioski i zarzuty zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest trafna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 14 lutego 2025 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r., mocą której Starosta Poddębicki, na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił własną ostateczną decyzję z 27 września 2018 r. ustalającą w szczególności dla działek nr [...] i [...] leśny kierunek rekultywacji terenu wyrobiska poeksploatacyjnego powstałego po działalności związanej z wydobywaniem kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego w ten sposób, że dla działek nr ew. [...] i [...] ustalił rolny kierunek rekultywacji terenu wyrobiska poeksploatacyjnego w granicach obszaru i terenu górniczego "[...]".
W pierwszym rzędzie godzi się wyjaśnić, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, a mianowicie w ramach postępowania nieważnościowego. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta rzeczonym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co przekłada się niewątpliwie na zakres procedowania przez organ administracyjny. Mianowicie, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami kwalifikowanymi skutkującymi jej nieważność. Wobec tego przedmiotem rozważanego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną w tym trybie decyzją. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Postępowanie prowadzone, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i dlatego przesłanki nieważności powinny być interpretowane wąsko. Jedną z takich wad, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "rażące naruszenie prawa", jednakże w piśmiennictwie przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, podzielany zresztą w pełni przez tutejszy Sąd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czy też mówiąc inaczej skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Zatem, nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (vide: wyroki NSA z: 19 marca 2024 r., I OSK 2879/20; 12 marca 2024 r., II OSK 1[...]2/21; 6 lutego 2024 r., II OSK 1159/21; 25 sierpnia 2021 r., II OSK 1708/18; 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; 11 maja 1994 r., III SA 1705/93; 27 października 2015 r., II OSK 397/14; 13 listopada 2019 r., I OSK 713/18; 17 lipca 2014 r., I OSK 2832/12; 3 września 2014 r., II OSK 510/13; 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13; 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14; 4 marca 2014 r., II OSK 2386/12; 23 listopada 2023 r., II OSK 574/21 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 18.wydanie, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2022, s. 1036 i następne; Małgorzata Jaśkowska komentarz do art. 156 k.p.a. [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel - Lex).
Decyzja Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r. wydana została, na podstawie art. 155 k.p.a., który w dacie jej podjęcia jak i aktualnie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że przedmiotem uchylenia lub zmiany decyzji przez organ w trybie art. 155 k.p.a. może być wyłącznie decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Z kolei, przesłankami, które winny zostać spełnione łącznie by organ zastosował tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej są: po pierwsze - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji, po drugie - za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy zatem rozważać w świetle przepisów prawa materialnego, w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Bezspornym jest bowiem, że zmiana decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, ponieważ zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie prawa.
Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił również przepis art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 5 sierpnia 2022 r., zgodnie z którym decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania terenu określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów.
W dacie orzekania przez Starostę Poddębickiego o zmianie ostatecznej decyzji tego organu z 27 września 2018 r. kierunek rekultywacji gruntów w przypadku działek nr [...] i [...] został wprost zdefiniowany w akcie prawa miejscowego, a mianowicie w uchwale nr V/33/2015 Rady Gminy Z. z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym Z., gm. Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2015 r., poz. 1518 - dalej w skrócie "uchwała" lub "m.p.z.p."). Zgodnie z § 1 m.p.z.p. uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid. 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41/1, 41/2, 42, 43, 44, 620, 46, [...], [...], 54, 55, 56 położonych w obrębie geodezyjnym Z., gm. Z., zwany dalej planem. Stosownie zaś do treści § 6 pkt 5 uchwały w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się kierunek rekultywacji gruntów - leśny.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Skoro zatem wspomniana wyżej uchwała stanowiąca źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania Rady Gminy Z., która ją ustanowiła, w dacie podjęcia decyzji z 5 sierpnia 2022 r. określała wprost leśny kierunek rekultywacji gruntów wobec działek nr [...] i [...], to zmieniając decyzję z 27 września 2018 r., zgodnie z wnioskiem "W." Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. z 15 czerwca 2022 r. i ustalając rolny kierunek rekultywacji dla działek nr [...] i [...], Starosta Poddębicki w sposób rażący naruszył art. 155 k.p.a. w zw. z § 6 pkt 5 m.p.z.p. Ustaleniu rolnego kierunku rekultywacji sprzeciwiał się bowiem wprost przepis obowiązującego prawa. Zmiana decyzji przez Starostę, w trybie art. 155 k.p.a., skutkowała wydaniem decyzji pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z art. 155 k.p.a. w zw. z § 6 pkt 5 m.p.z.p., co trafnie zostało zakwalifikowane przez Kolegium, jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które nie zasługuje na aprobatę w praworządnym państwie.
Dodać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 w/w ustawy). Wskazać zatem trzeba, że określenie kierunku rekultywacji w sposób sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego, pozbawia właściciela terenu (działek nr [...] i [...]), w tym wypadku "W." Sp. z o.o. z siedzibą w P. możliwości jego wykorzystania w sposób odpowiadający prawu.
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił w całości stanowisko Kolegium zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji i uznał w ślad za organem orzekającym, że decyzja Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r. dotknięta jest wadą o kwalifikowanym charakterze przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.
Wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej, w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek przewidzianych w art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy od dnia doręczenia decyzji stronie nie upłynęło 10 lat (doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej nastąpiło 5 sierpnia 2022 r.), zatem nie zachodzi przedawnienie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest również podstaw by twierdzić, jak czyni to bezskutecznie skarżąca, że decyzja Starosty Poddębickiego z 5 sierpnia 2022 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ decyzją z 13 grudnia 2022 r. znak: GN.6122.6.2022 Starosta Poddębicki uznał za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku rolnym dla gruntów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]", położonego na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] w obrębie Z., gmina Z., powiat poddębicki. Jak podkreśla się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nieodwracalność skutków prawnych decyzji może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnoszona do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. Przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie k.p.a. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (vide: wyrok NSA z 15 września 2021 r., I OSK 4301/18, tamże). Taka sytuacja na gruncie kontrolowanej sprawy nie zachodzi. Tym samym za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a.
Zważywszy na powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodziły również przesłanki do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej zakończenie rekultywacji gruntów w kierunku rolnym, nie czyni kontrolowanego postępowania bezprzedmiotowym. Chybiony jest wobec tego zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.
W kontrolowanej sprawie - wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej - nie zostały także naruszone przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Ferując zarzut tej treści strona skarżąca zdaje się ewidentnie nie dostrzegać, że sporne postępowanie toczyło się z urzędu, a nie na wniosek Starosty Poddębickiego, co ma pełne oparcie w materiale aktowym sprawy. Świadczy o tym chociażby zawiadomienie o wszczęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postępowania z 20 listopada 2024 r. Rozważane postępowanie, co oczywiste nie mogło zostać wszczęte na wniosek Starosty Poddębickiego, który nie posiada w tym zakresie legitymacji czynnej.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dc